“十四五”公路投融資形勢研判及對策

文 交通運輸部科學(xué)研究院 楊建平 圖 本刊特約記者 王衛(wèi)娥

“十四五”期間，無論是財政形勢，還是融資環(huán)境，都在趨緊趨嚴，公路投融資面臨的內(nèi)外部形勢較為嚴峻，亟需行業(yè)共同關(guān)注，協(xié)同解決。

當(dāng)前，我們面臨著百年未有之大變局、內(nèi)外環(huán)境的大變化，不管是國內(nèi)經(jīng)濟社會形勢的變化，還是全球經(jīng)濟下行、政府債務(wù)高企、全球貿(mào)易摩擦，都將使我國財政可持續(xù)面臨巨大的不確定性和嚴峻挑戰(zhàn)。具體到公路交通領(lǐng)域，本文結(jié)合筆者所在團隊對部分省份開展的課題調(diào)研成果，對“十四五”交通投融資的內(nèi)外部形勢進行了研判，并提出了相關(guān)措施建議。

財政形勢依舊嚴峻

總體而言，“十四五”的財政形勢極為嚴峻，風(fēng)險和挑戰(zhàn)巨大。

財政收支矛盾尖銳 財政壓力不斷加大

財政部原部長樓繼偉在第五屆財政與國家治理論壇上發(fā)言指出，自2020年4月份以來，全國財政支出增速持續(xù)正增長并大幅度超過財政收入增速，地方財政壓力不斷加大，各個地區(qū)的財政赤字維持擴張趨勢。從中長期來看，受疫情沖擊、經(jīng)濟潛在增長率下降，以及全球經(jīng)濟下滑的影響，預(yù)計未來五年，我國財政收入總額將呈低水平運行勢態(tài)，而財政支出壓力仍然較大。雖然財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化可以釋放部分財力，但財政支出擴張整體態(tài)勢未變，政府一般性支出縮減的空間已經(jīng)很小。可以說，財政困難不只是近期、短期的事情，中期也會非常困難。

政府債務(wù)問題堪憂 影響財政穩(wěn)定和經(jīng)濟安全

從2009年國家實施積極的財政政策以來，財政赤字不斷擴大，債務(wù)規(guī)模急劇擴張。債務(wù)付息支出占一般公共預(yù)算支出比重不斷上升，增速遠超支出總額增速。2019年中央財政債務(wù)付息支出占中央本級支出比重為13%，2020年上升為15%。

地方債務(wù)問題更為突出。“十四五”期，多數(shù)省份的債務(wù)可持續(xù)性堪憂。粗略計算，大約有四分之一的省份，其省級財政收入的50%以上將用于還本付息。政府債務(wù)問題，不僅影響了政府的公共服務(wù)供給能力，而且累積了財政金融風(fēng)險。

今年政府工作報告提出，2022年赤字率擬安排2.8%左右，低于2021年的3.2%，赤字規(guī)模比2021年減少2000 億元，比2020年減少3900億元。

“十四五”財政赤字率與新增專項債額度將趨于收斂

受上述政府債務(wù)問題影響，“十四五”財政赤字率與新增專項債額度將趨于收斂，地方政府發(fā)債額度將低于“十三五”期，并需要優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，提高地方一般債占比，降低地方專項債占比。

2022年1月10日召開的國務(wù)院常務(wù)會議提出，按照資金跟著項目走的要求，盡快將2021年四季度發(fā)行的1.2萬億元地方政府專項債券資金落到具體項目。抓緊發(fā)行2022年已下達的專項債，用好中央預(yù)算內(nèi)投資，重點安排在建和能夠盡快開工的項目，撬動更多社會投資，力爭在一季度形成更多實物工作量。

值得關(guān)注的是，受財政形勢嚴峻、各地財政收支矛盾加劇的影響，普通公路等無收益交通基礎(chǔ)設(shè)施的投入困難非常大。目前，普通國省道除中央車購稅資金補助外，普遍采取省級和市縣共同出資且以市縣為主的投融資模式。由于市縣財力普遍較弱，隨著財政收支矛盾進一步突出，由市縣負責(zé)籌集的資金很難到位，嚴重影響了普通國省道的投資建設(shè)。

融資環(huán)境持續(xù)收緊

國家融資監(jiān)管政策持續(xù)收緊

2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》發(fā)布以來，國家先后出臺了多項有關(guān)規(guī)范地方政府舉債融資、加強債務(wù)風(fēng)險管理的政策措施。2021年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于進一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》，銀保監(jiān)會印發(fā)了《銀行保險機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的指導(dǎo)意見》，國資委印發(fā)了《關(guān)于加強地方國有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險管控工作的指導(dǎo)意見》。

上述政策強調(diào)了幾大要點：嚴禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)，嚴禁通過金融機構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債；清理規(guī)范地方融資平臺公司，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算；企業(yè)要根據(jù)財務(wù)承受能力科學(xué)確定投資規(guī)模，從源頭上防范債務(wù)風(fēng)險；規(guī)范平臺公司重大項目的投融資管理，嚴控缺乏交易實質(zhì)的變相融資行為。

市縣融資平臺融資能力減弱

從筆者團隊對部分省份的調(diào)研情況來看，目前市縣融資平臺的融資能力普遍偏弱，主要原因可歸納為兩點：一是市縣平臺公司資產(chǎn)多為公益性資產(chǎn)，經(jīng)濟效益差、盈利能力弱；二是國家對融資平臺的監(jiān)管政策不斷收緊，使得原來依靠政府信用舉債融資的行為受到很大限制。兩種因素相疊加，導(dǎo)致大部分融資平臺的融資能力和償債能力大大減弱，并且融資成本普遍較高。

政策利好難以惠及普通公路

2021年7月、12月，央行兩次降準(zhǔn)各0.5個百分點，釋放長期資金2.2萬億元。兩次降準(zhǔn)后央行宣布降息，2022年1月17日，1年期中期借貸便利（MLF）操作和公開市場逆回購操作的中標(biāo)利率均下降10個基點，引導(dǎo)貸款利率下行，有效對沖當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展面臨的壓力，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤。

此輪央行降準(zhǔn)降息政策，無疑將有利于高速公路項目融資，并可有效降低融資成本，但對于沒有收益的普通國省道、農(nóng)村公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施而言，享受此輪政策紅利的難度很大。根據(jù)估算，交通運輸領(lǐng)域財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分后，普通國省道、農(nóng)村公路60%～70%的支出責(zé)任在市縣政府。市縣財力和融資能力的不斷轉(zhuǎn)弱，對普通國省道、農(nóng)村公路等交通基礎(chǔ)設(shè)施投入產(chǎn)生了很大影響，“十四五”期的地方投入恐將不可持續(xù)。

投資收益不斷下降

進入“十四五”期，新建公路項目逐步向邊緣山區(qū)延伸，橋隧比高，建設(shè)成本高，車流量低，經(jīng)濟效益普遍較差，邊際投資收益下降。與此同時，自2021年下半年以來，砂石、鋼材、水泥、瀝青等原材料價格持續(xù)上漲，公路建設(shè)養(yǎng)護成本不斷攀升。

綜上分析，“十四五”期，無論是財政形勢，還是融資環(huán)境，都在趨緊趨嚴，將對交通投融資產(chǎn)生較大影響，主要體現(xiàn)在兩個方面：一是獲得財政支持的力度會減弱，包括財政資金投入和發(fā)債空間；二是融資平臺的融資能力、特別是市縣融資平臺的融資能力會減弱。同時，“十四五”期表現(xiàn)出的“建設(shè)成本持續(xù)攀升，投資收益不斷下降”的階段性特征，可能會導(dǎo)致建設(shè)項目對社會資本的吸引力減弱。總體來看，“十四五”期公路投融資面臨的內(nèi)外部形勢較為嚴峻。

改革創(chuàng)新對策建議

針對上述分析，本文提出以下措施建議：

積極推動中央發(fā)行國家公路建設(shè)債券，提升中央財政事權(quán)和共同事權(quán)公路項目的中央出資比例，擴大政府出資主渠道。

由于基建項目資產(chǎn)質(zhì)量下降，投資回報率低，投資回收期長，相較產(chǎn)業(yè)項目，更多依賴于財政資金投入。

在金融工具、產(chǎn)業(yè)開發(fā)、模式創(chuàng)新等方面積極開展探索。積極探索利用REITs等金融工具和“交通+”新業(yè)態(tài)，盤活優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)；探索公路基礎(chǔ)設(shè)施與沿線土地、資源、產(chǎn)業(yè)等一體化開發(fā)；探索創(chuàng)新并用好“建養(yǎng)一體化”模式。

積極營造公平有序的市場環(huán)境，采用“股權(quán)投資+EPC”“施工承包+股權(quán)投資”等多種創(chuàng)新模式，積極吸引社會資本投入。通過資本金注入、劃轉(zhuǎn)優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、整合重組等多種方式，提升交通企業(yè)的自身造血能力和市場融資能力，發(fā)揮好其投融資主力軍作用。

密切跟蹤“十四五”前期年度計劃執(zhí)行情況，做好對發(fā)展規(guī)劃開展中期評估和優(yōu)化的準(zhǔn)備。密切關(guān)注債務(wù)風(fēng)險，特別要密切關(guān)注市縣融資平臺和中西部部分省份的債務(wù)風(fēng)險發(fā)展態(tài)勢。

從長遠看，應(yīng)該遵循公路基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)濟屬性和發(fā)展規(guī)律，進一步深化公路投融資體制機制改革：以已建成的政府還貸公路、到期的經(jīng)營性公路、使用政府收費公路專項債建設(shè)的公路為基礎(chǔ)，構(gòu)建政府收費公路體系，并且以此作為收費公路的主體，突出收費公路的公益性和基礎(chǔ)性，避免收費公路資產(chǎn)過度資本化。改革現(xiàn)行收費公路專項債的“項目收益和融資自求平衡”發(fā)行機制，建立政府收費公路“統(tǒng)借統(tǒng)還”機制，充分尊重公路網(wǎng)絡(luò)性的發(fā)展規(guī)律。建立對公路發(fā)展“適度超前”的控制機制，以及發(fā)展規(guī)劃與資金保障協(xié)同機制，從而構(gòu)建起有效的債務(wù)風(fēng)險防控機制。