初探農產品質量安全監管新模式

孟慶六 張 莉 趙增祥 劉 鵬

（1.臨沂市蘭山區農業農村局，山東 臨沂 276000；2.臨沂市蘭山區半程鎮農業綜合服務中心，山東 臨沂 276000）

1.食用農產品達標合格證制度的內涵及發展歷程

1.1 食用農產品達標合格證制度的內涵

1.1.1 食用農產品合格證是農產品產地準出的重要憑證，上市時生產主體對其生產的農產品質量安全的承諾；是市場準入時的供貨憑證，經營主體采購時向供貨商索證索票的重要內容。

1.1.2 食用農產品合格證制度是農產品種植養殖生產者自我質量控制、自我管理、自我承諾農產品安全合格上市的一種新型農產品質量安全治理制度。

1.1.3 食用農產品合格證制度的來源。食用農產品合格證制度，借鑒工業品合格證管理模式，規定由生產者在自控自檢的基礎上自主開具合格證，并承諾生產的農產品符合國家農藥獸藥殘留限量強制性標準。

1.1.4 食用農產品達標合格證制度指農產品生產主體在種養殖過程中依據企業標準地方標準、行業標準、國家標準中某一標準嚴格落實質量安全控制措施，且生產行為受到全方位監管，生產銷售符合國家食品安全標準農產品的一種農產品質量安全新型治理制度。

1.2 食用農產品達標合格證制度的發展歷程

食用農產品達標合格證制度的發展現在可分為“雙證制”試點、食用農產品合格證制度試行、食用農產品達標合格證制度試行三個階段。

1.2.1 “雙證制”試點階段。2016年農業農村部在《關于開展食用農產品合格證管理試點工作的通知》（農質發〔2016〕11號）中要求，山東、河北、湖南、黑龍江、浙江、陜西等六省先期開展農產品合格證管理工作試點。加快形成以食用農產品合格為核心的農產品產地準出與市場準入的有效銜接機制。山東于2017年11月1日起，對全省境內的韭菜產品實行“產品雙證制”管理。“雙證制”管理中的“雙證”是指韭菜產品合格證和市場銷售憑證。“韭菜產品合格證”是由韭菜產品生產經營主體開具的，合格證開具者對其生產經營的韭菜產品負質量安全之責。“市場銷售憑證”是由農產品批發市場中的韭菜經營業主開具的。2018年10月30日，山東省規模化蛋雞生產流通企業座談會在濟南召開。2018年12月25日，山東省正式下發試點文件《關于試點推行鮮雞蛋“雙證制”管理的通知》（魯牧質科市發〔2018〕23號），2019年4月1日，鮮雞蛋“產品雙證制”試點工作率先在山東省開展。

1.2.2 食用農產品合格證制度試行階段。2019年12月17日，農業農村部印發《＜全國試行食用農產品合格證制度實施方案＞的通知》（農質發〔2019〕6號）。

1.2.3 食用農產品達標合格證制度試行階段。2021年中共中央 國務院印發《關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》，“意見”重點圍繞加快農業農村現代化發展，全面推進鄉村振興，對“三農”工作作出全面部署。圍繞“加快推進農業現代化”文件提出要推進農業綠色發展，加強食品安全和農產品質量監管，發展有機食品、綠色食品和地理標志農產品，全面推行食用農產品達標合格證制度。這是中央1號文件首次強調食用農產品合格證制度，同時提出“達標”這一明確要求，為中央層面對合格證制度試行的下一階段工作指明了方向。

2.推行食用農產品合格證制度的重要意義

農產品質量安全是保障人民群眾生命健康的基礎，是一項重要的民生工程。黨和國家高度重視，并作出系列部署，提出明確要求。我們認真貫徹中央部署要求，堅持一手抓標準化生產，一手抓執法監管，不斷提升農產品質量安全水平。但是，仍有部分生產者質量安全意識不強，違法違規行為時有發生，安全風險隱患在農產品質量中仍然存在。

2.1 建立食用農產品合格證制度是貫徹落實習近平總書記關于農產品質量安全“產出來”“管出來”和“四個最嚴”重要指示精神具體舉措，是保障人民群眾提高幸福感獲得感安全感的有效手段。

2.2 建立合格證制度是貫徹落實中央部署要求的具體舉措。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調，對重大食品安全問題，要拿出治本措施。《中共中央國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》《中辦國辦關于創新體制機制推進農業綠色發展的意見》都對建立合格證制度提出要求。2020年，主題教育專項整治，又把試行合格證制度作為一項長效機制進行了部署。要認真貫徹落實中央決策部署，統一思想，提高認識，創新思路，拿出實招，迅速在全國試行農產品合格證制度，確保落實落地、取得實效，推動農產品質量安全水平再上新臺階。

2.3 建立合格證制度是提升農產品質量安全治理能力的現實需要。黨的十九屆四中全會，對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化進行了全面部署。這些年，農業農村部門在農產品質量安全監管上下了很大功夫，基本建立了投入品管理、農產品監測預警、標準制定、監督執法、應急處置等監管制度，但是面對小農戶、大市場、多品種、廣區域的農產品生產經營特點，我們的管理手段依然不足、監管辦法依然不多、治理效能依然不高。通過合格證制度，可以把生產主體管理、種養過程管控、農藥獸藥殘留自檢、產品帶證上市、問題產品溯源集成起來，把產地準出市場準入銜接起來，把監管效能提升起來。我們要堅持改革創新，抓緊補短板、強弱項、建機制，加快試行合格證制度，不斷提升治理水平。

2.4 建立合格證制度是落實農產品生產者主體責任的有效辦法。生產者是農產品質量安全的第一責任人。但是長期以來，部分農產品種植養殖生產者主體責任沒有落實到位，農產品質量安全意識不強，違法使用禁用藥物、不遵守農藥安全間隔期和獸藥休藥期的問題時有發生。要確保農產品質量安全，依靠有限的監管力量是遠遠不夠的，根本措施還是要讓生產者主動擔起責任，從“產出來”一側自我把關。合格證是上市農產品的“身份證”，是生產者的“承諾書”，是質量安全的“新名片”。我們要通過試行合格證制度，由生產者在自控自檢的基礎上自主開具合格證，以此強化生產者主體責任，推動其樹立質量安全意識，發揮自律作用，更加有效的保障質量安全。

3.食用農產品達標合格證制度的推行路徑

3.1 農產品生產基地標準化建設

3.1.1 農產品生產基地應有專業技術人員。基地應至少有一名專業技術人員指導農產品生產，并負責生產過程的質量管理，專業技術人員應當定期接受農產品質量安全知識培訓，熟知國家農產品質量安全管理要求和標準化生產操作規范并積極推動實施落實。其他人員也應當定期接受生產技術培訓及農產品質量安全知識培訓，認真執行標準化生產操作規范。

3.1.2 農產品生產基地應有標可依。基地要依據地方標準或團體標準或者國家標準生產農產品，生產技術標準規程應懸掛于顯著位置，有條件的生產基地可根據自身生產的產品優勢申請制定、修訂生產標準，并遵照執行。

3.1.3 建立規范的農產品生產管理檔案。建立生產記錄、銷售記錄等并存檔,生產記錄應包括植物病蟲草害、動物疫病的發生和防治情況，動物的收獲、出欄、屠宰或捕撈日期，種子、肥料、農獸藥、飼料等投入品的來源、名稱、用量、用法、使用和停用日期等信息。生產記錄檔案至少保存兩年。

3.1.4 嚴格落實農產品質量檢測制度。基地應建有規范的農獸藥殘檢測室，產品上市時，應嚴把產地準出關，做到批批檢，及時傳。檢測數據不可作假，確保檢測數據的真實性。

3.2 全方位標準化監管

3.2.1 日常巡查。堅持源頭控制，推進綠色生產，嚴控藥肥使用。推動生產經營主體實施標準化生產，科學用藥、合理施肥，規范生產經營主體日常生產行為。

3.2.2 執法監督。強化執法監督，嚴厲打擊生產經營中的違法行為，促進農藥安全間隔期、獸藥休藥期、生產檔案記錄、食用農產品達標合格證、禁限用農獸藥規定等制度的落實。

3.2.3 質量監測。農產品質量安全監測是監控農產品質量安全的有效手段，強化農產品質量安全監測，禁止不符合要求的農產品上市銷售。

4.蘭山區初探農產品質量安全“4×2”監管模式

4.1 搭建“兩個平臺”，確保監管有載體。一是搭建管理平臺。蘭山區按照“質量可追溯、去向可追尋、生產有記錄、責任可界定”的要求，搭建食用農產品合格證管理平臺，以農產品生產記錄為主要內容，以責任主體和流向管理為核心，利用現代信息技術，建立區、鎮、村三級質量安全監管體系。實施賦碼追溯，實行“ID”標識管理，簡便對農產品質量安全信息查詢追溯，實現源頭可溯、流向可尋、全程追溯、責任清晰。二是搭建智慧平臺。在臨沂市率先啟用智慧農業監管平臺，平臺內置檢查、信用體系評分、統計分析等功能，將693家農獸藥、飼料、種養殖生產經營主體納入監管范圍，全面落實食用農產品達標合格證制度，持續強化農產品質量安全村級農安員管理，加強農產品質量安全監管，促進巡查制度落實，保障人民群眾舌尖安全，實現“服務監管、利企便民”。目前，全區7個涉農鎮的村、鎮監管員均已安裝監管平臺，形成了區、鎮、村三級巡查監管體系。

4.2 完善“兩個體系”，扎牢安全防護網。一是完善監管體系。配齊配強區、鎮、村三級農產品質量安全監管隊伍，完善機構、落實職能、健全機制，構建以鎮街為功能區域、以村居和農民專業合作組織為日常巡查主體、執法監督為保障的監管體系。二是完善監測體系。建成由各農業基地園區速測室、鎮街速檢室、區農業質量檢測中心以及第三方檢測機構組成的全區農產品質量監測網絡，嚴格落實檢測標準，對重點作物、重點時間加大抽檢批次，杜絕高毒高殘留投入品的使用，實現我區農產品“源頭無隱患、投入品無違禁、質量有保障”。

4.3 突出“兩個建設”，實現監管科學化。一是農業生產標準化建設。蘭山區堅持“無標制標、缺標補標、有標完善”的原則，把農業全產業標準化生產作為解決農產品質量安全、推進現代農業品牌化發展的根本舉措。充分發揮財政資金的引導作用，提高基地建設標準，構建農業全產業標準化產業集群，形成規模集聚效應。加快實施農產品品牌戰略，積極開展三品認證和農產品品牌創建。目前，認證“三品”產品21宗，注冊國家地理商標5個，制定臨沂市農業地方標準7項，創建山東省知名農產品品牌4個、省級農業標準化生產基地9個、省智慧農業應用基地1個、國家級示范合作社2個、省級示范合作社6個、省級示范家庭農場3個、國家級標準化養殖場2個，新申報國家級蔬菜試驗示范基地3個,省現代農業全產業鏈標準化試點基地2個。二是農業綜合執法規范化建設。把農業綜合執法作為改進農業執法作風、增強執法能力、提高執法水平、提升服務質量的重要抓手，將執法規范化建設與中心工作緊密結合，細化規章制度，優化隊伍建設，深化監督管理，強化資金保障，持續完善農業綜合執法機構辦公條件，全面提升執法裝備水平,不斷提高農業依法行政水平和綜合執法效能。

4.4 強化“兩個意識”，推動監管可持續。一是強化責任意識。理清工作，明確職責，落實責任，實效為準。堅持“主要領導負責、分管領導把守、職能部門具體推進”的原則，成立區級農產品質量安全工作領導小組，建立區、鎮、村三級管理機制，對農產品質量安全工作定崗、定責、定人。同時，把優質農產品基地品牌和農產品質量建設工作納入全區年終綜合考核范圍，調動部門、鎮街工作主動性，形成政府考核監督、部門指導服務、鎮街落實推進的“三位一體”績效考核機制。二是強化品牌意識。全面貫徹落實“質量興農、品牌強農”要求，把培育農產品品牌作為提高農業綜合生產能力和增強產品市場競爭力的重要支撐，明確培育企業產品品牌和區域公用品牌，助推產業振興的總要求和總目標，制定政策扶持辦法，給予品牌培育主體連續扶持。堅持以合格證為前提，結合品牌培育改革試點，委托第三方開展品牌培育評價工作。培育過程中，突出合格證重要作用，經營主體積極開具農產品電子合格證，全面落實食用農產品合格證制度。目前，全區累計開具電子食用農產品合格證25萬余份。食用農產品合格證實施賦碼追溯，實行“身份證”式標識管理，消費者通過掃描農產品二維碼，便能對產品參數、生產記錄、檢測檢驗、企業信息等產品質量安全信息進行追溯查詢，真正實現源頭可溯、流向可尋、全程追溯、責任清晰，有力提高了農產品品牌含金量。

5.經驗總結

5.1 基層監管機構標準化建設是基礎。鎮街基層監管機構擔負著農業生產實施過程中的管理和指導服務，是保障“舌尖安全”的第一道屏障，在強化農產品質量安全監管體系建設，不斷提升監管能力工作中，具有基礎性地位和作用。這些年，蘭山區全面推進鎮街監管機構標準化建設，在“五有”的基礎上，完善工作機制，做到“六項落地”（崗位責任落地、目標任務落地、宣傳培訓落地、巡查措施落地、篩查檢測落地、應對處置落地），提升監管能力和水平，確保屬地和監管責任落實到位。

5.2 農業綜合執法規范化建設是保障。農業綜合執法機構是面向相對人依法開展執法監管的專職執法機構，是農產品質量安全的最后一道防護屏障。蘭山區把農業綜合執法作為改進農業執法作風、增強執法能力、提高執法水平、提升服務質量的重要抓手，把規范化建設與中心工作緊密結合起來，完善各項規章制度，強化執法隊伍建設與管理。

5.3 食用農產品達標合格證是紐帶。食用農產品達標合格證制度,是農產品種植養殖生產主體按標生產、自我管理、自我控制農產品質量合格上市的一種新型農產品質量安全治理制度。以農產品合格證為抓手，采取系列措施，強化農產品質量監管，推動農產品生產經營主體實施質量控制，按照標準化生產，確保生產經營的農產品符合國家食品安全標準。蘭山區在貫徹落實食用農產品達標合格證制度過程中，堅持標準化生產與執法監管兩手抓、“產出來”和“管出來”兩手硬，保障農產品質量安全，突出食用農產品合格證的重要作用，強化農產品品牌培育，提高品牌質量含金量。