東北地區儲能政策建議演進、協同及文本內容分析

陳亮羽 陳博民

北京第二外國語學院

一、引言

2017年9月國家發展改革委、工信部發布《關于促進儲能技術與產業發展的指導意見》中，指出儲能能夠促進能源生產消費開放共享和靈活交易、實現多能協同，是構建能源互聯網，推動電力體制改革和促進能源新業態發展的核心基礎。

2021年7月，國家發展改革委、國家能源局發布《關于加快推動新型儲能發展的指導意見》，強調為實現碳達峰碳中和為目標，將發展新型儲能作為提升能源電力系統調節能力、綜合效率和安全保障能力，支撐新型電力系統建設的重要舉措，以政策環境為有力保障，以市場機制為根本依托，以技術革新為內生動力，加快構建多輪驅動良好局面，推動儲能高質量發展。

發展儲能經濟是我國電力行業發展的一項重大戰略，儲能對于促進能源轉型方面起著至關重要的作用，“十四五”時期，我國已開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，為實現碳達峰、碳中和這一目標，必須利用儲能進行能源消納，國內出臺相應政策，將發展新型儲能作為提升能源電力系統調節能力、綜合效率和安全保障能力的重要一環。國家對儲能行業的發展愈來愈重視，經過十幾年的發展，儲能進入較為成熟階段，呈現出爆發式增長趨勢，儲能大規模發展的時代即將到來。

隨著我國新冠疫情的控制和好轉，早早實現有序的復工復產，海外訂單持續擴大，能源消耗迅速上升，而東北地區本身能源的短缺導致產生了不得不限制居民和工廠用電的措施。為有效緩解東北地區電力供應短缺問題，本文重點分析東北地區的儲能政策，為東北地區未來的儲能發展提供經驗借鑒和理論支持。

二、研究設計

（一）研究方法

文本內容分析法是在文獻研究中被廣泛運用的一種方法，可以將非結構化的內容進行結構化的處理，達到定量分析定性問題的目的。抽象和解釋是其核心過程。通過抽象將文本的目標內容提取出來進行內容編碼，獲得不同分類模式。[1]

一般的抽象方式被分為兩種：一是自上而下建立結構化的編碼結構進行內容編碼；二是自下而上利用扎根理論或者其他通過相似性和差異對文本進行壓縮和編碼的方式，對主題或分類不斷歸納總使其更抽象或更有解釋力。本文采用第一種方式進行構建結構化的政策工具分析框架對政策工具進行抽象編碼。[2]

而解釋就是重新構架、理解抽象的結果，不是簡單的描述，而是進行全面而徹底的分析。

（二）政策文本選擇

本文以“儲能”“能源”“電力”等關鍵詞，在北大法寶、法律之星等政策法規數據庫進行檢索。初步檢索之后，在東北地區所涵括的三個省份，分別為黑龍江省人民政府網站、吉林省人民政府網站和遼寧省人民政府網站，再次輸入以上關鍵詞進行檢索。

然后，對政策文本進行篩查，本文選取了與儲能、能源最緊密相關的政策文本，以儲能政策為主，最終選取了共計 88份政策文本作為分析樣本，并且為每份政策按發布時間進行了編號，便于后續進行政策文本內容的分析。具體政策文件如表1所示。

表1 東北地區各政府數據開放政策文本一覽

雖然檢索到的政策文本數量很多，但有部分屬于通知、公告等約束力低的文件，僅以數量無法準確表達政策力度的變化。不僅政策文件類型由于規范性和約束力的不同，其政策效力也不同，且政策頒布的機構也對政策的權威性有影響。因此本文參考彭紀生等的做法，綜合考慮政策的頒布機構和文件類型對政策力度進行量化，此法已得到普遍認可，李麗等（2019）[3]、彭川宇（2021）[4]等學者也都參考了此法進行政策力度量化，具體的量化標準如表2所示，把政策力度依據行政權力高度進行分層，劃分為5個等級，分數越高代表政策力度越強。

表2 政策力度量化標準

（三）政策文本編碼

在確定所要分析的政策文本數據之后，對政策內容分析單元依據其在該政策文件中的序號以及政策文件的編號進行編碼，例如1-5-11表示其所代表的政策內容分析單元來源于編號為1的政策《黑龍江省人民政府關于印發黑龍江省建立健全綠色低碳循環發展經濟體系實施方案的通知》中的第五類下的第11條細則，且屬于該政策中第一個被編碼的內容分析單元，其余編碼規則同上所述。根據本文研究的目的及主題，共計編碼283條細則（見表3）。

表3 東北地區各政府數據開放政策內容分析單元編碼

三、儲能政策文件的總體特征

（一）政策演進分析

通過對 88條政策進行量化分析，我國東北地區的儲能政策的數量、力度、平均力度的年增量如圖1所示。

隨著儲能元年的到來，國家相關政策頻出，為儲能產業的健康、穩定、持續發展保駕護航。2014年11月國務院發布《能源發展戰略行動計劃(2014―2020)》，首次將儲能列入9個重點創新領域之一，所以自從2014年以來不論是發文數量還是政策力度增量，雖然有所波動，但整體上均呈現逐年上升的趨勢，且政策的實施具有延續性和累積性，實際上每年發揮作用的政策的數量及其總力度更高。

2015年3月《關于深化電力體制改革若干意見》的發布以及同年黨的十八屆五中全會上提出了實行能源消耗總量和強度“雙控”行動，給儲能應用開啟了一個潛力巨大的市場，此后東北地區的儲能政策數量及總力度呈現螺旋式快速上升的發展趨勢。

2017年10月，首個大規模儲能技術及應用發展的指導性政策《關于促進我國儲能技術與產業發展的指導意見》發布，為儲能技術的進一步發展指明了方向，2017年后，儲能政策發文數量及力度趨于穩定，雖然不同年份波動幅度仍然較大，但總體上還是呈現出上升的趨勢。且平均力度也趨于一個較為穩定的水平，這說明經過長期摸索和政策積累，東北地區儲能政策體系建設已經進入全面形成階段，政策體系框架已經初具規模。

圖1 政策數量、力度、平均力度的演變情況

（二）政策主體分析

1.主體構成

政策主體是從政策制定到政策實施再到政策評估的整個政策生命周期的重要參與者?？紤]到部分政策的發文主題已經撤銷或者變更，本文梳理了其機構變更的歷史，以其發文主體的現管部門作為發文主體進行研究。

經梳理，本文研究所涉及的發文主體共8個，其中省政府辦公廳、省科學技術廳、省生態環境廳承擔了90%以上的政策發布。東北地區省級各部門在儲能政策的發文比重如圖2所示。其中省政府辦公廳在所有發文主體中遙遙領先，參與了四分之三以上的政策發布，其次是省科學技術廳和省生態環境廳。

圖2 主要政策主體構成及發文占比

2.主體的協同構成

聯合頒布政策是政府各部門協同治理的重要手段，復雜政策的具體實施常常難以依靠單一部門完成，政策發文過程中橫向的跨部門部際合作可以更好地整合資源，在協調合作中產生新的功能從而使整體效益達到最高。因此發文主體的橫向跨部門協同值得研究。

在大量發行政策文件的部門中，省政府辦公廳、省科學技術廳、省生態環境廳參與的政策發布超過30%與其他部門合作頒布，最常見的模式是此三部門間的合作，其次是各個與能源發展緊密相關的部門，如省煤炭生產安全管理局、省市場監督管理局、省生態環境廳等部門間的合作。這種合作模式反映了我國在促進儲能產業發展中重視政策和經濟發展、財政、產業發展與信息化的緊密結合，同時這種部際合作模式也更有利于政策措施的落地實施。生態環境廳雖然也有大量政策是與其他部門合作頒發的，但由于生態環境廳頒發政策基數較大，因此聯合發文占比不高。此外，部門合作還具有職能相似部門間相互合作的特點。

雖然仍以單個權威部門獨立頒布政策為主，但多部門合作也不容小覷。東北地區儲能政策體系中政策主體合作結構如圖3所示。多部門聯合頒布的政策占比為5%。

圖3 政策主體協同發文結構

對政策頒布的部門協同進行量化，每份政策文件的部門協同度=發文主體數量－1，年度政策主體協同度及平均協同度計算方式見式（1）。

式中Ci表示第i年東北地區儲能政策整體協同度；表示第i年第j條政策的發文主體數；表示第i年東北地區的儲能政策整體的平均協同度。

歷年東北地區儲能政策聯合頒布情況如圖4所示。東北地區政策的部際合作不是單純地逐年升高，而是在總體的升高趨勢中出現了峰值，峰值出現在2013年，在2013年前政策頒布的部際合作逐年加深，這是我國東北地區儲能政策在不斷探索政策引導產業發展的階段，不斷通過政策主體間的部際合作整合各部門資源，探索儲能產業發展之路。而在2013年后迅速回落，這是由于2013年國務院機構改革減少了各部門的政府職能的交叉和分散，同時政策制定也結束了探索期，進入穩步的全面完善期。

圖4 跨部門聯合發文的協同度及平均協同度

（三）政策文本類型分析

通過對整理得到的88份政策文本的類型進行分析，發現政策文本類型多種多樣，其中通知、公告這類低效力的文件最多。雖然部分意見、方案、辦法等文件以通知的形式頒發，但實質形式并非通知而是對其他類型文件進行轉發、印發或發布的轉發性通知，如印發或轉發某項方案的通知，對這類文件在處理時追溯到其轉發的方案或辦法，并按照原始文件類型計算。東北地區儲能政策各類型文件的數量及所占比重如表4所示。

雖然文件類型多種多樣，但其中低效力類型文件超過一半（52.27%），主要是各種通知和公告。東北地區儲能政策體系中的“通知”類政策文件主要是針對與能源產業有關的某項工作或活動的開展、加強和落實，以及對相關問題的補充解釋，其中涉及最多的主題一是環境影響評價領域，尤其是其人才機構和項目方面的相關工作；二是能源管理領域，以其監督認證和培訓的有關工作最為突出；“公告”有部分與“通知”類似，即開展有關事項的公告，此外主要是各種資質審批公告、項目驗收公告、批準公告等結果公布型文件，主要涉及的領域是能源計量體系和消費統計指標體系。

中效力的文件類型占47.73 %，主要是發布各種方案（10.23%）、印發各種管理辦法的辦法類文件（13.64%）和公布各項行業標準的標準類意見文件（18.18%）。

“方案”類文件主要是針對能源環境問題提出相應的實施方案，比如開展碳排放達峰行動。“管理辦法”類文件主要是為實施能耗總量和強度雙控，大幅降低能耗強度，嚴格控制能源消費總量增速，壓實有關部門、地方政府和重點用能單位主體責任。加強重點領域和重點用能單位節能管理，嚴格固定資產投資項目節能審查，強化節能監察，加快推進能耗在線監測系統建設與數據運用?！耙庖姟鳖愇募饕墙o相關工作的開展或者機構和項目的管理提供靈活的指導性意見或者建議，不僅對工作開展和客體管理導向性和參考性，在更細化的儲能政策制定過程中也具有指導意義。

表4 東北地區儲能政策文件類型

四、政策文本內容分析

（一）政策關鍵詞分析

由于前文所選88份文件中大部分屬于低效力的通知、公告類文件，進行文本內容分析時，對文本集進行進一步精簡，去除無效力和部分分批目錄文件后，選取其中 80篇文件。利用Nvivo軟件對80篇文件進行詞頻統計，對其中無關詞語建立停用詞表，最后生成詞云圖如圖5所示，圖中關鍵詞的字體越大代表詞頻越高。圖中的信息反映了我國東北地區儲能政策主要運用的政策工具及目標傾向和主要的政策客體傾向。

傾向。其中詞頻最高的是“能源”，一方面是由于與政策主題詞所對應的文件數最多，屬于原生詞高頻次，另一方面主要是由于東北地區儲能政策注重以環境型政策工具營造產業發展的良好環境。

其次是“管理”，這代表在東北地區儲能政策體系中，各政府較為注重加強各項工作開展的管理工作，尤其是監督管理最為突出。管理的范圍涉及廣泛，“項目”“機構”“單位”“企業”“技術”這些關鍵詞主要表征了東北地區儲能政策作用的整體的客體傾向。其中，項目又以環境影響評價項目為主，機構主要與監督檢測和人才培訓有關，單位主要涉及單位資質審查，企業主要牽涉到企業環境和重點企業重點關注的政策傾向，產品和技術則主要與儲能發展的有關產品和技術的認證、推廣及標準制定工作有關。

再次是“節能”，這代表在東北地區儲能政策體系中，各政府較為注重加強節能工作的開展。為完成能耗總量和強度“雙控”目標任務，各政府圍繞節能環保、清潔生產、清潔能源等綠色低碳循環發展領域積極開展關鍵技術研發。

圖5 政策文本關鍵詞詞云

（二）政策工具分析

政策工具是一項政策中政策主體為實現預期目標而采取的手段，也是政策目標與政策應用環境間的橋梁，是政策制定者對產業發展的目標及理念轉變為現實的途徑，通過對政策工具的分析可以發現政府在實現特定目標時所采取手段或路徑的偏好。政策工具從不同角度切入可以分為不同的類型，應用最廣泛的一是按照工具對產業發展產生影響力角度的不同分為供給型、需求型、環境型三個大類[5]，二是按政策措施所涉領域分為金融外匯、財政稅收、行政措施、人事措施、其他經濟措施五類，三是以政府的管制強弱分為控制型、市場型、自愿協商型、信息型[6]等。本文采用第一種，二級政策工具參考現有研究，并在政策文件研讀中進行調整，最終政策工具分類如表5所示。

表5 儲能政策的政策工具

供給型政策工具是政府通過基礎設施建設、科技、人才、資金等資源投入及信息服務等改善產業發展的推動型要素以推動產業發展。需求型政策工具通過政府采購、示范工程、貿易管制等措施影響市場對電力等能源的需求，降低市場需求不確定性，從而對產業發展產生拉動力。環境型政策工具不直接影響與產業有關的供給和需求，但其可通過目標規劃、金融稅收、標準規范等措施改善影響產業發展的產業環境因素，為產業提供良好的發展環境。

現有對政策工具的量化，大多是將一項政策按照章節或者其他標準，分成眾多條，對每一條進行編碼，此條涉及某政策工具，則將編碼計入該政策工具下，即使用的是具有相應政策工具的條的數量，但分條時標準不同，結果可能不同。且不同被編碼的條中，政策工具的使用情況可能不同，有的政策工具只是提及了相關條款，并未進行詳細說明，有的政策工具應用時卻提出更為具體的方案，而現有研究很少考慮到這一點。因此本文參考政策研究中對政策措施的量化，根據內容的詳細程度制定政策工具的力度量化標準。本文參考張國興等[7]的做法，才采用1、3、5打分，2分和4分的打分標準介于前述每兩個分值之間，分數越高則表示內容說明越詳細，政策工具使用力度越大，量化標準如表6所示。

表6 政策工具力度量化標準

本文借助Nvivo軟件對政策工具進行統計分析，根據政策工具分類及力度量化，在Nvivo中建立一個包含三級節點的分析框架，其中一級節點對應三大工具類型，二級節點為對應的子工具，三級節點則對應各子工具的不同使用力度。對政策文本進行自上而下的節點編碼，在88篇文獻中提取到 459個被編碼進分析框架的節點。東北地區儲能政策的基本政策工具力度加權如圖6所示，基本政策工具頻次如圖7所示。

圖6 政策工具力度加權

圖7 政策工具頻次結構

在所有的被編碼政策條款中，以環境型政策占主導地位，占比超過一半，其次是供給型政策，最后是需求型政策。在考慮了各被編碼條款對應的政策工具的使用力度后，政策工具結構并未發生明顯的相互關系的變化，但環境型政策的比重明顯增大，同時，供給型政策工具占比減小。環境型政策工具在政策制定中不僅被運用較為廣泛，而且從使用力度來看其措施也更為詳細具體。其中使用頻率最高的是標準規范類和法規管制類工具，這也是所有政策工具中被運用最廣泛的。標準規范主要靠制定各種行業標準和規范，以此來為儲能產業提供更加良好的發展環境。此外，信息公開和公眾參與并未納入政策工具分析框架，但在進行節點編碼時單獨將此兩項進行了編碼統計，發現我國近年來越來越重視信息公開和公眾參與在推動產業發展中的應用。但以上分析并不能反映政策工具的動態變化，因此本文將年份作為屬性，在Nvivo軟件中為編碼后的每一條政策文本進行分類，通過建立案例和查詢的方式，得到不同年份三類政策工具的節點數量統計，如圖8所示，此圖表示不同年份東北地區儲能政策體系中供給型、需求型、環境型三類政策工具應用的演變情況。環境型政策工具在整個時間脈絡中都占據主導地位，說明各政府在制定儲能政策時一直對環境型政策工具有傾向性的選擇，其次是供給型、需求型政策工具使用較少，且主要是使用推廣鼓勵，說明政府對市場的直接干預較少，更傾向于自由市場。子政策工具使用的總頻次和總力度演變有起有伏，但二者與政策措施的平均力度變化卻是此消彼長的。近年來，整體上政策工具的總頻次和總力度有所下降了，但平均力度卻在攀升，說明政策工具的使用越發有的放矢，政策制定越發走向高質量發展。

圖8 政策工具演變情況

五、結論

基于對政策文本的量化分析以及對政策工具的編碼解讀，本文研究發現我國東北地區儲能政策體系具有以下特征：

（1）政策主體牽涉廣泛，但部際合作現象還不夠明顯。東北地區儲能牽涉主體主要為8個，但少數幾個部門承擔了大部分的政策制定，近87%的政策是由單個部門制定，部門間的跨部門合作不夠明顯，且跨部門合作的模式較為固定，基本上都為兩部門間的合作。

（2）政策類型豐富完整，高效力文件乏善可陳。幾乎涵蓋政府發文的所有文件類型，但不同類型的文件數量差異較大，多是通知、公告等低效力文件，缺乏規定、條例等高效力文件，仍需完善不同效力的文件的比例結構，提高政策體系的權威性。

（3）政策工具多樣卻不平衡。現使用的政策工具選擇傾向于環境型，但對于促進產業發展的供給型和需求型要素重視度不夠，不適宜儲能產業的長遠發展。

六、建議

習近平總書記在黨的十九大報告中指出，要推進能源生產和消費革命，構建清潔低碳、安全高效的能源體系。當前全球能源格局正在發生由依賴傳統化石能源向追求清潔高效能源的深刻轉變，為實現我國“碳達峰、碳中和”目標，儲能正進入高質量快速發展的重要時期。為了支撐儲能產業發展，政府要通過政策引導儲能產業的戰略發展方向。構建完善、合理的儲能產業發展政策體系是政府發揮其“有效政府”作用的關鍵，通過對我國東北地區儲能政策特征的分析，針對東北地區儲能政策存在的問題以及未來發展提出以下政策建議：

加強部際協調合作，統籌各部門資源以提升政策執行力。由于儲能產業屬性的特殊性，服務于協調經濟發展和環境保護的能源產業，其本身同時具有經濟屬性和生態環境屬性；且儲能產業覆蓋多個細分產業，其政策制定具有復雜性，單一部門在綜合性政策的執行時難以應對，應加強部門間的橫向合作，將生態有關部門與財政、市場監管、經濟產業發展、工業信息等有機結合，充分調動和協調各部門資源，形成促進儲能產業發展的合力。

完善不同效力文件的比例結構，增強政策的權威性。現已發布的儲能政策大多為“通知”等低效力文件，對相關行業和企業的約束力不夠強，導致能耗總量和強度“雙控”目標任務的完成進度不夠理想，因此應適度增加中效力和高效力政策文件的發布，為儲能產業的發展提供強勁的推動力。

（3）多政策工具有機結合，優化儲能政策體系。目前東北地區儲能政策體系的政策工具選擇傾向于環境型，但對于促進產業發展的供給型要素重視度不夠。由于綠色儲能產業屬于知識密集型產業，因此在政策工具使用中尤其應加強人才機構、科技投入和信息服務的應用。雖然有研究發現管制型和命令控制型工具在政策有效性方面表現不俗[8]，但環境型政策工具的過度使用也可能導致過度執法和企業環境成本上升而對創新和產出產生擠出，且供給和需求是促進產業發展的源頭之水。因此需加強對供給型和需求型政策工具的使用，平衡和豐富政策工具結構，建立市場鼓勵、供給保障與環境約束相適宜的長效機制。