城鄉一體化進程中的基層黨建新型組織形態研究

郜工農

[摘要]隨著城市化進程加速發展，城市基層黨建組織形態正在發生深刻變化，跨企業“產業集群黨委”、跨省市“流動黨委”、跨區域“毗鄰黨建”、跨地域“互聯網黨建”、跨社區“治理共同體黨建”、跨虛擬空間“區塊鏈黨建”、跨樓宇“商圈黨建”、跨村居聯合黨委等多種黨的組織形態不斷涌現。究其形態、功能和本質，呈現基層黨建“區塊聯”“樞紐性”“復合型”等變化趨勢。它是城市基層黨建的分化，也是農村黨建的轉型，是一種介于兩者之間的城鄉一體化黨建形態。當前，需要進一步豐富上海城市基層黨建內涵，以基層黨建領導體制的自身革命性變革適應和引領新時代社會歷史性變革。

[關鍵詞]組織形態;城鄉一體化黨建;基層黨組織;黨建形態

[中圖分類號]D262[文獻標識碼]A[文章編號]1009-928X（2022）01-0080-06

2022年1月，習近平總書記對全國黨的建設研究會就黨的建設研究工作作出重要指示強調，加深對新時代黨的建設規律的認識，在充分調查研究基礎上，深入研究推進新時代黨的建設新的偉大工程面臨的重大理論和實踐問題，加強對黨建理論最新成果的研究。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調，要主動適應城市社會群體結構和社會組織架構的變化，推進基層黨建工作創新。2017年7月，中共中央組織部在上海召開“全國城市基層黨建工作經驗交流座談會”，正式提出“城市基層黨建”概念，推動著全國城市基層黨建工作實踐探索。2018年11月，習近平總書記考察上海，對上海創新黨建工作的思路和模式給予充分肯定和勉勵。“繼續探索、走在前頭”，是總書記對上海基層黨建工作的殷切囑托。“走出一條具有上海特大型城市特點的基層黨建新路子”，是上海深耕城市基層黨建面臨的重要課題，也會對其他城鎮化發展地區基層黨建工作帶來諸多啟示。

為了加強對城市基層黨建組織形態趨向的總體把握，中共上海市金山區委黨校聯合區委相關部門成立專題調研組，自2020年3月下旬至12月中旬以及2021年7月以來，對金山區所有街鎮（工業區）進行2輪集中調研，并走訪了松江、閔行、浦東等區以及到浙江平湖、嘉善等地實地調研。本人結合前期參加的市委相關黨建專題調研，通過實地訪談、專家咨詢等形式發現：城市化進程中基層黨建組織形態正在發生深刻性調整和重構，必須引起理論、政策和實踐上的足夠關注。

一、基層黨建組織形態演進的歷史考察

新中國成立后，通過建立各級基層黨組織，黨迅速確立了高度集中的計劃經濟體制與全能型的國家治理體系，實現了對新社會的全面整合和再造，實現了黨的組織網絡與社會組織網絡的有機融合，實現了對全社會資源的積極動員與均衡配置，推動著以黨組織為核心來組織與管理社會的廣泛社會實踐。黨組織就像混凝土中的鋼筋一樣，支撐起整個社會發展，使原先一盤散沙的社會實現了高度組織化。可以說，社會發展到哪里，黨的組織就覆蓋到哪里。黨的組織特別是基層黨組織領導人民完成了社會主義改造，進行了社會主義建設、改革，通過組織起世界上最大的政黨，成功領導了我國歷史上最大的變革，創造了世所罕見的經濟快速發展奇跡和社會長期穩定奇跡。經驗證明，黨的有形的組織覆蓋和有效的組織力是我們黨擁有的最大的組織優勢。基層黨建工作的本質，就是要不斷維護、修復和發揮這種優勢。黨的組織覆蓋和有效的組織力，成功實現了新社會的全面治理，強有力地推動了社會發展。

改革開放以來，隨著社會政治經濟形勢的發展，許多社會組織出現了黨的組織覆蓋空白。黨的“樹狀”組織架構的定向延伸不斷遭遇到呈現扁平化特征和橫向依賴特點的社會組織形態的挑戰。在一些新興社會組織和社會領域中，黨的基層組織并不必然繼續處于核心地位。與此同時，現代社會中大量“單位人”快速涌入“社區”成為“社會人”，社會活力不斷釋放，人們對單位的依賴性也大大降低，黨的組織作用客觀上出現階段性總體弱化趨勢。此外，以互聯網為代表的新媒體時代的來臨，意識形態領域斗爭愈加復雜而尖銳，都對黨的建設的傳統優勢帶來一系列新挑戰新問題。黨的組織如果不能很好地適應新形勢、應對新挑戰，黨的基層組織根基就會動搖，黨的組織力就會極大地削弱，黨領導社會治理就會因為失去動力引擎而迷失方向，甚至落空。

城市作為經濟、政治、文化、社會等方面活動的中心，在黨和國家工作全局中具有舉足輕重的地位。隨著城市化和現代化、信息化的加速發展，新組織、新階層、新群體不斷涌現，利益群體也更加多元，社會結構呈現出分層化、分利化和碎片化的趨勢，這對傳統的城市基層黨建和傳統農村黨建帶來了前所未有的挑戰。

城市基層黨建，以街道社區黨組織為核心，有機聯結單位、行業及各領域黨組織，實現組織共建、資源共享、機制銜接、功能優化的系統建設和整體建設。與街道社區黨建相比，城市基層黨建更加注重全面統籌，更加注重系統推進，更加注重開放融合，更加注重整體效益。城市的地位與作用，決定了理所當然要強化城市基層黨建，以城市基層黨建引領社會治理創新。同時，契合經濟社會快速發展的新形勢新任務新要求，注重頂層設計和分類指導。抓城市基層黨建，就是要充分激活城市基層各類黨組織的組織力并實現最大化，城市基層治理和城市發展才有堅強組織保證。

當前，在全面把握城市基層黨建的整體性、融合性、系統性等特點的基礎上，需要更加注重廣大城鎮化發展區域中基層黨建的開放性、差異性特征，以基層黨建領導體制的自身革命性變革適應，引領新時代社會歷史性變革。

二、基層黨建組織形態正在發生“八個跨”的新變動

隨著城市化進程加速發展，基層黨建組織形態正在發生“靜悄悄的變革”，跨企業“產業集群黨委”、跨省市“流動黨委”、跨區域“毗鄰黨建”、跨地域“互聯網黨建”、跨社區“治理共同體黨建”、跨虛擬空間“區塊鏈黨建”、跨樓宇“商圈黨建”、跨村居聯合黨委等“八個跨”黨組織形態不同程度涌現。究其形態、功能和本質，呈現基層黨建“區塊聯”“樞紐性”“復合型”等變化特征，表現為一種城鄉一體化黨建趨勢和形態。

（一）跨企業“產業集群黨委”：把黨組織建在產業集群上。產業集群理論是西方經濟理論，20世紀80年代由美國哈佛商學院學者麥克爾·波特創立的。隨著區域經濟社會發展推進，產業集群在新世紀呈現蓬勃發展態勢。產業集群黨委是經濟社會發展在政治領域的反映。產業集群黨委通過充分發揮龍頭帶動作用，推進企業、單位間黨建工作從有形覆蓋提升為有效覆蓋，真正將這些優質資源凝聚起來，形成引領產業發展的強大動能。

金山區亭林鎮高端智能裝備產業集群黨委于2018年9月25日在上海華維節水灌溉股份有限公司成立，下轄高端智能裝備制造企業21家、10個黨支部、112名黨員。該黨委指導籌建黨的組織，幫助未成立支部企業挖掘隱性黨員，招聘優秀人才時優先考慮黨員等，為成立獨立支部打下基礎。

探索“把黨組織建在產業集群上”，有利于形成以“龍頭帶動、條塊聯動”為主要特征的產業集群黨建機制，將黨的政治優勢、制度優勢轉化為產業發展優勢，有利于實現“建一個組織、帶一個集群、興一個產業”的同頻共振效應。

（二）跨省市“流動黨委”：指尖上的黨支部。流動黨員是伴隨我國改革開放、由計劃經濟向社會主義市場經濟轉軌過程中出現的黨內新群體，是黨員隊伍的重要組成部分。前幾年，山東省費縣在滬流動黨員隊伍主要呈現5大特點：一是量多，流動黨員人數大幅增多，在滬流動黨員達103人;二是面廣，流動黨員的范圍遍及上海10多個區鎮;三是構成復雜，不僅有農民黨員，也有企業單位下崗職工、復退軍人、高等院校畢業生和離退休黨員等;四是個體素質高，以中青年黨員為主體，如外出農民黨員，是農村黨員的精英分子，外出務工黨員，更是企業中的管理者;五是外出時間不固定。給流動黨員管理帶來了“五難”，即：去向難掌握、活動難開展、黨費難收繳、管理難到位、作用難發揮。其中的原因既包括部分黨員黨性觀念淡化，也有現有黨組織結構形態造成的管理措施不到位等問題。山東省費縣在滬流動黨員隊伍管理特點具有一定的典型性。

2017年11月，中共山東省費縣縣委組織部正式成立中共費縣駐滬流動黨員委員會，辦公所在地設在金山區張堰鎮。新成立的流動黨委，通過“查、訪、找”方式，建設完善流動黨員管理臺賬和信息庫，每半年組織開展一次黨員組織關系集中排查。目前，費縣在滬流動黨員全部建立了電子臺賬，并按照黨員實際從事的行業劃分黨小組。針對流動黨員流動性強、教育難集中問題，費縣駐滬流動黨委建立微信群的基礎上，各黨支部也建立微信群開設“指尖上的課堂”，打造“指尖上的黨支部”，建立黨員群眾訴求收集機制，幫助黨員群眾解決實際困難，增強流動黨員的歸屬感。

“流動的是黨員，不變的是支部”。流動黨員黨委將流出地黨員凝聚在黨組織的周圍，讓每一名黨員都有了“家”的歸宿感。

（三）跨區域“毗鄰黨建”：“跨省聯動發展”。跨區域聯動發展，自然對黨建工作組織形態和內涵提出新要求，“毗鄰黨建”由此應運而生。2016年初，金山區在總結提煉多年跨省際毗鄰區域協同治理經驗做法的基礎上，首次提出了“毗鄰黨建”概念，即以黨建為引領，以黨組織為紐帶，打破區域壁壘、突破行政區劃，拓展和外延區域化黨建工作，在不屬于同一行政隸屬關系的毗鄰地區，凝聚起各級各類黨組織、黨員以及群眾合力，圍繞黨建聯建、社會治理、區域發展等內容廣泛開展合作，引領滬浙毗鄰地區實現跨界治理、協同發展、共建共享。2016年9月以來，金山廊下鎮、平湖廣陳鎮圍繞黨建共建多頻次開展交流活動，助推黨建引領區域發展。2018年8月以來，金山區楓涇鎮與毗鄰嘉善縣惠民街道探索互派村（居）黨組織成員開展“跨界工作”的“雙委員制”。2018年11月，中共上海市委發布《關于以組織體系建設為重點推進新時代基層黨建高質量創新發展的意見》，明確提出“進一步探索實踐以黨建聯建引領跨省聯動發展的'毗鄰黨建'模式”。

在“毗鄰黨建”工作推進下，2019年3月，金山廊下、呂巷、張堰鎮與嘉興廣陳、新倉鎮“抱團建群”，五鎮共同簽署《長三角“田園五鎮”鄉村振興先行區五鎮聯盟共建協議》，一片總計255平方公里的區域，攜手打造滬浙兩地鄉村振興一體化發展的“試驗田”。2020年2月，金山衛鎮與新倉鎮聯合成立毗鄰道口疫情防控臨時黨支部，實行雙黨支部書記制和雙黨小組長制。

同時，作為跨區域“毗鄰黨建”升級版，跨省市陸地不毗鄰的行政區塊因產業互聯、分工協作通過黨建聯接起來，這種“飛地黨建”在新時代越發顯示出蓬勃生機和巨大生長空間。如2017年，金山區呂巷鎮與非陸地毗鄰的平湖市新倉鎮簽訂“雙融雙帶”區域聯動共建項目協議，圍繞發展大局確定重點合作項目。

“毗鄰黨建”的實踐探索，是城市區域化黨建內涵外延的重要拓展，是跨界基層社會治理方式的重要創新，是助推長三角一體化等區域協調發展的重要形式。

（四）跨地域“互聯網黨建”：小微企業“云支部”。小微企業流動性大，企業注冊地和經營地址隨著城市規劃不斷變遷，屬地化管理也比較困難。因為企業沒有建立黨組織，員工無法轉接組織關系;同時一部分積極要求入黨的青年也投身無門。“互聯網黨建”解決了市場經濟中眾多分散的小微企業的黨建引領。成立于2006年的上海新躍物流企業管理有限公司是一家立足上海、面向全國的“四新”產業互聯網高新技術企業。新躍物流黨支部成立于2010年3月，于2017年8月正式升級為黨總支部。為了落實習近平總書記關于各民族兄弟要“像石榴籽那樣緊緊抱在一起”的指示精神，促進民族共同繁榮，2016年，新躍公司在“一帶一路”的重要支點喀什市開張運營。2017年，新疆分公司黨支部成立，將首創的呼叫產業功能區打造成面向“一帶一路”的呼叫高地、產業援疆的創新先鋒、民族團結的典型示范，成為上海最大的現代服務業援疆項目。如今，新躍“互聯網+物流匯”模式將黨建工作延伸至全國各地的分公司，將虛擬的網絡平臺化為有形的工作資源，將黨建優勢轉化為凝聚客戶的發展優勢。該公司黨組織積極探索互聯網黨建新平臺。一是創新黨務信息管理系統。根據行業特點，利用黨務信息管理系統，個人可直接遞交入黨申請書。二是建立視頻組織生活制度，助推“三會一課”工作。以黨建微信群、QQ群等平臺為載體，建立黨員網絡“云支部”，打造黨員學習教育“云課堂”。

上海是互聯網企業集聚地，擁有1/5全國百強互聯網企業。近3000家互聯網企業全面實施“黨的領導+行業管理”工作路徑，互聯網企業在初創時“植入紅色種子”，有助于黨建貫穿企業成長全過程。

（五）跨社區“治理共同體黨建”：將黨組織建在網格上。實地調研發現，城鄉結合部村居民利益訴求復雜多樣，基層黨組織往往應對不暇。這就客觀上提出了如何率先探索建立跨社區治理共同體，以及社區黨建領導體系如何橫向拓展的命題。

2019年以來，金山區石化街道通過構筑“濱海黨建共同體”，建立“網格型”黨組織，形成“1+6+26+X”黨建網格體系。即：1個石化街道黨工委黨建總網格、6個居民塊區黨建網格、26個居民區黨建網格和116個居民區黨支部黨建網格，將生活、工作在網格內的各類黨員、各類黨組織全部“網”進網格，推動需求在網格發現、資源在網格整合、問題在網格解決，使黨的領導充分體現在基層社會治理的最末端。目前，石化街道有黨建聯席會議成員單位27家，并促成街道26個居民區黨組織與154家黨組織結對共建，共同圍繞黨建引領、服務群眾這個“同心圓”開展工作。

跨社區“治理共同體黨建”，通過構筑“資源共享、共駐共建，雙向服務、互動雙贏”的區域化黨建新格局，有利于有效破解千變萬化的村居民利益訴求難題。

（六）跨虛擬空間“區塊鏈黨建”：“虛擬旅館”。金山亭林鎮在全市率先探索農村出租屋外來人口精細化管理“旅館式”管理，村黨組織書記成了“總經理”。“虛擬旅館”管理，體現了現代社區黨建“區塊鏈黨建”的精神和雛形。該鎮位于金山、松江、奉賢三區交界處，其中規模以上企業74家，常年用工人數1000人以上的企業有5家。針對基層社會治理面臨諸多難題，2019年8月，亭林鎮黨委選擇以本鎮東新村試點推行農村出租屋“旅館式”服務管理。在村綜治中心設立一個集租房審核、登記入住、信息采集、監督檢查、情況報送等基本功能于一體的“旅館總臺”，把分散的出租房屋作為“虛擬旅館”的樓層（客房），實行分級管理。根據出租房屋的建筑、消防、治安安全狀況，實行“紅、黃、綠”三色分級管理。“東新村宅基地房屋租賃平臺”搭建完成，實現對租賃雙方信息的大數據管理。亭林鎮黨組織探索“虛擬旅館”互聯網平臺，是“黨建+互聯網”大數據技術運用在基層社會治理中的生動體現。

（七）跨樓宇“商圈黨建”：支部建在“豎起來的社區”。一定區域內的商業樓宇、商圈市場、各類園區、互聯網企業等新興領域跨樓宇的黨建形態及活動，稱之為“商圈黨建”。

商務樓宇是上海經濟發展的重要承載，樓宇黨建作為上海黨建的重點領地，應做到支部建在樓上、黨建落到實處。上海樓宇黨建為全國基層城市黨建注入了新的理念、展現了新的視角、拓展了新的內涵。作為各商業樓宇、商圈市場、各類園區、互聯網企業等新興領域跨樓宇的“豎起來的社區”，經濟體量大、人員層次多元、黨員構成多樣，決定了跨樓宇商圈黨建的特殊性和重要性。第一八佰伴所處的新上海商業城，是上海市人民政府商業委員會依據上海商業“九五”發展規劃直接組織建設的上海市級商貿中心，隸屬于陸家嘴街道。2019年3月，陸家嘴街道黨工委牽頭成立“新上海商業城商圈黨委”，由街道黨工委、第一八佰伴黨委以及部分重點企業和組織代表組成商圈委員會，建設紅色商圈、繁榮商圈、美麗商圈、和諧商圈、誠信商圈，實現“一流黨建促一流商圈”，為浦東乃至上海構建城市基層黨建新格局提供了樣本。此外，小城鎮的“商圈”多由幾條中心街及其兩旁商鋪組成，如金山區朱涇鎮金龍新街聯合黨支部，聯合個體商戶、居委會、鎮群團組織等多方力量成立，共同管理500多家商鋪中的30余名“流動黨員”。

通過先建立樓宇黨組織再向樓宇內各單位延伸，全市1410幢重點商務樓宇實現組織全覆蓋，90%的標志性商務樓宇建立樓宇黨委、設置黨群服務站并配備專職黨群工作者，有效實現了對樓宇經濟、樓宇治理的黨建引領。

（八）跨村居聯合黨委：“一核多元”。隨著城市化加速發展，上海市郊區農村不斷出現大量“空心村”和“城中村”現象。據統計，近年來，全市涉農9個區有空心村約274個。一方面，如何應對如此眾多的空心村和“城中村”的轉型發展，基層黨組織往往缺少思路和良方。另一方面，村級實現集體資產保值增值的能力不強。農村集體經濟組織資金比重較大，面對集體經濟組織的巨額資金，基層黨組織如何指導鎮、村兩級集體經濟組織進行安全、有效的運作，是個政策性實踐性問題。

同時，村級集體資產運營方式存在風險，社會轉型發展中的尖銳問題，必然對黨的領導體制提出變革要求。這就客觀上提出了改革和優化村居組織體系、建立跨村居“一核多元”聯合黨委組織體系的重大問題。在這方面，市郊呈現的行政村歸并、中心村設置，以及一些城市郊區探索中心村黨委的組織構架，都是跨村域“一核多元”聯合黨委的雛形和演進趨勢。將村居或跨村居范圍內非公企業、社會組織、合作社等不同類型的社會主體納入聯合黨委的工作對象范疇，并將這些主體內的黨組織連同屬地化的科研院所以及國企等，統一納入聯合黨委的管理體系和區域化黨建框架，將可能是時代的發展趨勢。

三、城市化進程中“八個跨”黨組織形態的主要特征

城市化進程中“八個跨”黨組織形態有的可能還是初步的、甚至只是呈現某種雛形，但卻代表一種城市化黨建組織形態發展未來的方向、趨勢。從表現形態、功能及本質上，可以概括為以下幾方面特征：

（一）“區塊聯”。城鄉一體化黨建的“區塊聯”，體現的是“區域統籌、條塊協同”，是城市基層黨建格局在區域形態上的基本特征。上述8種黨建形態，正是通過跨企業、跨地域、跨樓宇、跨村居等有形的跨越，和跨虛擬空間無形的跨越，實現區塊統籌、聯動發展的。閔行區虹橋商務區（核心功能區約16.3平方公里，共352棟樓宇，入駐總部型企業160家）與空港社區黨建聯建，就是“區塊聯”特征的典型體現。

當然，城鄉一體化黨建這種“區塊聯”特征在城市遠郊有時表現得還不夠充分。就具體某一種黨建組織形態分析，以跨樓宇“商圈黨建”為例，不同于城市樓宇是“豎起來的社區”，遠郊社區更多是“平鋪的社區”。小城鎮社會組織方式和就業方式的變化，黨員不再像過去集中于某個群體，而是分散在社會分工的各個角落。尤其在工業園區和村落，廠房之間、黨員相互之間距離較遠，即使在區域內建有黨群服務點，組織功能依舊存在黨員全覆蓋難的問題。但這并不影響城鄉一體化黨建總體上、發展趨勢上呈現的“區塊聯”特征。

（二）“樞紐性”。城鄉一體化黨建的“樞紐性”特質，主要是指功能上，通過打破行業、部門壁壘，形成特定區域內關鍵性黨建站點聯動運行。上述8種組織形態黨建，在跨企業、跨省市、跨區域、跨地域、跨社區、跨虛擬空間、跨樓宇、跨村居中，都有一個功能整合的支點，這個支點，可能是行業發展的共同愿景、打破聯動發展的行政壁壘，也可能是解決分散無序的組織力、通過線上平臺解決線下難題。城市化進程中的黨建組織形態這種特質越發鮮明，不斷涌現。如本市的濱江黨建、G60科創黨建，以及臨港產業園區黨委“臨港黨建云平臺”，都體現了這種黨建功能。

應當指出的是，這種“樞紐性”特征往往呈現向遠郊地區遞減效應。比如，位于金山區濱海地區的山陽鎮社區黨群服務中心黨總支下，有355名流動黨員和11名黨群服務中心黨員，這對正常組織開展“三會一課”增添了很多的工作量，也客觀反映了“樞紐性”黨建具有很大發展張力。

（三）“復合型”。城鄉一體化黨建的“復合型”，主要是同一“區塊”內，各黨建主體通過黨群資源、行政資源、社會資源、市場資源整合，促進黨建要素集中、黨建資源集聚，推動產業集聚、地方發展融合。城鄉一體化黨建的不同組織形態，實際上是通過組織力推動不同資源要素的合理流動。如閔行區吳涇鎮依托“東方硅谷”、金領谷、夢谷、蓮谷、農谷等“五谷”紅色引擎，打造線上紅色陣地——云端黨建平臺等，實現各類資源要素的復合。

城鄉一體化黨建的“復合型”趨向，在遠郊尚是雛形。一些小城鎮社區黨員結構比較單一，調研發現，有些地方每年新發展黨員中“兩新”組織工作人員占比較少，一線的工人、農民甚為稀缺。

城鄉一體化黨建組織形態的上述3個基本特征相互關聯。“區塊聯”“樞紐性”“復合型”分別就組織布局、組織功能特點、組織要素整合而論，從宏觀趨向微觀。科學把握和結合其特征，探索和運用城鄉一體化黨建的工作規律，必將保證城市化發展中黨的組織形態與時俱進。

上海16區共106個鎮，其中有101個分布在郊區，是農村與城市的銜接地帶，諸多小城鎮社區黨建作為基層黨建的主要組成部分，是城鎮化進程中農村黨建邁向城市社區黨建的中間階段。上海城市基層黨建工作應立足城鎮化發展中基層組織形態的深刻變化，總體把握、頂層設計，典型引領、以點帶面，循序漸進、重點突破，加速推進城市化進程中的黨建工作，進一步豐富上海城市基層黨建內涵，這是推動上海基層黨建“繼續探索、走在前頭”題中應有之義。從更寬廣的視角看，黨建引領，區域統籌、條塊協同、上下聯動、共建共享，已成為城市化進程中基層黨建工作的大趨勢。