“營改增”、需求沖擊與土地出讓

余家林 陶然

摘 要：基于“營改增”試點的外生政策沖擊，本文采用三重差分法研究“營改增”帶來的用地需求增加對土地出讓的影響。研究發現，“營改增”促進土地出讓，即“營改增”在5%的顯著性水平下使土地出讓面積平均增加6.3%。然而，“營改增”帶來的暫時需求沖擊只具有短期效應。機制分析進一步發現，與財政壓力假說相比，需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關鍵機制解釋。此外，由于“營改增”政策本身具有行業異質效應并且不同行業對土地依賴程度存在差異，“營改增”對土地出讓的促進效應存在行業異質性。本文的研究發現不僅有助于深刻理解在地方政府主導土地出讓的同時市場所起到的交互作用，而且有助于更好地落實“房住不炒”的戰略定位和推動經濟高質量發展。

關鍵詞：營改增;土地出讓;需求沖擊;需求拉動假說;財政壓力假說

中圖分類號：F812.42? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）05-0099-10

一、引 言

自20世紀末以來，地方政府以土地開發和出讓為重要工具，在獲得規模巨大的以土地出讓金為核心的預算外收入的同時快速推動中國經濟增長，形成具有中國特色的“以地謀發展”的經濟模式[1]。進入21世紀，中國土地出讓面積迅猛增加，分別于2002年和2006年首次突破10萬公頃和20萬公頃，并在2009—2013年年均高達31.13萬公頃。與此同時，土地出讓金持續走高，并于2009—2017年年均高達3.36萬億元。其中，2017年全國土地出讓收入高達5.20萬億元，相當于當年全國財政收入的30.12%。然而，這種“以地謀發展”的經濟模式也帶來了土地財政、高房價等社會經濟問題，引起社會和學者的熱切關注。中央政府從2005年“國八條”到2013年“新國五條”，年年出臺房地產調控新政策，但是效果不甚理想[2]。那么，為什么土地出讓熱度能經久不減？土地出讓背后的驅動力是什么？在地方政府主導土地出讓的同時，市場在土地資源配置方面起什么作用？以上問題的回答不僅有助于深刻理解中國土地出讓的內在邏輯，而且有助于更好地落實“房住不炒”的戰略定位和推動經濟高質量發展。

長期以來，學者們持續關注探究土地出讓的驅動因素及內在邏輯，形成不同的理論假說。財政壓力假說強調，分稅制改革以及后續的稅制改革將大部分財政收入上收至中央政府，而未調整地方政府的財政支出責任，嚴重增加了地方政府的財政壓力，迫使地方政府增加土地出讓規模、縮小財政缺口[3-5]。然而，學者們注意到財政壓力假說似乎存在邏輯上的缺陷以及無法有效解釋地方政府的土地出讓行為[2，6]。盡管財政激勵假說和晉升激勵假說分別從財政收入跨期最大化和地方政府官員為晉升而發展經濟的假定出發，但是都強調地方政府低價甚至虧本出讓工業用地來吸引制造業生產投資，進而拉動商住用地需求，再高價供應商住用地，從而獲得規模巨大的土地出讓收入[7-9]。然而，財政激勵假說和晉升激勵假說忽視市場在土地出讓過程中所起到的作用，尤其缺乏定量刻畫服務業的發展如何拉動商住用地需求以致增加商住土地出讓。王媛和賈生華[10]研究發現，土地市場價格波動增加會降低地方政府土地出讓的可能性，但仍然缺乏對用地需求的聚焦和內生性問題的解決。

“營改增”是中國稅收制度改革的重要舉措，有助于完善和延伸增值稅抵扣鏈條，解決營業稅導致的重復征稅問題，促進試點行業快速擴張和增加用地需求。基于“營改增”分地區、分行業逐步推開的特征，本文采用三重差分法來研究“營改增”帶來的用地需求增加對土地出讓的影響。與本文最相關的研究來自王健等[11]，其利用“營改增”在不同地區的推進時間差異進行雙重差分估計。本文進一步利用“營改增”在行業層面推進的時間差異進行三重差分估計，并通過控制行業固定效應來消除行業特征差異導致的估計偏誤。與其基于財政壓力假說的機制解釋不同，本文通過異質性分析來有效證實，需求沖擊假說更可能是“營改增”影響土地出讓的關鍵機制。

本文可能的學術貢獻主要體現在三個方面：第一，既有研究大多從政府供給的視角考察土地出讓，忽視需求沖擊對土地出讓的作用。因此，本文基于“營改增”的外生沖擊，考察用地需求增加對土地出讓的影響，有效補充財政激勵假說和晉升激勵假說的邏輯鏈條。第二，本文首次構造地級市—行業層面的月份數據，很好地捕捉“營改增”分地區、分行業逐步的推進過程，并通過控制行業固定效應來緩解由試點行業特征差異導致的選擇性偏誤問題。第三，本文不僅考察“營改增”對土地出讓的影響，而且重新評估“營改增”對企業的政策效應，豐富了“營改增”的相關研究。

二、文獻綜述與研究假設

1982年《中華人民共和國憲法》首次提出城市土地屬于國家所有、農村土地屬于農民集體所有的二元土地制度。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》（下文簡稱《土地管理法》）進一步明確，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，而且“申請使用的國有土地包括國家所有的土地和國家征用的原屬于農民集體所有的土地”。這意味著地方政府成為城市建設用地一級市場的唯一供應者，也意味著政府可以通過向農民征地獲得足夠的城市建設用地。同時，具有中國特色的征地制度安排為地方政府以低廉成本獲得農業用地提供了制度保障。一方面，《土地管理法》盡管規定地方政府征用農民土地的必要條件是為了公共利益，但沒有對“公共利益”的確切內涵進行明確界定，導致地方政府容易擴大征地范圍、濫用土地權利[12]。另一方面，對農民征地補償的土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是根據年產值的倍數換算而得，與土地征用后的用途和市場價值無關，使地方政府能以相當低的成本獲得土地[13]。然而，地方政府盡管是城市建設用地的唯一供應者，但只能在土地出讓的邊際收益等于邊際成本的均衡處確定土地供應最佳規模，否則土地出讓凈收益會不增反降。因此，中國這種獨特的土地制度安排僅僅是地方政府能出讓土地的必要條件，卻無法充分解釋中國自20世紀末以來土地出讓規模居高不下的現象。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

越來越多的學者注意到地方政府在土地出讓過程中的重要作用，尤以財政壓力假說、財政激勵假說和晉升激勵假說為代表。財政壓力假說強調，土地出讓是地方政府為縮小財政缺口而采取的無奈之舉。在地方政府的財政支出責任沒有被相應調整的背景下，1994年分稅制改革以及后續的所得稅分享改革將大部分財政收入上收至中央。這極大地增加了地方政府的財政壓力，迫使地方政府依靠土地財政增加財政收入、縮小財政缺口[3-4]。然而，財政壓力假說顯然面臨一個基本的邏輯挑戰：當存在財政壓力時，地方政府可以通過甩包袱的方式來將教育、醫療等公共服務甩給市場，從而實現量入為出[2，14]，更何況土地征用和開發本身就需要地方政府支付征地補償和基礎設施建設的資金。事實上，土地出讓收入并沒有用于可能導致財政壓力的財政支出方面，如行政開支和教育等基本公共服務支出，而是用于土地開發和基礎設施建設等[6]。更重要的是，在土地出讓需求不變的前提下，地方政府很難通過單純增加土地出讓規模來增加土地出讓凈收益，更不用提縮小財政缺口。

而財政激勵假說則從財政收入跨期最大化的假定出發，認為制造業的發展不僅能帶來相對穩定的增值稅收入流，而且能通過推動服務業發展來間接獲得營業稅收入，更會拉動商住用地需求。基于此，一方面，地方政府不惜低價甚至虧本出讓工業用地來吸引制造業生產投資。另一方面，地方政府通過設立土地儲備中心等方式來調節和控制商住用地的供應規模，最終提高商住用地出讓金收入[7， 12， 14]。謝貞發等[9]利用1999—2011年市縣層面的數據研究發現，增值稅分成比例上升不僅會激勵地方政府增加工業用地出讓以獲得更多的增值稅收入，還會促使地方政府增加商住用地出讓。晉升激勵假說盡管強調地方政府領導為晉升而發展經濟的假定，但是和財政激勵假說相同，均認為地方政府通過低價出讓工業用地來招商引資，進而拉動商住用地需求，提高商住用地價格和土地出讓收入，從而更大規模地招商引資和促進經濟增長[2，8]。

然而，財政激勵假說和晉升激勵假說尚未注意到市場在土地出讓過程中起到的作用，尤其缺乏定量刻畫服務業的發展如何拉動商住用地需求以致增加商住土地出讓。王媛和賈生華[10]盡管利用2008—2010年杭州243塊土地樣本數據，結合實物期權理論和生存分析法研究發現，土地市場價格波動增加會降低地方政府土地出讓的可能性，但是仍然缺乏對用地需求的聚焦和內生性問題的解決。而“營改增”試點自2012年1月1日起在上海市的交通運輸業和部分現代服務業（即“1+6”）率先實施，隨后在全國范圍內推開的同時逐漸擴圍到所有征收營業稅行業，實現全行業的稅制統一，為研究用地需求與土地出讓的關系提供了良好的政策沖擊。

“營改增”是中國稅收制度改革的重要舉措，有助于完善和延伸增值稅抵扣鏈條，解決營業稅導致的重復征稅問題，有力推動試點行業快速擴張和拉動用地需求。一方面，“營改增”使試點企業具備開具增值稅發票的資格，有效提高繳納增值稅企業對試點行業的市場需求。在“營改增”之前，試點行業繳納營業稅，而營業稅不能用來抵扣流轉稅，僅能在繳納企業所得稅時作為稅前抵扣[15]。而“營改增”之后，試點企業具備開具增值稅發票的資格，繳納增值稅的企業在購買試點企業的產品或服務時可以進項抵扣，降低稅負成本，從而提高購買試點行業產品或服務的積極性。陳釗和王旸[16]研究發現，在“營改增”之前，企業為了避免被二次征稅而采取自給自足模式，即自己生產屬于征收營業稅行業的中間投入品或服務。而在“營改增”之后，由于重復征收問題得以解決，無論傳統增值稅企業還是試點企業都不再采取自給自足模式，而是向試點行業購買中間投入品或服務。另一方面，“營改增”使試點企業在購進固定資產等具有增值稅發票的產品或服務時可以抵扣進項稅額，促使試點企業增加生產投資、擴大企業規模。基于2004年中國實施增值稅轉型試點的既有研究發現，生產型增值稅轉型為消費型增值稅后，由于企業可以抵扣固定資產的進項稅，促使企業增加固定資產投資[17]，提高技術生產率，進而促進出口[18]。李成和張玉霞[19]利用上市公司層面季度數據研究發現，“營改增”促使試點企業擴大固定資產投資，從而享受進項稅額抵扣帶來的收益。范子英和彭飛[15]進一步發現，與仍征收營業稅的企業相比，如果試點企業的上游行業征收增值稅，那么試點企業的上游行業的增值稅稅率越高，試點企業越會增加固定資產投資。“營改增”除了促使企業增加固定資產投資，還會因資本和勞動互補而帶動勞動需求的增加，進而提升勞動收入份額[20]。

綜上所述，“營改增”不僅拉動試點行業的市場需求，還會增加試點行業投資的積極性，最終推動試點行業的快速擴張。而土地是重要的生產性要素和經營活動的直接空間載體，是行業擴大生產規模的重要保障。由此，本文提出如下研究假設：

假設1：“營改增”通過推動試點行業擴張來增加用地需求，從而激勵地方政府增加土地出讓。

三、研究設計

（一）數據來源及處理

本文所用的土地出讓數據來自中國土地市場網（www.landchina.com）公開數據，包含了位置、面積、成交價款、行業分類、土地用途、供地方式、土地級別等地塊相關信息。考慮到2009年中國剛完成增值稅轉型試點并經歷了金融危機的沖擊，又考慮到2016年5月“營改增”試點全面擴圍到所有行業，本文將樣本時間區間設定為2010年1月至2016年4月，共包含117.74萬幅地塊。考慮到“營改增”試點分地區、分行業逐步推開的特征，本文將土地出讓數據加總到地級市—行業層面，從而通過控制行業固定效應來消除行業特征差異導致的估計偏誤。此外，“營改增”試點在地區的推開集中于下半年，導致基于年度數據的估計會混淆處理前和處理后的效應，給政策識別帶來困擾。為此，本文將土地出讓數據加總到年份—月份層面，以細致捕捉“營改增”在不同月份分地區推開的特征。這是本文在數據構造方面的一個貢獻。此外，本文的區域經濟變量來自歷年各省份統計年鑒和《中國區域經濟統計年鑒》。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

（二）模型設定

基于“營改增”試點分地區、分行業逐步推開的特征，本文采用三重差分法來研究“營改增”帶來的用地需求增加對土地出讓的影響。具體模型設定如下：

ykctm=β0+β1Treatk×Pilotptm+β2Pilotptm+β3lnPOPct+δkc+δtm+δpt+εkctm（1）

其中，k表示行業，c表示地級市，t表示年份，m表示月份。ykctm表示地級市c在時間tm出讓的屬于行業k的土地面積。

虛擬變量Pilotptm表示省份p在時間tm是否被納入“營改增”試點。“營改增”試點首先于2012年1月在上海市實施，然后推廣至8省市，其中，北京市的開始時間為2012年9月，江蘇省和安徽省的開始時間為2012年10月，福建省和廣東省的開始時間為2012年11月，天津市、浙江省和湖北省的開始時間為2012年12月，最后于2013年8月推廣至全國。基于此，虛擬變量Pilot在該省份“營改增”試點開始時間之后，取值為1，否則為0。可以看出，變量Pilot在地區和時間兩個維度產生變異，具有雙重差分模型的特征。

虛擬變量Treatk表示行業k是否被納入“營改增”試點。“營改增”于2012年1月將試點行業范圍設在“1+6”行業，即陸路、水路、航空、管道運輸在內的交通運輸業和研發，信息技術，文化創意，物流輔助，有形動產租賃，鑒證咨詢等部分現代服務業，然后陸續將廣播影視業（2013年8月）、鐵路運輸和郵政服務業（2014年1月）、電信業（2014年6月）納入試點，最后于2016年5月擴圍至全部行業。結合本文的研究對象，當行業為交通運輸倉儲和郵政業、信息傳輸、軟件和信息技術服務業、租賃和商務服務業、科學研究和技術服務業、文化體育和娛樂業時，變量Treat取值為1，否則為0。此外，“營改增”試點盡管會通過延伸進項稅額抵扣鏈條而影響傳統增值稅行業，但是沒有調整傳統增值稅行業的稅率，導致對傳統增值稅行業的影響不同于試點行業。因此，本文剔除傳統增值稅行業，具體包括農林牧漁業、采礦業、制造業、電力熱力燃氣及水生產和供應業、建筑業、批發和零售業。

由此可知，Treat×Pilot捕捉“營改增”的政策效應，其系數β1反映“營改增”對土地出讓的影響，具有三重差分模型的特征。此外，lnPOP是控制變量，代表地級市c在年份t的人口規模的對數。本文還控制了地級市—行業固定效應δkc、年份—月份固定效應δtm、省份—年份固定效應δpt。此外，考慮到“營改增”試點在不同地區逐步推開，本文將穩健標準誤聚類到省份—時間層面。“營改增”試點前后土地出讓面積的均值差異特征，如表1所示。

由表1可知，首先，列（1）概述非試點行業（Treat=0）相關變量的平均值，可以看出，非試點行業的土地出讓面積在“營改增”試點前后沒有顯著性差異。其次，列（2）概述試點行業（Treat=1）相關變量的平均值，可以看出，試點行業的土地出讓面積均值發生了顯著變化，從“營改增”試點以前的16.395公頃（e2.797）增加至“營改增”試點以后的17.850公頃（e2.882）。最后，列（3）概述了試點行業和非試點行業相關變量平均值的差異，可以看出，無論“營改增”試點以前還是以后，試點行業和非試點行業在土地出讓方面均有顯著差異，說明忽視行業特征差異可能會導致“營改增”試點的政策評估有偏。總之，試點行業的土地出讓面積盡管比非試點行業小，但在“營改增”試點后增加更快，反映了“營改增”試點對土地出讓的政策效應。

四、研究結果

（一）基準回歸結果

基于式（1）的設定，本文采用三重差分模型，研究“營改增”對土地出讓的影響，基準回歸結果如表2所示。由表2列（1）可知，在僅控制地區試點和行業試點變量后，“營改增”系數在5%的水平上顯著為正，初步說明“營改增”促進土地出讓。列（2）進一步控制城市—行業固定效應，以消除不隨時間變化的城市和行業方面的系統性差異，結果顯示，“營改增”的系數有所下降，但仍然顯著。列（3）和列（4）進一步依次加入年份—月份固定效應和省份—年份固定效應后，“營改增”的系數依然顯著，且系數沒有變化，為0.063，說明“營改增”試點之后，隨著試點行業擴張、用地需求上升，土地出讓面積平均增加6.3%。此外，控制城市—行業固定效應后，“營改增”的系數不再隨著年份—月份固定效應和省份—年份固定效應的加入而發生變化，意味著城市—行業固定效應已經解決大部分選擇性偏誤，不可觀測變量可能無法使本文的估計結果出現選擇性偏誤。

（二）穩健性檢驗

本文采用事件分析法進行平行趨勢檢驗，結果如圖1所示。本文構造距離“營改增”試點當年的相對年份虛擬變量，即對于2012年被納入“營改增”試點的地級市，改革后1年虛擬變量在2013年取值為1，改革后兩年虛擬變量在2014年取值為1，改革前1年虛擬變量在2011年取值為1。類似地，本文構造改革前3年、改革前兩年和改革后3年、改革后4年以及其他省市的改革相對年份虛擬變量。同時，考慮到“營改增”試點集中于下半年，本文將基準年份設定在“營改增”試點當年。可以看出，與改革當年相比，在改革之前“營改增”系數與0無顯著差異，說明試點行業和非試點行業的土地出讓面積差異沒有顯著變化，滿足平行趨勢檢驗。而在改革后前兩年，“營改增”系數顯著為正，說明“營改增”完善進項稅額抵扣鏈條，導致試點行業擴張、用地需求增加，促進土地出讓。然而，“營改增”試點3年后，“營改增”系數不再顯著，說明“營改增”引發的用地需求沖擊是短暫的，對土地出讓只具有短期的促進效應。可能的解釋是隨著時間的推移，試點企業不僅面臨著投資的邊際報酬遞減而不再繼續擴張，而且開始通過調整土地配置的時間決策來平滑“營改增”的政策影響。盡管第一個原因不會影響本文的研究結果估計，但是第二個原因會低估本文的研究結果，意味著本文可能估計的是“營改增”試點平均處理效應的下限。另外，本文通過將“營改增”試點時間提前兩年來構造偽地區試點和偽“營改增”的反事實，進行安慰劑檢驗，結果如表3所示。由表3列（1）可知，當僅控制偽地區試點和行業試點變量時，偽“營改增”的系數與0無顯著差異。列（2）進一步控制城市—行業固定效應，偽“營改增”的系數仍不顯著。列（3）和列（4）依次加入年份—月份固定效應和省份—年份固定效應后，偽“營改增”系數仍不顯著，且偽地區試點的系數也不再顯著。這進一步說明試點行業和非試點行業的時間趨勢相同，本文的研究結果不可能由試點行業和非試點行業的時間趨勢差異所導致。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

本文進一步控制城市層面特征來進行穩健性檢驗，以消除潛在的與“營改增”試點共同改變因素對本文估計結果的影響，結果如表4所示。首先，考慮到“營改增”將征收營業稅的行業改征增值稅，本文利用2009年地級市營業稅收入衡量營業稅收入稟賦，控制其與年份虛擬變量的交互項。結果顯示，“營改增”的系數依然為正。其次，本文利用2009年地級市一般預算收入衡量財政收入稟賦，控制其與年份虛擬變量的交互項。結果顯示，“營改增”的系數依然為正。再次，本文控制不同城市隨時間的線性趨勢后，結果顯示，“營改增”的系數依然為正。最后，本文控制城市—年份固定效應，結果顯示，“營改增”的系數依然為正。以上研究結果表明，很少可能存在與“營改增”同時改變的因素驅動本文的研究結果。

五、機制分析

既有研究基于財政壓力假說進行分析，認為“營改增”導致地方政府財政壓力增加，迫使地方政府出讓更多土地以彌補財政收入損失。然而，財政壓力假說面臨以下理論或邏輯挑戰：首先，在地方政府壟斷土地供應的市場中，地方政府增加土地供應不僅需要支付更多的土地征用補償和建設成本，還會因土地供應增加而承擔土地價格下降的損失，最終當土地出讓邊際成本超過邊際收益時導致土地出讓凈收益下降。其次，即使存在財政壓力，地方政府也可以通過甩包袱的方式減少財政支出、實現量入為出[2]。例如，在分稅制改革后的一段時期內，一些地方政府積極推進教育、醫療等公共服務領域的市場化改革，以達到減少財政支出的目的[14]。此外，由于數據的限制，既有研究度量財政壓力的方法缺少科學性[6]。《中華人民共和國預算法》規定，地方政府的財政預算要量入為出、收支平衡，并接受本級人民代表大會審查，因而既有研究利用一般預算收入和支出的缺口衡量財政壓力的做法很難有說服力，以致無法有效檢驗“營改增”與財政壓力的因果關系。

更重要的是，財政壓力假說與“營改增”的現實事實相悖。首先，“營改增”試點是地方政府有意為之，而非被迫接受的“無奈之舉”。例如，為了促進服務業發展，上海市早在2009年便開展現代服務業稅制改革研究并于2011年向國家提出開展“營改增”試點申請。而考慮到上海市因國稅和地稅沒有分家而在操作上容易實施，中央政府選擇在上海市率先試點。北京市、天津市等也積極申請“營改增”試點改革。[2012年1月，時任北京市市長郭金龍強調，“積極準備、抓緊推進營業稅改征增值稅試點工作”。天津市財政局也表示，為積極推進現代服務業加快發展，天津市也在努力爭取國務院批準“營改增”試點。]其次，為了順利推行“營改增”試點，在稅收歸屬上中央政府將“營改增”的稅收全額返還給地方政府[15]，并且因“營改增”導致的財政減收由中央和地方共同承擔[21]，確保地方政府既有財力不變和財政平穩運行。盧洪友等[21]利用2007—2014年省級數據研究發現，“營改增”在5%的顯著性水平下不影響稅收收入。

綜上所述，財政壓力假說無法有效解釋地方政府的土地出讓行為以及“營改增”對土地出讓的影響[11，22]。“營改增”使試點行業具備開具增值稅發票的資格，不僅使繳納增值稅企業在購買試點企業的產品或服務時可以進項稅額抵扣，增加對試點企業的產品或服務的需求，而且使試點企業在購進固定資產等具有增值稅發票的產品或服務時可以進項稅額抵扣，降低企業的投資成本。試點企業的產品或服務需求的增加和生產投資成本的下降會共同促使其擴大生產規模，從而使其需要更多用于承載生產經營活動的建設用地。基于此，筆者認為，需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關鍵機制解釋，即“營改增”通過推動試點行業的快速擴張來拉動用地需求，進而增加土地出讓。

考慮到缺乏科學度量財政壓力和用地需求的方法局限性，本文盡管無法直接檢驗財政壓力假說和需求拉動假說，但是試圖基于財政壓力假說和需求拉動假說來挖掘更多豐富的可驗證推論并加以檢驗。需要指出的是，這些檢驗不是試圖否認財政壓力假說的有效性，而是期望揭示出需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關鍵機制解釋。

需求拉動假說和財政壓力假說分別強調“營改增”從需求和供給兩個方向作用于土地出讓，也對土地出讓價格和土地出讓收入產生不同方向的影響。如果需求拉動假說成立，那么“營改增”會使土地需求曲線外移，促使地方政府在邊際收益等于邊際成本的新均衡點處確定土地出讓規模，其結果是土地出讓價格和土地出讓收入都增加。而如果財政壓力假說成立，那么“營改增”不會改變土地需求曲線位置，但會迫使地方政府沿著邊際成本曲線增加土地出讓規模，其結果是土地價格下降。基于此，本文進一步利用土地出讓微觀數據，考察“營改增”對土地出讓價格和收入的影響，估計如表5所示。由表5列（1）和列（2）可知，無論是否控制年份—月份固定效應和省份—年份固定效應，“營改增”的系數均顯著為正，說明“營改增”增加土地出讓收入。由列（3）和列（4）可知，無論是否控制年份—月份固定效應和省份—年份固定效應，“營改增”的系數均顯著為正，說明“營改增”增加土地出讓價格。由此可以看出，需求拉動假說更可能是“營改增”增加土地出讓的關鍵機制解釋，本文所提出的假設得到了初步驗證。

既然需求拉動假說認為，“營改增”以后試點行業的快速擴張通過拉動用地需求來促進土地出讓，那么產業結構更加偏重的試點行業會獲得更大的“營改增”政策收益、增加更多用地需求，從而更有力地促進土地出讓。基于此，本文利用《中國城市統計年鑒》數據，用2009年地級市各行業就業人數占就業總人數的比重構造產業結構變量，研究“營改增”對土地出讓的產業結構異質效應，結果如表6所示。由表6列（1）和列（2）可知，無論是否控制年份—月份固定效應和省份—年份固定效應，“營改增”和產業結構的交互項系數均顯著為正，說明產業結構更加偏重的試點行業的確受到“營改增”的更大影響。與此同時，如果財政壓力假說有效，那么土地財政依賴度高的地方政府為彌補財政損失會出讓更多土地。基于此，本文利用2009年土地出讓收入和一般預算財政收入的比重構造土地財政依賴度變量，研究“營改增”對土地出讓的土地財政異質性，結果如表6列（3）和列（4）所示。可以看出，無論是否控制年份—月份固定效應和省份—年份固定效應，“營改增”和土地財政依賴度的交互項系數均不顯著，說明“營改增”對土地出讓的影響在土地財政方面沒有顯著差異。綜上，本文所提出的假設再次得到了驗證。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

六、拓展性分析

（一）行業異質效應：“營改增”試點行業

為進一步考察“營改增”對土地出讓的行業異質效應，本文根據試點行業門類構造虛擬變量運輸倉儲業（交通運輸、倉儲和郵政業=1）、信息服務業（信息傳輸、軟件和信息技術服務業=1）、租賃商服業（租賃和商務服務業=1）、科研技術業（科學研究和技術服務業=1）和文體娛樂業（文化、體育和娛樂業=1）并與“營改增”變量進行交互。結果顯示：首先，“營改增”對土地出讓的異質效應反映行業擴張對土地的依賴程度。對于運輸倉儲業這種土地依賴度高的行業，“營改增”促進土地出讓面積增加，也帶來土地出讓收入的增加，但不影響土地出讓價格。而對于文體娛樂業這種土地依賴度不高的行業，“營改增”不影響土地出讓面積和土地出讓價格。其次，“營改增”對土地出讓的異質效應也反映“營改增”政策效果的異質性。對于信息服務業，包括人工成本在內的大部分運營成本難以取得上游增值稅抵扣，因而在“營改增”后信息服務業利潤大幅下降，進而導致土地出讓面積和收入都下降。“營改增”對科研技術業也有類似的效應。最后，由于地方政府限量供應商業服務用地的策略，租賃商服務業盡管在“營改增”后用地需求增加，但是土地出讓面積沒有變化，只表現為土地出讓價格和出讓收入的增加。

（二）行業溢出效應：傳統增值稅行業

考慮到“營改增”雖然沒有影響傳統增值稅行業的稅率，但是通過延長抵扣鏈條來直接影響其產品銷售和中間投入，本文考察“營改增”對傳統增值稅行業的影響。首先，本文剔除“營改增”試點行業，以消除“營改增”試點行業給“營改增”對傳統增值稅行業影響估計結果的混淆。其次，本文基于式（1）的設計，分別以傳統增值稅行業和非試點行業為行業處理組和對照組，并構造虛擬變量農林牧漁業（農、林、牧、漁業=1）、采礦業（采礦業=1）、制造業（制造業=1）、電熱燃水供應業（電力、熱力、燃氣及水生產和供應業=1）和批發零售業（批發和零售業=1）并與“營改增”變量進行交互。結果顯示：首先，對于電熱燃水供應業和批發零售業，“營改增”不僅增加土地出讓面積，而且增加土地出讓價格，從而增加土地出讓收入。其可能的原因是，“營改增”不僅促使試點行業增加電熱燃水供應業和批發零售業的產品需求，也促使電熱燃水供應業和批發零售業從試點行業購買更多的中間投入。其次，對于農林牧漁業和制造業，“營改增”盡管增加土地出讓價格，但減少土地出讓面積，最終不影響土地出讓收入。可能的原因是，與非試點的服務業相比，“營改增”盡管拉動農林牧漁業和制造業的用地需求，但是地方政府更偏向發展服務業，滿足其用地需求。最后，對于采礦業，“營改增”不影響土地出讓價格，但是減少土地出讓面積和土地出讓收入。

七、結論和政策建議

自20世紀末以降，具有中國特色的“以地謀發展”的經濟模式在推動中國經濟增長的同時，也帶來土地財政、高房價等社會經濟問題，甚至出現中央房地產調控政策失效的局面。本文基于“營改增”試點分地區、分行業逐步推開的特征，采用三重差分法來研究“營改增”帶來的用地需求對土地出讓的影響，深刻探索在政府主導土地出讓的同時，市場在土地資源配置過程的重要作用，主要得出以下結論：

本文研究發現，“營改增”促進土地出讓，即“營改增”在5%的顯著性水平下使土地出讓面積平均增加6.3%。但是，“營改增”試點3年后，“營改增”不再影響土地出讓，說明暫時的用地需求沖擊只具有短期效應。機制分析進一步發現，與財政壓力假說相比，需求拉動假說更可能是“營改增”促進土地出讓的關鍵機制解釋。一方面，本文根據需求拉動假說和財政壓力假說，從需求和供給兩個不同方面影響土地出讓價格進行驗證。如果需求拉動假說成立，那么“營改增”會使土地需求曲線外移，促使地方政府在邊際收益等于邊際成本的新均衡點處確定土地出讓規模，其結果是土地出讓價格增加。而如果財政壓力假說成立，那么“營改增”不會改變土地需求曲線位置，但會迫使地方政府沿著邊際成本曲線增加土地出讓規模，其結果是土地價格下降。研究結果顯示，“營改增”除了增加土地出讓收入，還會增加土地出讓價格，支持需求拉動假說。另一方面，異質性分析發現，試點行業的發展基礎越好，“營改增”對土地出讓的促進作用越大，但“營改增”對土地出讓的促進作用不受土地財政依賴度影響，再次支持了需求拉動假說。另外，由于“營改增”政策本身具有行業異質效應和不同行業對土地的依賴程度存在差異，“營改增”增加了運輸倉儲業、電熱燃水供應業和批發零售業的土地出讓，但減少了信息服務業、科研技術業、農林牧漁業、采礦業和制造業等的土地出讓。本文的研究結果均通過平行趨勢檢驗、安慰劑檢驗和控制城市層面特征等穩健性檢驗，以增強研究結果的可信性。

基于本文的研究，筆者提出如下政策建議：地方政府應該根據不同行業發展的需要適時增加相應類型土地的供應。考慮到中國持續強化對耕地的保護，通過征地來新增建設用地供應的難度越來越大，地方政府應加大對城市存量低效建設用地再開發的力度，根據不同產業發展的需要重新設定相應土地供應比例。為調動原有用地業主的積極性，地方政府可以采用“區片綜合地價”的方式將一定比例的用地出讓金返還給原有用地業主。具體而言，在一個相當大的低效建設用地片區內，在大部分業主支持的前提下，地方政府全部收回片區內的所有存量低效用地，按照一定比例將整個片區部分出讓金作為所有原有業主的補償總額，再除以片區總面積，作為片區內所有原有業主補償的區片綜合地價。此外，地方政府也可以采用類似方式對集體存量低效建設用地再開發，但與城市存量低效建設用地的區別是，地方政府需要先將集體存量低效建設用地征轉為國有。地方政府通過采用區片綜合地價的方式補償原有業主后進行存量低效建設用地再開發，不僅可以調動原有業主的積極性，而且可以在對土地財政收入不產生過大影響的前提下，打破地方政府對商住用地的壟斷，化解房價泡沫及其伴隨的巨大金融風險。更重要的是，該方案不僅避免占用寶貴的耕地資源，而且更能得到中央政策層面的支持。1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3

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（責任編輯：徐雅雯）

收稿日期：2022-01-22

基金項目：國家社會科學基金重大項目“農民獲得更多土地財產權益的體制機制創新研究”（17ZDA075）

作者簡介：余家林（1993-），男，河南商丘人，博士研究生，主要從事發展經濟學方面的研究。E-mail：yu_jialin@foxmail.com

陶 然（1972-），男，湖南長沙人，教授，博士，主要從事發展經濟學、轉軌經濟學和政治經濟學方面的研究。E-mail：rantao1972@ruc.edu.cn1DD00931-FF1F-4701-A1DD-783DF9A7B2B3