碳匯、碳排放權(quán)交易局限性與碳稅制度效用

□高桂林 竇一博

一、邏輯起點:“雙碳”目標背景下的降碳任務(wù)

為應(yīng)對全球氣候變暖，積極作出中國貢獻，習(xí)近平主席向國際社會宣布了中國的“雙碳”目標。中國的二氧化碳排放量將在2030 年之前達到峰值，即碳達峰，從此中國的二氧化碳排放量不再增長且逐年減少，并于2060 年之前實現(xiàn)碳中和。2021 年《政府工作報告》明確指出，“落實2030 年應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻目標……單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能耗和二氧化碳排放分別降低13.5%、18%”，將“十四五”時期的降碳目標與任務(wù)進行了實化與量化。

碳達峰是碳中和的前置目標，實現(xiàn)碳達峰的時間越早，峰值碳排放越低，越有利于碳中和的實現(xiàn)。目前來看，我國實現(xiàn)“雙碳”目標的時間緊且任務(wù)重。依據(jù)Global carbon atlas 發(fā)布的數(shù)據(jù)，2020 年我國碳排放量為全球最高，達到106.68 億噸（10668 MtCO百萬噸二氧化碳），單位GDP 二氧化碳排放約為0.4 千克（≈0.4kgCO/GDP）。并且年碳排放量的上升比例也有增加的趨勢（見圖1）。在現(xiàn)階段，雖然我國年碳排放量的持續(xù)上升屬于正常狀態(tài)，但為順利實現(xiàn)碳達峰，應(yīng)當采取有效措施，使年碳排放量的上升趨勢呈現(xiàn)緩和的狀態(tài)。

圖1 2005—2020 年中國碳排放量

與此同時，我國單位GDP 二氧化碳排放雖然一直保持著下降的趨勢，但也呈現(xiàn)出趨勢放緩的狀態(tài)（見圖2）。隨著降低空間的減小，再次大比例降低的難度也越大。為順利完成單位GDP 二氧化碳排放降低18%以及碳達峰、碳中和的目標與任務(wù)，應(yīng)采取有效的降碳措施，突破降碳瓶頸。

圖2 2005—2020 年中國單位GDP 二氧化碳排放示意圖

根據(jù)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第1 條，“匯”指從大氣中清除溫室氣體、氣溶膠或溫室氣體前體的任何過程、活動或機制。碳匯是指通過植樹造林、植被恢復(fù)等措施，吸收大氣中的二氧化碳，從而減少溫室氣體在大氣中濃度的過程、活動或機制。依據(jù)2005 年生效的《京都議定書》，一國或一集團（歐盟）的碳排放總量為“凈排放量”，即以實際排放量抵減碳匯后的排放量為法定標準。用公式可表示為：凈排放量=實際排放量（產(chǎn)生端）—碳匯量（抵扣端）。碳匯為《京都議定書》中規(guī)定的減排方式之一，實際排放量超標不一定會導(dǎo)致國際責(zé)任，各義務(wù)主體以控制凈排放量為要求。

有研究成果，2010 年至2016 年中國陸地生態(tài)系統(tǒng)年均固碳量為11.1 億噸。而依據(jù)Global carbon atlas發(fā)布的數(shù)據(jù)，在該期間內(nèi)，中國的年均碳凈排放量94.82 億噸。由此可見，我國碳匯僅固定了約10%的碳排放量，二氧化碳溫室氣體產(chǎn)生端與抵扣端處于不平衡、不對等的狀態(tài)。在實際排放量不易受控制的情況下，僅依靠碳匯還不能有效遏制二氧化碳凈排放量的快速上升。

然而，面對碳排放量持續(xù)上升的趨勢，我國還需要更強效有力的政策和措施控制二氧化碳的實際排放量。雖然我國早在2011 年就在北京、上海、廣東等地開始了碳排放權(quán)交易市場的試點工作，并于2021 年7月上線了全國碳排放權(quán)交易市場。但是碳排放權(quán)交易市場發(fā)展較緩慢，目前僅將發(fā)電行業(yè)的重點排放單位納入了該市場，在將來也僅覆蓋重點排放行業(yè)或重點排放單位。因此，該市場機制不具有普適性，還可能會造成“碳泄漏”等負外部性影響。

二、文獻綜述：降碳措施研究回顧

自我國“雙碳”目標提出以來，學(xué)者們積極展開了對各項降碳措施的研究，以尋求最佳的降碳路徑。

（一）關(guān)于碳匯的降碳效用

劉侃認為，為實現(xiàn)“碳中和”，應(yīng)當大量增加碳匯。為此，我國實施了退耕還林還草、濕地修復(fù)、保護天然林資源等重大生態(tài)保護與修復(fù)工程。但目前土地利用變化和林業(yè)的固碳量僅占碳排放總量的不到10%，需要進一步增加碳匯。馮丹娃和曹玉昆認為，近些年來我國森林生態(tài)系統(tǒng)固碳能力不斷增強，因我國中幼齡林面積占比較大且處于高生長階段，所以我國的森林固碳效果將保持提升狀態(tài)，森林碳匯的增加具有較大的潛力。但是，我國推進“雙碳”林業(yè)戰(zhàn)略目標中也面臨一些問題：我國碳排放總量基數(shù)龐大，林產(chǎn)品創(chuàng)新不足，面對“雙碳”目標的壓力準備不足，市場機制在林業(yè)碳匯中的作用較小等。并且，因我國新增森林面積受限，森林組齡結(jié)構(gòu)將逐漸趨于老化、生長速率下降、氣候變化對森林生產(chǎn)力造成的復(fù)雜影響等實際情況，所以我國森林植被的碳匯量并不是無期限的增長。有研究認為，碳匯量可能在2020 到2030 年左右達到峰值，之后可能呈現(xiàn)下降趨勢。基于“碳增匯”的局限性，學(xué)者們提出以“源”為著力點的“碳減排”也必不可少降碳路徑。

（二）關(guān)于碳排放權(quán)交易市場的降碳效用

張平淡和張惠琳認為，碳排放權(quán)交易市場機制作為一項重要的政策工具，通過市場機制激勵企業(yè)降碳，可實現(xiàn)經(jīng)濟與環(huán)境績效的雙贏。董直慶和王輝通過對碳排放權(quán)交易試點政策的有效性進行檢驗，發(fā)現(xiàn)碳排放權(quán)交易政策可作用于能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與綠色技術(shù)創(chuàng)新，并能產(chǎn)生“本地-鄰地”跨界降碳效應(yīng)，而且碳排放權(quán)交易政策能同步實現(xiàn)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展雙重目標。張彩江等同樣對碳排放權(quán)交易試點政策的降碳效用進行驗證發(fā)現(xiàn)，碳交易政策對抑制碳排放量增長有積極作用，但其主要通過結(jié)構(gòu)與配置效應(yīng)推動降碳，尚未引起創(chuàng)新補償效應(yīng)，而技術(shù)創(chuàng)新卻表現(xiàn)出遮掩效應(yīng)。并且，各試點省（區(qū)、市）的降碳效果參差不齊。王慧英和王子瑤研究發(fā)現(xiàn)，碳排放權(quán)交易政策作用于控制能源消費總量、優(yōu)化能源消費結(jié)構(gòu)以實現(xiàn)試點地區(qū)的降碳目標，但能源使用效率在此過程中未發(fā)揮明顯作用。劉明明認為，碳排放權(quán)交易市場機制在試點階段暴露出諸多問題。如何對碳排放配額價格進行干預(yù)、如何應(yīng)對“碳泄漏”等方面存在制度的空缺。

（三）關(guān)于碳稅制度的降碳效用

為應(yīng)對碳排放權(quán)交易市場機制造成的“碳泄漏”以及交易價格波動問題，陳占明提出，碳稅制度可有效緩解“碳泄漏”問題，并通過稅率調(diào)整碳交易價格。應(yīng)逐步構(gòu)建我國“碳稅與碳排放權(quán)交易”協(xié)同降碳機制。從長期來看，該協(xié)同降碳機制可發(fā)揮在價格與數(shù)量上的雙重作用，并形成完善的政策協(xié)同體系。程娜和陳成認為，碳稅的作用體現(xiàn)為降碳、增加財政收入、提高環(huán)境質(zhì)量方面，是最有效的碳減排手段，應(yīng)積極研究、出臺碳稅相關(guān)法律法規(guī)。為更好地發(fā)揮碳稅財政收入功能，應(yīng)當將碳稅收入用于促進低碳技術(shù)的進步，為發(fā)展可再生能源提供資金支持。任超和王洪宇認為，征收碳稅具有“雙重降碳”效果，會導(dǎo)致能源產(chǎn)品價格上升，使得碳排放量減少；市場機制能驅(qū)使低碳能源的開發(fā)利用，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，但也會增加企業(yè)與居民的稅負壓力。同時，他們提議將碳稅設(shè)置為《環(huán)境保護稅法》的一個稅目，以減少實施、監(jiān)管成本。

以上研究成果對碳匯、碳排放權(quán)交易、碳稅各自所發(fā)揮的降碳作用進行了分析，但未意識到三種降碳措施之間的關(guān)聯(lián)性。對碳匯、碳排放權(quán)交易的局限性、負外部性分析不夠充分，對碳稅模式的研究未充分考慮我國目前立法、測量技術(shù)以及政策導(dǎo)向。三種降碳措施之間具有統(tǒng)一性，而非各自孤立的手段。因此，本文基于排放等式，緊密聯(lián)系碳匯、碳排放權(quán)交易，對我國碳稅制度效用進行分析，遵循理論與實際相結(jié)合，探求目前適合我國的碳稅模式。

三、依靠碳匯降低二氧化碳排放量的局限性及從“產(chǎn)生端”降碳的出路

（一）依靠碳匯降低二氧化碳排放量的局限性

基于“排放等式：凈排放量=實際排放量（產(chǎn)生端）—碳匯量（抵扣端）”的指引，減少二氧化碳凈排放量有兩種途徑：增加碳匯或減少二氧化碳實際排放量。但在實現(xiàn)“雙碳”目標的過程中，我國碳匯還不足以與實際碳排放量相抵，且我國碳匯還存在著諸多局限性。因此，應(yīng)當察覺抵扣端降碳瓶頸，尋求產(chǎn)生端高效方法。

1.我國碳匯分布不均衡

我國碳匯分布不均衡，實際碳排放量高的地區(qū)碳匯量卻較少。科學(xué)研究表明，森林是緩解氣候變暖作用最大的生態(tài)系統(tǒng)，其次是林地和草地。對我國來說，森林生態(tài)系統(tǒng)的固碳量更是占到碳匯總量的80%。依據(jù)數(shù)據(jù)，2020 年我國森林覆蓋率為23.04%。其中，福建省森林覆蓋率為66.8%、云南省為65.04%、貴州省為60%。而作為全國唯一擁有聯(lián)合國41 個工業(yè)分類的山東省，該省的森林覆蓋率僅為18.24%。在過去的10 至15 年內(nèi)，我國西南地區(qū)的年均碳匯量為3.5 億噸，占據(jù)了全國陸地碳匯總量的約31.5%。而東北地區(qū)的碳匯量較少，即使在一年中生態(tài)系統(tǒng)最活躍的夏季，碳匯量也僅為0.5 億噸，占全國陸地碳匯的約4.5%。并且，因落葉闊葉林的生長習(xí)性，東北地區(qū)冬季的碳匯量將大幅下降。同時，相比于西南地區(qū)，東北地區(qū)冬季供暖供熱的需求更大，二氧化碳實際碳排放量將會增加。由此可見，我國碳匯在各地區(qū)分布不均衡，更需要降低實際碳排放量的地區(qū)碳匯卻更少。雖然降碳目標是對全國整體碳凈排放量進行核算。但是從降碳效率來看，降低重點排放地區(qū)的碳排放量，更能明顯降低全國整體的碳排放量。

2.我國碳匯增量受限制

我國碳匯增量受限制，碳匯增加與耕地保護在一定程度上相競合。《巴黎協(xié)定》第2 條第1 款b 項規(guī)定“提高適應(yīng)氣候變化不利影響的能力并以不威脅糧食生產(chǎn)的方式增強氣候抗御力和溫室氣體低排放發(fā)展。”在實現(xiàn)2030 年之前碳達峰目標的同時，我國也規(guī)定了2030 年耕地保護目標 《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030 年）》。依據(jù)2021 年《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》數(shù)據(jù)，我國耕地面積為19.18 億畝，與10 年前“二調(diào)”數(shù)據(jù)相比，耕地面積減少了1.13 億畝。若按照現(xiàn)有速度，我國2030 年18.25 億畝的耕地保有量目標與18 億畝耕地紅線將受到威脅。因此，不能不受限制地擴大森林面積，更不得以削減耕地面積為代價增加碳匯。在實現(xiàn)“雙碳”目標的同時，應(yīng)當重視我國最低耕地保有量與耕地保護紅線，以保障我國糧食安全。

（二）從“產(chǎn)生端”降碳的出路

碳匯是一種增加抵扣端的事后補救措施。然而，除上述主要局限性外，碳匯效果及穩(wěn)定性還受到干旱、洪澇等自然因素的較大影響。并且，因植物生長周期客觀事實，采取植樹造林等方式增加碳匯，其效果不能立竿見影。

因此，為實現(xiàn)我國“雙碳”目標，在提高碳匯質(zhì)量的同時，更應(yīng)當采取碳排放權(quán)交易、碳稅降碳方法，從產(chǎn)生端降低實際碳排放量。前者通過控制重點排放行業(yè)、單位的碳排放總量，后者則通過稅率指導(dǎo)碳排放權(quán)交易價格，促使排放單位主動降碳，實現(xiàn)“寓禁于征”，是更加普適且公平的降碳方法。并且，利用碳稅的稅收收入功能可進行“二次降碳”。例如，將碳稅收入用于支持清潔能源開發(fā)利用、激勵綠色技術(shù)創(chuàng)新等，還可以將碳稅收入用于政府間轉(zhuǎn)移支付。二氧化碳凈排放量高的東部地區(qū)應(yīng)當向?qū)嶋H排放量低且碳匯量高的西部地區(qū)進行橫向財政轉(zhuǎn)移支付，以肯定其為整體降碳所作出的貢獻，補償其為整體降碳所作出的經(jīng)濟犧牲，實現(xiàn)地區(qū)間利益均衡，助力東西部共同富裕。構(gòu)建我國碳稅制度，也是落實國務(wù)院《2030 年前碳達峰行動方案》中，“建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系”的要求。

四、碳稅與碳排放權(quán)交易市場機制互補

碳稅與碳排放權(quán)交易市場均為碳定價工具，都是市場化降低二氧化碳排放量的方法。但是，兩者的碳定價過程不同。碳稅是先由立法機關(guān)設(shè)定征收標準，再由市場決定碳排放量；碳排放權(quán)交易則是先由政府限定碳排放量，再由市場決定碳排放權(quán)的交易價。然而，僅依靠尚未發(fā)展成熟的碳排放權(quán)交易市場是難以保障“雙碳”目標的實現(xiàn)的，而應(yīng)同時構(gòu)建碳稅制度，使其與碳排放權(quán)交易市場相互協(xié)作、互補，提高從產(chǎn)生端降碳的效率。

（一）碳稅可以減輕國內(nèi)碳泄漏

碳稅可減輕由碳排放權(quán)交易市場導(dǎo)致的國內(nèi)碳泄漏。碳排放權(quán)交易市場機制的調(diào)整主體范圍較小，僅為重點排放行業(yè)或重點排放單位。依據(jù)2021 年2 月1 日起施行的《碳排放權(quán)交易管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）第8 條的規(guī)定，對重點排放單位的認定，應(yīng)當同時滿足兩個條件。一是該排放單位屬于全國碳排放權(quán)交易市場所覆蓋的行業(yè)，二是該排放單位的年度溫室氣體排放量達到2.6 萬噸二氧化碳當量。目前，僅發(fā)電行業(yè)納入了全國碳排放權(quán)交易市場，更多的重點排放行業(yè)如鋼鐵、石化等尚未被納入。而發(fā)電行業(yè)中，年排放量低于2.6 萬噸二氧化碳當量的排放單位并不參與碳排放權(quán)交易市場，因此，這類企業(yè)的碳排放成本較低。在此機制下，碳排放量較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)可能會由非重點排放單位所承接，導(dǎo)致部分未被納入碳排放權(quán)交易市場的行業(yè)或排放單位的碳排放量普遍增長，甚至導(dǎo)致全國碳排放總量增長。因此，若不對碳排放行為進行法律規(guī)制，在利益的驅(qū)使下，將造成更嚴重的溫室效應(yīng)公地悲劇。依據(jù)英國經(jīng)濟學(xué)家庇古的觀點，“致市場配置資源失效的原因是經(jīng)濟當事人的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優(yōu)導(dǎo)致社會的非最優(yōu)。”而碳稅可用于彌補碳排放私人成本與社會成本之間的差距，是糾正外部性、將外部性內(nèi)部化的路徑。

并且，部分排放單位可能采取不正當手段以逃避入選重點排放單位名錄。這樣會使得碳排放權(quán)交易市場被架空，其初衷與作用也將適得其反。所以，碳排放權(quán)交易市場機制調(diào)整主體的缺失具有導(dǎo)致國內(nèi)碳泄漏的風(fēng)險。而相比于碳排放權(quán)交易市場，碳稅是更為普適且公平的碳定價工具。碳稅的納稅義務(wù)人既包括重點排放單位，也包括碳排放量較小未被納入碳排放權(quán)交易市場的排放單位、行業(yè)。以二氧化碳排放量或二氧化碳排放當量為計稅依據(jù)，將污染損害與治理成本予以量化，遵從量益課稅原則進行征收以實現(xiàn)碳稅稅收公平。

（二）碳稅可以調(diào)節(jié)碳排放權(quán)交易價格

碳稅可限制交易主體在碳排放權(quán)交易市場中的趨利性。盡管碳排放權(quán)交易市場機制能有效地控制碳排放總量，但當碳排放配額成為緊缺品時，交易價格也會水漲船高。《辦法》雖表明了全國碳排放權(quán)交易市場堅持市場導(dǎo)向，但同時也對過度投機的交易行為進行了否定。碳排放權(quán)交易市場建立的初衷與目的主要是控制二氧化碳的排放量、引導(dǎo)企業(yè)革新綠色技術(shù)，而不是為交易主體提供投機、操控碳排放權(quán)交易市場的機會。因此，應(yīng)當采取措施限制交易主體在碳排放權(quán)交易市場中的趨利性。而《辦法》雖然規(guī)定了依靠行政監(jiān)管、輿論監(jiān)督、公眾舉報等方式對交易活動進行監(jiān)督管理，但均屬于外部性措施，缺乏可使交易主體自覺遵守交易秩序與規(guī)則的內(nèi)部性機制。另外，交易主體在市場中的趨利性還可能腐蝕監(jiān)管的廉潔性，從而導(dǎo)致權(quán)力機構(gòu)工作人員在監(jiān)管活動中濫用職權(quán)、徇私舞弊等違法犯罪衍生問題。由于我國碳排放權(quán)交易市場處于起步發(fā)展階段，《辦法》對保障市場平穩(wěn)有效運行、防范化解金融風(fēng)險等問題上僅做了原則性的規(guī)定，缺乏具有可操作性的具體規(guī)定。碳稅則能通過調(diào)整稅率指導(dǎo)碳排放配額的交易價格，使重點排放單位在生產(chǎn)時，不僅要考慮碳排放配額是否充足的問題，還要考慮實施碳排放行為時所面臨的稅賦問題。在購買碳排放配額與繳納碳稅的“雙重成本”下，作為理性經(jīng)濟主體的碳排放單位，會更加克制地參與碳排放權(quán)交易。因此，相比于《辦法》中的外部性監(jiān)管措施，征收碳稅將對碳排放權(quán)交易市場的健康發(fā)展起到內(nèi)部性作用，可使交易主體更加自覺、主動地遵守交易秩序與規(guī)則。

（三）碳排放權(quán)交易市場可以制約碳稅的負外部性

按照稅收不同的分類標準，碳稅既屬于行為稅也屬于間接稅。即碳稅的課稅對象為碳排放行為，計稅依據(jù)為碳排放量或碳排放當量。但實施碳排放行為的單位僅為納稅義務(wù)人，并非負稅人。稅負將以商品價格為載體在產(chǎn)品供應(yīng)鏈的末端轉(zhuǎn)嫁給消費者，使其成為實際承擔(dān)稅負的主體。

但是，在明確碳排放配額、控制碳排放總量的情況下，碳排放權(quán)交易主體不能無限制地購買碳排放配額，也就不能無節(jié)制地排放二氧化碳。因此，碳排放主體不會無限制地繳納碳稅。所以，因征收碳稅導(dǎo)致價格上升的商品，在種類、數(shù)量上將受碳排放配額總量的限制。

此外，征收碳稅會在一定程度上導(dǎo)致消耗大量化石燃料的商品的價格上升，但對生產(chǎn)過程中主要使用清潔能源的商品影響較小。在市場競爭背景下，征收碳稅可倒逼重點排放行業(yè)、單位提高清潔能源使用比重，促使生產(chǎn)技術(shù)綠色轉(zhuǎn)型。也就是說，適當?shù)沫h(huán)境管制將激勵企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的革新。雖從短期來看，碳稅會增加企業(yè)的生產(chǎn)成本、降低產(chǎn)量。但長遠來看，合理的碳稅將會促使企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)革新，提高生產(chǎn)力、降低生產(chǎn)成本。除此之外，征收碳稅還能促使企業(yè)發(fā)展綠色技術(shù)，提高產(chǎn)品質(zhì)量以獲得更大的國際競爭優(yōu)勢。

五、碳稅制度的實施是對各項理論的實踐

以上通過對碳匯、碳排放權(quán)交易的“降碳”與調(diào)控局限性進行分析，旨在論證我國實施碳稅制度的必要性。與此同時，支撐我國碳稅制度實施的法理、經(jīng)濟、政策理論已日益成熟、完善且相互印證，說明我國具備實施碳稅制度的合理性與可行性。

（一）踐行污染者付費與環(huán)境權(quán)理論

污染者付費也稱作損害擔(dān)責(zé)。其作為環(huán)境法的基本原則之一，強調(diào)因環(huán)境污染而造成的損失與治理成本應(yīng)當由污染者承擔(dān)，而非轉(zhuǎn)移給社會與國家。在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，經(jīng)營者向環(huán)境中大量排放二氧化碳將使全球氣候變暖，造成海平面上升、物種滅絕，從而破壞生態(tài)系統(tǒng)平衡，這是對生態(tài)環(huán)境的嚴重破壞。我國目前尚未對生產(chǎn)經(jīng)營活動中排放二氧化碳的行為征稅，縱使污染者免于承擔(dān)污染責(zé)任，導(dǎo)致該環(huán)境污染損失與治理費用的“全民支付”現(xiàn)狀。因此，基于污染者付費理論，應(yīng)當構(gòu)建我國碳稅制度，將排放二氧化碳的外部成本內(nèi)部化于生產(chǎn)經(jīng)營活動中。一方面，使經(jīng)營者排放二氧化碳所取得的利益與責(zé)任相對等，遵循量益課稅原則從而實現(xiàn)碳稅稅收公平；另一方面，當環(huán)境污染損失與治理費用反映到經(jīng)營者私人成本中時，將抑制生產(chǎn)經(jīng)營過程中排放二氧化碳的行為。

依據(jù)環(huán)境權(quán)理論，“一切單位和個人都有享用清潔健康環(huán)境的權(quán)利”，即環(huán)境享用權(quán)。其中，單位的環(huán)境權(quán)是指單位享有在良好環(huán)境中存續(xù)及發(fā)展的權(quán)利。公民的環(huán)境權(quán)則應(yīng)當被承認為公民的一項基本權(quán)利，并通過在《憲法》公民權(quán)利部分予以明確規(guī)定。然而，經(jīng)營者向環(huán)境中排放大量的二氧化碳，將會對生態(tài)環(huán)境造成負面影響，侵害了其他單位與個人的優(yōu)美環(huán)境享用權(quán)。因此，向經(jīng)營者征收碳稅能視作國家代表單位與公民行使環(huán)境權(quán)受侵害的救濟請求權(quán)。同時，支持“環(huán)境財產(chǎn)權(quán)說”的學(xué)者們認為，依據(jù)“公共信托”理論，大氣環(huán)境為公共財產(chǎn)歸全民所有，并委托國家予以管理、保護。因生產(chǎn)經(jīng)營活動向環(huán)境中排放二氧化碳的行為，是以營利為目的對大氣環(huán)境的使用。因此，經(jīng)營者繳納的碳稅可視為其向全民支付的對大氣環(huán)境有償使用的對價。

（二）踐行公共物品與雙重紅利理論

向環(huán)境直接排放二氧化碳可視作對大氣環(huán)境的使用。依據(jù)公共物品理論，具有公共物品屬性的大氣環(huán)境在足夠充裕的理想條件下，由生產(chǎn)經(jīng)營活動排放的二氧化碳將不會對大氣環(huán)境造成損害。在這種假定條件下（即碳匯遠遠大于實際排放量），大氣環(huán)境為純公共物品，經(jīng)營者對其進行利用具有非競爭性與非排他性，但在“雙碳”目標的視閾下，二氧化碳實際排放量將受到嚴格地限制。特別是因碳排放權(quán)交易市場的作用，碳排放總量一定，取得更多碳排放權(quán)的企業(yè)將使其他企業(yè)取得更少的碳排放權(quán)，經(jīng)營者對大氣環(huán)境的使用將具有一定的競爭性與排他性。此時，大氣環(huán)境表現(xiàn)為準公共物品。而那些尚未被碳排放權(quán)交易市場覆蓋的企業(yè)或行業(yè)，將成為碳排放量劇增的公地，因此為防止發(fā)生“公地悲劇”，應(yīng)當采取更為普適的調(diào)控手段——碳稅。

依據(jù)環(huán)境稅雙重紅利理論的指引，征收碳稅不僅能夠?qū)崿F(xiàn)綠色紅利，即有效控制、降低碳實際排放量，控制全球氣溫上升，達到保護生態(tài)環(huán)境的目的，還能利用碳稅收入降低現(xiàn)存稅制對資本、勞動產(chǎn)生的扭曲作用，促進社會就業(yè)、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長等，從而實現(xiàn)碳稅制度的藍色紅利。有學(xué)者通過建立CGE（可計算一般均衡）模型，設(shè)置碳稅稅率變量以探究碳稅對“能源—經(jīng)濟-環(huán)境系統(tǒng)”的影響。其得出的研究結(jié)果證明了碳稅制度在降低二氧化碳排放、減少化石能源消費、促進居民收入增長、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面有積極作用。對如何應(yīng)對碳稅制度造成的負外部性的研究結(jié)果表明，稅收返還可減少碳稅實施對宏觀經(jīng)濟造成的消極影響。環(huán)境規(guī)制會通過增加政府公共支出、倒逼企業(yè)創(chuàng)新、促進消費與人才流入對地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極作用。此外，環(huán)境規(guī)制對就業(yè)產(chǎn)生先抑制后促進的作用，即U 型曲線關(guān)系，兩者之間并不沖突。并且，環(huán)境保護與促進就業(yè)這兩種紅利在一定條件下會同時存在。

（三）踐行“碳達峰行動方案”

國務(wù)院印發(fā)的《2030 年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《方案》）是我國穩(wěn)妥有序、安全降碳的行動指南。依據(jù)《方案》的指引，完善經(jīng)濟政策是實現(xiàn)我國“雙碳”目標的必要政策保障之一。而“建立健全有利于綠色低碳發(fā)展的稅收政策體系”則是完善經(jīng)濟政策的首要任務(wù)與實現(xiàn)路徑。應(yīng)從兩個方面采取措施，貫徹落實《方案》對綠色低碳稅制體系的要求。其一，完善現(xiàn)有稅制中的稅收優(yōu)惠政策，以鼓勵綠色低碳發(fā)展；其二，構(gòu)建我國碳稅制度，以填補我國缺少專門針對降碳任務(wù)的稅制空缺。“建立”與“健全”綠色稅制體系，兩手同時抓、兩手都要硬，才能全方位地促進我國“雙碳”目標的實現(xiàn)。碳稅制度作為市場性的碳定價工具，也是《方案》中進一步完善全國碳排放權(quán)交易市場配套制度的應(yīng)有之義。

與此同時，《方案》對建立健全后的綠色低碳稅收政策體系寄予了較高的期望，即“更好發(fā)揮稅收對市場主體綠色低碳發(fā)展的促進作用”。然而，環(huán)境政策通常涉及各行各業(yè)、各個領(lǐng)域，其更注重全面性，難以顧及精細性。環(huán)境政策僅確定了具有價值取向的宏觀環(huán)境措施與基本原則。所以，欠缺可操作性、直接適用性是環(huán)境政策的通病。并且，環(huán)境政策不同于法律規(guī)定，不具有法律約束力、強制執(zhí)行力，更像是一種倡導(dǎo)性文件。因此，碳達峰政策的實施依賴于法律制度的保障。為積極響應(yīng)綠色低碳稅收政策，應(yīng)當將碳稅政策法制化。碳稅政策的法制化是依法治國理念規(guī)范化，生態(tài)文明建設(shè)現(xiàn)代化、法制化，綠色低碳發(fā)展標準化以及全面履行國際義務(wù)的需要。

實現(xiàn)我國“雙碳”目標是一場持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)。為提高降碳效率、鞏固降碳成果，還應(yīng)通過構(gòu)建相應(yīng)的程序性法律規(guī)范來保障碳稅的實施，以發(fā)揮碳稅的調(diào)控作用，實現(xiàn)“寓禁于征”。

六、我國碳稅制度的模式選擇

時至今日，對碳稅應(yīng)歸類于何稅種的問題，在國內(nèi)外理論界中尚未達成共識。從各國與各地區(qū)的實踐中來看，對于碳稅的立法模式也大相徑庭。我國應(yīng)當依據(jù)基本國情，構(gòu)建具有中國特色的碳稅制度，以較好地發(fā)揮碳稅的降碳與調(diào)控功能。

本文認為，在現(xiàn)階段應(yīng)將碳稅設(shè)置為獨立稅種，而非將其納入《環(huán)境保護稅法》稅目之中。

（一）將碳稅設(shè)置為新稅種的實然因素

首先，二氧化碳尚未被認定為大氣污染物。從自然科學(xué)的角度來說，二氧化碳屬于地球大氣的重要組成成分，其含量僅次于氮氣、氧氣與稀有氣體，約占大氣的0.04%。同時，二氧化碳是植物自然生長、進行光合作用所需要的基本原料。所以，通過立法將二氧化碳認定為《環(huán)境保護稅法》中的應(yīng)稅大氣污染物不具有科學(xué)性。并且，依據(jù)《環(huán)境保護稅法》第7 條，應(yīng)稅大氣污染物的計稅依據(jù)為“污染當量”，因二氧化碳不屬于污染物，故更談不上污染當量值。

其次，受到目前我國碳排放量實測技術(shù)的限制，將碳稅納入《環(huán)境保護稅法》應(yīng)稅污染物的條件還不充分。二氧化碳排放量的測量方式不同于《環(huán)境保護稅法》中應(yīng)稅大氣污染物。二氧化硫等應(yīng)稅大氣污染物采取的是實測法，即在排污口通過監(jiān)測設(shè)備直接進行測量。而依據(jù)2021 年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《企業(yè)溫室氣體排放核算方法與報告指南發(fā)電設(shè)施（2022 年修訂版）》，二氧化碳排放量的測量方式為間接法。其計算方式為化石燃料的碳排放量加上購入電力的碳排放量。其中，化石燃料排放量是各種化石燃料的含碳量之和。這樣計算出的二氧化碳排放量并不能等于實測的直接排放量。依據(jù)《環(huán)境保護稅法》第2 條的規(guī)定，環(huán)境保護稅的納稅義務(wù)人系“直接”向環(huán)境中排放污染物的主體。由于目前僅能知曉二氧化碳的“間接”排放量，所以生產(chǎn)經(jīng)營活動排放二氧化碳的主體也不是環(huán)境保護稅適格的納稅義務(wù)人。

（二）將碳稅設(shè)置為新稅種的應(yīng)然原由

首先，將碳稅設(shè)置為獨立稅種更能體現(xiàn)出國家的降碳決心。為順利實現(xiàn)“雙碳”目標，我國應(yīng)當采取更加有力、普適且公平的政策與措施--碳稅，并通過立法程序?qū)⑻级愔贫刃纬筛呶浑A的規(guī)范性法律文件，使其具有強制執(zhí)行力以及穩(wěn)定性。一方面，依法治“碳”，用碳稅立法的方式填補我國降碳措施法制手段的空缺；另一方面，鞏固降碳成果，防止二氧化碳排放量的回彈。在我國現(xiàn)行的18 個稅種以外，增加碳稅新稅種，制定獨立的碳稅單行法，既是為更好地發(fā)揮碳稅制度的治理作用，也是為發(fā)揮其引導(dǎo)與教育作用，向社會明確地傳達降碳意志，提高全民的降碳意識。

其次，碳稅作為一項行為稅，其課稅對象應(yīng)為生產(chǎn)經(jīng)營活動中的碳排放行為；納稅義務(wù)人應(yīng)為經(jīng)營者，而非消費者；計稅依據(jù)應(yīng)為二氧化碳排放量或二氧化碳排放當量，而非污染當量。對我國來說，碳稅制度尚處于理論探索中。而碳稅制度若以獨立的稅收單行法形式予以規(guī)定，則在將來的實踐中袁更便于通過調(diào)整稅率、稅收優(yōu)惠等手段探求碳稅最佳的調(diào)控效果。同時，這也能更好地對碳稅進行稅權(quán)劃分、稅收征管。關(guān)于碳稅收入的使用，可應(yīng)用于支持清潔能源開發(fā)利用、綠色技術(shù)創(chuàng)新等定向支出，以促進“二次降碳”，為實現(xiàn)我國“雙碳”目標，各地應(yīng)攜手并進、堅持全國一盤棋，將部分碳稅收入用于政府間轉(zhuǎn)移支付，以補償實際排放量低而碳匯量高的地區(qū)為整體降碳作出的經(jīng)濟犧牲。

①數(shù)據(jù)來源于Global Carbon Atlas。http://www.globalcarbonatlas.org/en/CO2-emissions，2021-10-11.

②全國、云南省、貴州省森林覆蓋率數(shù)據(jù)來源于國家林業(yè)和草原局政府網(wǎng)，福建省森林覆蓋率數(shù)據(jù)來源于福建省林業(yè)局政府網(wǎng)，山東省森林覆蓋率數(shù)據(jù)來源于2020 年6 月30 日《濟南日報》A04 版《全省森林覆蓋率提高至18.24%》。