政策工具視角下江西省中醫藥健康旅游政策文本分析

陳紫荊 陳柳瑩 王思民

摘 要：本文研究江西省中醫藥健康旅游現有政策，為后續該產業的發展規劃和布局提出針對性的建議，并采用內容分析法，借助Nvivo質性分析軟件從政策工具的視角對2015—2020年我國中央層面以及江西省屬機構頒布的政策文件中涉及中醫藥健康旅游的文本進行編碼計量分析，總結當前江西省中醫藥健康旅游政策執行的現狀，為江西省中醫藥健康旅游后續發展和政策支持提供有力依據。結果顯示：江西省中醫藥健康旅游政策工具運用了供給型、需求型和環境型3種類型的政策工具，但是每種類型的工具占比具有顯著差異。江西省的中醫藥健康旅游政策中供給型政策工具推力過猛，資金投入不足；需求型政策工具拉力不足，內部比例不均衡；環境型政策工具影響力有效，內部結構均衡。

關鍵詞：中醫藥健康旅游；政策工具；政策文本

中圖分類號：F592；F49 文獻標識碼：A

基金項目：江西省創新基金項目“江西中醫藥旅游產業融合發展研究”（YC2020-S383）；江西省協同創新項目子課題“中醫藥健康旅游創新型高端人才培養機制研究”（5151700614）。

2014年，國務院印發《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（以下簡稱《意見》），首次提到要發揮中醫藥優勢，形成一批中醫藥健康旅游服務產品。隨后，《中醫藥健康服務發展規劃（2015—2020年）》《關于促進中醫藥健康旅游發展的指導意見》《中醫藥發展戰略規劃綱要（2016—2030年）》等政策文件相繼發布，為中醫藥健康旅游的快速發展提供了有力支撐。2018年，原國家旅游局、國家中醫藥管理局對第一批國家中醫藥健康旅游示范基地創建單位名單進行公示，確定了15家國家中醫藥健康旅游示范區創建單位和73家示范基地創建單位。其中，江西有1個國家級示范區和4個示范基地，分別是江西上饒國家中醫藥健康旅游示范區、江西德興國際中醫藥健康旅游產業基地、江西黎川國醫研中醫藥健康旅游示范基地、江西婺源文化與生態旅游區、江西新余悅新養老產業示范基地。

目前，江西中醫藥健康旅游還處于發展建設階段，有效的政策指引可以起到事半功倍的效果，關于中醫藥健康旅游發展問題的研究主要有中醫藥健康旅游發展現狀及解決措施、中醫藥健康旅游政策環境研究和基于SWOT分析方法論的中醫藥健康旅游系統研究等[1-3]。可以看出，目前有關中醫藥健康旅游的研究主要是依據國家頒發的政策文件制定具體的發展策略，但由于現階段尚缺乏對國家已頒布政策文件的系統掌握，也就無法具體了解中醫藥健康旅游發展的全貌。如此看來，了解當前中醫藥健康旅游政策實施的重點及其存在的問題，并為后續規劃提出合理建議顯得尤為重要。

本研究采用內容分析法，基于政策工具視角對江西省中醫藥健康旅游發展政策文本進行計量分析，探討當前江西省中醫藥健康旅游政策工具現狀，為江西省中醫藥健康旅游的進一步發展和政策布局提供支持。

（一）研究方法

內容分析法是通過對“內容”進行分析而獲得結論的一種科學研究方法，具有數據豐富、研究成本低廉等優勢[4]。本研究將借助內容分析法對中醫藥健康旅游政策文本進行梳理與分析，探究本文研究對象的本質特征和發展趨勢，以數據直觀地揭示其中蘊含的結構和深層次內容，從而為中醫藥健康旅游的后續發展和規劃指明方向。

（二）分析框架

1.X維度：基本政策工具

本研究借助Rothwel和Zegveld的三分類政策工具思想，將江西省中醫藥健康旅游發展所涉及的政策工具分為供給型、需求型和環境型3種類型，具體如表1所示[5]。

供給型政策工具是從供給端為中醫藥健康旅游發展提供人、財、物等方面的支持，如專項人才培養、資金投入、技術支持及公共服務建設等。需求型政策是通過創造市場需求，減少中醫藥健康旅游發展的市場阻礙，如政府通過采購產品或服務建立一個具體示范工程等。環境型政策為中醫藥健康旅游發展提供有力支撐，如對企業或個人進行補貼或者賦稅減免、為行業發展制定規范標準等。

3種類型工具之間協同影響，其中供給型工具和需求型工具為中醫藥健康旅游發展提供助推力和拉動力，環境型工具間接影響中醫藥健康旅游發展。具體如圖1所示。

2.Y維度：江西省中醫藥健康旅游產業集聚化

X維度的基本政策工具分類并不能概括中醫藥健康旅游產業發展的所有特征，還應該考慮中醫藥健康旅游產業內部發展規律和特點。一般來說，旅游產業從分散到集中、從單一到集群、從弱關聯到強關聯、從粗放到集約的集聚轉型發展是一個長期漸進的過程，依據對資源環境的依賴程度和產業集聚程度，會經歷基于核心資源的資源組合集聚到度假平臺的要素配合集聚，再到產業鏈延伸的產業融合聚集等幾個階段[6]。中醫藥健康旅游是旅游業基于中醫藥資源、文化理念等新興旅游產業業態，同樣遵循如上階段，所以本研究將中醫藥健康旅游從產業發展角度分為資源重組集聚階段、要素配合集聚階段、產業融合集聚階段3個發展階段。

3.X-Y二維分析框架

筆者梳理整合政策工具理論和產業集聚化發展理論，以3種類型的政策工具作為X軸，以產業發展的3個階段作為Y軸，主要內容是每種政策工具的細化工具名稱，最后建立中醫藥健康旅游發展的政策文本二維分析框架（見圖2）。

（一）中醫藥健康旅游政策文本選擇

本研究以近5年國務院以及江西省發布的中醫藥健康旅游相關的政策文本為研究對象，利用Python網絡爬蟲技術模糊檢索標題和政策文本抓取，根據本研究主題并通過文獻閱讀借鑒他人研究經驗，確定“中醫藥”“旅游”“康養旅游”以及“醫療旅游”等為關鍵詞，檢索時間為2015—2020年，為了保證所選取樣本的準確、有效性，筆者對檢索出的政策文本按如下要求進行篩選。①政策文件實施日期：政策的效力從政策文件實施日期開始計算，而不是從成文時間計算，因此本文研究的政策實施日期在2015年1月1日至2020年6月30日。②政策文本內容：必須與中醫藥發展或與旅游產業發展相關。③政策發文主體單位：中央層面的政策發布主體是由國務院及其直屬機構，江西省屬機構的政策發布主體是江西省級或市級政府及其直屬機構。④政策文本類型：可以直接體現政策意圖的政策文件，如法律、法規、規劃、方案、綱要、意見、公告等可納入，但批復、復函、講話、會議以及工作報告等不納入。

根據以上規則，本研究經過2次篩選，最終檢索出25份相關政策文件，其中中央層面的有13份、江西省屬機構的有12份，詳情如表2所示。

（二）Nvivo編碼與檢驗

1.Nvivo編碼過程

Nvivo軟件是做質性研究分析的常用軟件，主要用于政策文本、訪談文稿、文獻內容、視頻圖片等整理分析，能夠迅速檢索數據內容，并自動識別文本內容中的關鍵詞（術語上稱為節點），提供可能的分析思路與方向。定性數據分析是對采集到的大量數據進行有序且結構化的分析。定性分析是基于文本內容，因此定性研究分析這些數據的關鍵是編碼過程。

對于定性研究的編碼方法一般有兩種，一種是基于“扎根理論”的編碼方式，研究者通過開放式編碼、主軸式編碼和選擇式編碼，在層層編碼過程中不斷析出核心概念；另一種是基于已有的理論指導的編碼方式，此編碼方式在已掌握研究框架且研究概念明確的情況下，隨著數據分析的推進，不斷修正預見節點[7]。本文編碼方式屬于后者，在羅斯維爾和澤格維德的政策工具分類理論的指導下對25份政策文本進行編碼分析。在政策文本分析時，與江西省中醫藥健康旅游發展相關的政策散落于中醫藥相關的政策文本與旅游產業相關的政策文本中，因此在編碼過程中只將中醫藥或旅游相關的政策文本內容中提及或有利于中醫藥健康旅游發展的政策文本納入編碼范圍。

首先建立一級節點。根據Rothwel和Zegveld的三分類政策工具理論，建立一級節點：一是供給型政策工具；二是需求型政策工具；三是環境型政策工具。其次是二級節點的建立。在每種政策工具節點下，建立對應的工具名稱，一共建立了12個二級節點。再次對政策文本內容進行閱讀并編碼分析。

2.編碼信效度檢驗

本研究兩名編碼員將25份政策文本導到Nvivo 12 plus軟件中，并同時獨立進行編碼。在閱讀大量文獻的基礎上，團隊成員最后討論決定采用Scott’s信度檢驗方式對最后的編碼結果進行信效度檢驗[8]。

式（2）中，N1、N2分別代表的是兩位編碼者同時編碼的數量，M是指其中一致的編碼數。本研究中N1=221，N2=228，M=203，計算結果為0.904（閾值超過0.9則在可接受范圍）。根據式（1）計算結果，最后得出π0=0.904，πe=0.371，信效度檢驗結果為0.847（超過閾值0.75則在可接受范圍）。

（一）X維度：政策工具分析

江西省的中醫藥健康旅游政策文本兼顧了供給型工具、需求型工具和環境型工具3種類型政策工具，多層次、多角度促進中醫藥健康旅游的發展，但是這3種類型政策工具的權重又有顯著性差異。供給型政策工具占比最高，達43%；環境型政策工具占比次之，為39%；而需求型政策工具占比最小，僅占18%。這說明江西的中醫藥健康旅游的政策工具運用模式是以供給型政策工具和環境型政策工具為主，需求型政策工具為輔，也充分體現了江西省政府在政策運用上的傾向性，詳情如圖3所示。

1.供給型政策工具推力過猛，資金投入不足

供給型政策工具是推動江西省中醫藥健康旅游向前發展的政策工具，從整體占比結構來看，供給型政策工具是3類政策工具中占比最大的，接近一半，在工具使用上有種用力過猛的感覺，供給型政策工具內部存在結構失衡的情況。雖然江西省政府在中醫藥旅游業的公共服務、技術及人才等方面給予較大的支持，但是在資金投入上比較匱乏（11%）。

2.需求型政策工具拉力不足，內部結構失衡

需求型政策工具在中醫藥健康旅游產業發展中起到拉動作用，但通過研究發現，相較于其他兩類政策工具，江西省對拉動中醫藥健康旅游發展的需求型政策工具使用最少（僅18%），存在一定的不足。在工具使用上，政府采購、準入門檻和服務外包等需求型政策工具短缺，不僅弱化了建設示范工程的功效，還不能和另外兩類政策工具形成均衡。

3.環境型政策工具影響力有效，內部比例均衡

環境型政策工具是直接或者間接影響中醫藥健康旅游發展的一種政策工具，無論是在外部還是內部，比例都較為均衡。但是政策性政策工具使用較少（17%），說明中醫藥健康旅游產業作為新發展產業，發展目標、發展路徑還有許多不太清晰的地方，如制定怎樣的中醫藥健康旅游引導政策才能促進中醫藥健康旅游產業又好又快發展。

（二）Y維度：江西省中醫藥健康旅游產業集聚化分析

1.資源整合立足區域比較優勢

中醫藥健康旅游特色產業的形成一般立足于區域比較優勢[10]。江西省政府依托省內重點生態功能區的資源稟賦，打造一批具有江西地域特色的中醫藥健康旅游示范區（基地），如依托上饒三清山、婺源等豐富的旅游資源，打造融生態旅游、生態醫療、生態療養等療養特色的上饒中醫藥旅游示范區；依托資溪大覺山國家5A旅游景區、麻姑山省級風景名勝區、臨川溫泉區等旅游資源、融入“旴江醫學”“建昌幫”等中醫藥元素，打造集自然風光、溫泉療養和中醫藥養生于一體的中醫藥健康示范區；依托“中國藥都”品牌優勢和特色資源，打造集中醫藥養生、中醫藥文化于一體的中醫藥健康旅游示范區。

2.要素配合依托信息技術平臺

中醫藥健康旅游產業發展不僅依托優越的自然資源與人文資源，在構建中醫藥健康旅游體系過程中，技術支持和信息平臺的建設為各個經濟要素提供了良好的環境，江西省政府積極創造條件建設旴江醫學大數據中心，將其作為“建昌幫”藥業和旴江醫學振興的公共服務平臺，依托已有的大數據技術，實現兩步走的信息技術規劃，從而推動中醫藥健康旅游的發展。預計到2025年，可以實現在中醫藥材種植、生產溯源、藥效檢測認定，特色診療醫藥康養產品質量等中醫藥產業鏈做到數據全覆蓋；到2030年，可以實現“互聯網+中醫醫療”，推進“互聯網+中醫藥康養”“互聯網+中醫藥文化旅游”，實現線上體驗、線下康養的發展模式[11]。

3.產業融合打造江西特色品牌

江西省自然風光、名勝古跡、中醫藥文化和道教文化等旅游資源豐富，可將中醫藥產業與旅游產業深度融合，發展中醫藥健康旅游產業。在中醫藥健康旅游產業發展過程中，以財政和稅收為主要手段的產業政策，可以有效調整旅游產業結構。多元化的資金投入與金融支持，保障江西省旅游業與中醫藥基礎設施的建設，為中醫藥健康旅游發展提供良好的市場環境，促進旅游產業與中醫藥產業深度融合[12]，進而有利于江西省著力打造中醫藥健康旅游特色品牌和重點示范區。

（一）適當降低供給型政策工具比例，加大資金投入

中醫藥健康旅游政策中適當降低供給型政策工具的使用。要繼續加強基礎設施建設，同時加大資金投入。整合政府研發資金、技改資金、基建資金等財政性專項資金，優先支持中醫藥健康服務、中醫藥健康旅游公共服務平臺建設、復合型專項人才引入與培養、健康旅游市場開拓和品牌宣傳營銷等。此外，利用移動互聯網受眾面廣、傳播快的優勢，打造“二微一端”（微信、微博、App端口）的中醫藥旅游產業信息平臺，為品牌宣傳助力[13]。

（二）加大需求型政策工具的使用力度，調整內部結構

需求型政策工具的使用在于利用政府采購、外包等工具實現對中醫藥健康旅游事業的拉動，以減少中醫藥健康旅游工作中的不確定性。從實際使用情況來看，服務外包政策工具“缺席”是需求型政策工具拉力不足的主要原因，因此江西省政府需要加強服務外包政策工具的應用，吸引更多的社會力量參與中醫藥健康旅游產業的發展，以減輕政府在財政、技術和人員等方面的壓力[14]。要加強需求型政策工具的使用，逐步減少供給型政策工具使用比例，降低市場交易成本，有效拉動中醫藥健康旅游業向前發展。

（三）出臺專門性的中醫藥健康旅游產業發展政策

截至2020年6月30日，僅有一份由中央層面發布的促進中醫藥健康旅游發展意見的政策文本，而其他政策文本中大多提及促進中醫藥健康旅游發展，并沒有專門的政策法規。中醫藥健康旅游僅僅是作為中醫藥產業的一個分支，亦或是旅游產業的一個新興產品，這不利于中醫藥健康旅游的發展，也不利于充分發揮江西旅游大省和中醫藥大省的優勢。相關政府部門更應該重視起來，出臺專門針對中醫藥健康旅游新業態的產業政策，將中醫藥健康旅游產業發展成江西省支柱性產業。

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