行政事業單位預算績效管理的難點與完善策略

彭艷杰 長沙市開福區芙蓉北路街道辦事處

引言

近年來，為適應愈發復雜的內外部環境，滿足新時期行政事業單位的管理需要，在全面預算管理基礎上，提出全新的預算績效管理理念，保持業績評估、預算管理二者的緊密聯系，這對預算管理效率、執行力度的提升有著十分重要的現實意義，也對行政事業單位職能作用的發揮起到積極影響。然而，由于預算績效管理理念問世時間較晚，在實施期間難免遇到一些問題有待解決，本文就此開展研究。

一、行政事業單位預算績效管理概述

（一）預算績效管理涵義

預算績效管理本質上是由業績評估、預算管理兩部分組成的一種全新管理模式，也屬于全面預算管理體系的重要組成部分，在單個預算周期內，通過前期調研工作來調查取證預算效率、服務質量等各方面因素，采取定性定量方法評估后設定績效評價指標，對預算執行期間的投入產出情況及成果進行評價反饋，根據評價結果來發現預算執行期間實際存在的問題并加以改正，從而實現高效利用單位資金、推進長期發展目標實現、資源優化配置的目的。從行政事業單位角度來看，預算績效管理是根據監督單位預算資金投入使用過程所采取一系列方法手段的綜合性活動，為管理者提供績效考核參照、全面反映預算執行情況。

（二）預算績效管理模式

現階段，行政事業單位在預算績效管理實施期間，曾采用或正采用單式預算、復式預算、零基預算、分項排列預算等管理模式，不同模式的適用范圍、方法手段存在明顯差異，需要結合單位實際情況加以選擇。其中，單式預算因缺乏對應關系被復式預算取代，零基預算因不受歷史年度預算情況的影響受到一些單位的青睞，分項排列預算圍繞特定目標而開展預算文件編制、績效評價指標設定等工作，將全部資金來源及支出情況在報表中進行順序排列、附加說明，有著簡便、清晰的優勢，可以準確描述單位預算資金分配使用情況，應用范圍較廣。

（三）預算績效管理意義

1.緩解地方財政支出壓力

多數行政事業單位的資金來源以政府財政補助、撥入專款為主，由地方政府與上級單位撥入事業經費和指定用途的專項資金，對預算績效管理模式的實施，可以提高資金利用率、減少不必要的資金支出，間接層面上起到緩解財政壓力、維持財政收支平衡的作用。

2.提高預算管理科學性

預算績效管理具有全員、全過程控制的特點，通過績效評價手段，將單位人力、財力等所有資源均納入管理監控范疇內，跟蹤監管資源立項、預算編制、文件審批、預算執行等各個環節，根據績效評價結果來反映預算管理期間存在的具體問題，在問題改進、經驗積累期間，持續提高預算管理科學性。

3.提高資金利用率

預算績效管理模式中引入權責發生制和收付實現制，不但將責任落實到個人，對各部門人員的工作業績進行考核評價，同時，還以款項實際收到、付出情況作為核算本期收益費用的計算標準，準確反映各期成本盈虧情況，提高預算管理過程的透明度，有效懲處資金隨意使用等違反工作準則、預算文件的不規范行為，起到提高資金實際利用率、強化預算執行力度的作用。

二、行政事業單位預算績效管理期間遇到的主要難點

（一）管理制度有待健全

預算績效管理是一種具有整體性、程序性的管理模式，涉及預算立項、預算文件編制、審批執行、后期考評等多個方面，管理流程較為繁瑣。與此同時，由于預算績效管理理念問世時間較晚，受到時間限制，雖然我國多數行政事業單位陸續推廣實施預算績效管理模式，但管理制度仍處于初期建設階段，存在制度不完善、部分條款內容模糊不清的問題，沒有將預算績效管理工作的全部內容涵蓋到現有制度體系當中，也沒有在實際管理過程中體現出“自我約束、自我管理”的特性。例如，在預算績效管理期間出現突發問題時，由于現行制度體系中并未對此類問題的解決方法加以明確規定，依賴管理人員的主觀判斷、工作經驗進行處理，管理活動缺乏規范性與標準化。

數學思維的類型按不同的標準還有其它分類，因而相應地產生思維疑難的情況還有多種情況，比如創造性思維疑難、空間思維疑難等．

（二）預算績效評價體系有待完善

1.指標體系不完善

從評價指標設定角度來看，主要存在細化程度不足、缺乏常態化修正機制兩項問題。其中，指標細化程度問題在于，雖然根據實際管理情況而設立一批績效評價指標，卻沒有對各類指標進行拆分、細化處理，沒有起到應有的參照作用。例如，部分行政事業單位設立項目決策、資金運用、項目效果三項一級指標，并對部分一級指標如將資金運用拆分為項目資金分配、項目資金管理等二類指標，并未將指標繼續拆分，籠統的設定一級、二級指標的權重分值，具體評價打分則依賴管理人員的工作經驗、主觀判斷，缺乏公允。而缺乏常態化修正機制問題在于，隨著外部環境、內部環境的持續變化，行政事業單位早期設定的績效評價指標與權重分值缺乏現實適用性，有待改進，逐漸暴露出指標種類不足等多項問題。與此同時，缺乏常態化的指標修正機制，沒有在固定時間段對現行績效評價指標的數量、種類、權重分值進行修正調整，對預算績效管理情況造成影響。

2.績效評價方法不科學

目前來看，在預算績效管理期間，主要采取成本效益分析、因素分析以及目標分析比較等績效評價方法，這類方法有著操作簡單、易于實現的優勢，充分滿足預算績效管理模式的初期實施需求。然而，隨著管理范圍的拓展，面對愈發復雜的管理難題，這類績效評價方法暴露出依賴管理人員工作經驗、打分評價受人為主觀因素影響的問題，缺乏科學性。

（三）預算執行力度薄弱

從預算執行與績效監管角度來看，當前主要存在監管范圍有限、獎懲力度不足、監管結果應用乏力三項問題。其中，監管范圍問題在于，仍舊實施傳統的粗放型監管手段，在預算管理期間設立若干監管重點，由監管人員定期對各處重點的預算執行情況進行調查監控，沒有形成完全涵蓋預算管理各個環節的全過程監管機制，也沒有對監管期間所發現各項問題的后續整改情況進行專項調查。獎懲力度不足問題在于，現有的問責獎懲機制不完善，部分獎懲規定條款內容模糊不清，也沒有對獎懲方案實施過程進行公示，在預算執行期間出現私自改變資金用途、虛列套用預算、項目產出質量未達到績效目標等問題時，對相關責任人采取的懲處力度較為輕微，加之懲處方案及實施過程沒有公示，并未起到應有的警示作用，導致同類問題反復出現。而監管結果應用乏力問題在于，績效監管意識落后，雖然在預算執行期間糾正了大量的不規范操作行為，卻沒有做到溯本求源，僅對相關人員進行問責懲處，并未深入分析問題產生原因和采取績效目標調整、業務流程重構等改進措施，不利于預算績效管理水平的持續提高。

三、行政事業單位預算績效管理體系的完善策略

（一）完善補充預算績效管理制度

為取得理想的預算績效管理成果，當務之急在于完善現行制度體系。首先，緊扣實際，搭建預算績效管理框架。對于尚處于預算績效管理體系初期建設階段的行政事業單位，需要積極借鑒國內其他機構的成功案例，但不得全盤照搬制度體系建設方案，而是遵循實際出發原則，根據本單位情況進行選擇，并對借鑒案例中的制度體系框架進行優化調整。例如，在管理模式選擇層面，根據預算績效管理側重點，選擇采取單式、復式、零基預算或者是分項排列預算的模式。其次，對預算績效管理的業務流程、管理方法、評價標準等制度內容進行完善補充，以及標注管理期間各項常見問題的應對方法，形成覆蓋預算績效管理全過程的閉環管理體系，依托制度內容，約束、指導管理工作開展。例如，對預算的種類、內容、編制格式、編制程序、編制方法、編制原則進行規定。最后，明確責任主體，形成協作機制。考慮到預算績效管理工作涉及諸多科室部門，為滿足協作管理需要，需要對各科室部門、預算單位的職責權限進行明確規定，引入精細化管理理念，將績效目標分解為若干任務，將任務下發至科室單位與個人，使得各部門人員和管理人員明確自身工作內容。同時，建立預算績效管理領導小組，由領導小組統籌開展與預算績效管理相關的各項工作，提供指導意見。

（二）健全預算績效評價體系

1.績效評價指標細化修正

首先，行政事業單位必須對預算績效評價指標進行細化處理，依次設置一級、二級、三級、四級指標，明確各級指標的從屬關系、具體分值和評價打分標準。例如，某行政事業單位設立項目決策、項目實施、項目效果三項一級指標，分別分配30分、30分、40分的分值。其中，項目決策指標細化如表1。

表1 項目決策指標計分表

其次，建立常態化的指標修正機制，對修正時間、分值分配方法加以明確，管理人員根據績效目標、內外部環境情況的改變，定期對評價指標的數量、分值進行調整。

2.優化績效評價方法

為提高績效評價科學性，免受人為主觀影響，應采取新型的層次分析法，通過定性定量方式，將績效目標及相關元素逐級分解為目標、準則和方案等多個層次，準確計算各項評價指標的權數，按權數順序排列，獲取最優解方案，多用于定量描述較為復雜的決策問題。此外，為建立多層次的績效評價體系，進一步減小人為主觀因素造成的影響。一方面，搭配應用公眾評判、目標比較等方法，以層次分析為主、其他方法為輔，從更多角度看待績效評級問題。另一方面，應用大數據技術與智能算法，如邏輯運算推理算法、BP神經網絡算法，基于程序運行準則，替代人工完成層次分析過程中的構造判斷矩陣、層次單排序、層次總排序等計算操作。

（三）加強績效監管力度

1.預算執行期間實施績效跟蹤管理

行政事業單位應實施績效運行跟蹤監管模式，按照財政批復績效目標，委派專人對預算計劃的具體執行過程進行跟蹤監管，對照實時掌握信息和預期目標值，采取量化分析方式，在實際值、目標值二者偏差程度超過一定比例后，將問題上報反饋，深入分析偏差成因，督促相關科室部門人員在限期內整改，并對后續整改過程、取得效果加以檢查，將相關信息記錄成冊提交財政部門報備。同時，建立多級預算績效跟蹤監管體系，根據預算執行重要程度，采取不同級別的監管方式，一級監控是在每年對監控項目或單位開展4次及以上的跟蹤問效工作，二級監控是每年開展2次及以上跟蹤問效工作，三級監控是每年最少開展1次跟蹤問效工作。

2.預算執行后開展績效評價

在預算計劃執行完畢后，行政事業單位需要組織開展內部自我評價工作，根據已掌握資料信息、預算績效監管報告，對預算執行過程和相關管理工作的情況加以評價打分，探討過程中存在的各項問題，如績效評價指標適用性、績效目標設定是否合理、監管手段是否需要改進等，以問題為導向，對現行預算績效管理制度內容、監管機制和績效評價機制進行優化改進，并將結果上報至財政部門與上級單位，為預算績效管理與監管工作提供指導意見。

3.引入績效獎懲與問責機制

為加強監管力度與預算執行力度，在監管期間起到應有的警示作用，避免同類問題反復出現，行政事業單位需要根據本單位情況與遵循相關政策法律，編制《問責辦法》，對私自改變預算資金用途、項目效益不達標、預算資金流向不明等各類問題的主次責任人連帶責任劃分標準、處罰標準等內容加以明確規定，并對順利達成績效目標、在預算執行期間有突出貢獻的人員給予精神、物質層面的獎勵。同時，對獎懲方案內容、實施過程進行公示，將其作為后續人員培訓、預算績效管理宣傳活動的參考案例。

結語

綜上所述，預算績效管理已成為全面預算管理體系不可或缺的組成部分，有利于提高單位整體管理水平，也是解決財政資金分配、使用問題的關鍵。各級行政事業單位務必對預算績效管理問題予以高度重視，深入了解管理涵義、模式和實施意義，圍繞管理期間實際存在的重難點問題來落實上述完善策略。