從政府“花錢養人治臟”到“花錢買服務”
——以千島湖為例談環衛市場化改革

童桔元 淳安縣市容環境衛生保障中心

一、環衛市場化改革背景

（一）政策背景

二十世紀七十年代，伴隨著西方行政改革的推進步伐而進入大家視野的新公共管理學給政府管理與改革提供了堅實的理論基礎，該理論認為政府的公共管理部門應該破除各類公共服務的壟斷壁壘，依靠市場的力量而不是行政手段給城市提供高效的公共服務，建立、維護高效的公共服務市場機制是政府的應有之為，為此政府應采用商業的方法對公共管理部門實施必要的改革和再造，以提高公共服務的效率和質量。新公共管理學迎合了西方國家市場經濟人民群眾對政府管理與改革的期盼，把市場公平競爭機制引入進公共服務領域，從而使公共管理水平得到了極大的提升。在中國，公共服務業的發展同樣受新公共管理學理論的極大影響，在借鑒、吸取西方新公共管理學廣泛應用的成功經驗基礎上，依靠市場的力量推動著政府公共服務民營化，對中國的行政體制改革具有不可磨滅的推動作用。

二十世紀九十年代，在新公共管理學及西方公共服務制度變革帶動下，中國正式開始公共服務市場化改革步伐，十幾年間相繼出臺了10余個涉及公共服務和改革市場化的有關文件，如2001年國家計委出臺了《關于促進和引導民間投資的若干意見》。2002年國家建設部的《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》明確指出，通過“建立政府特許經營制度推動市場化發展，并鼓勵社會各主體以多種方式參與到市政建設中”。2013年《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》更是明確了政府向社會公開購買服務的各類規范和實施要求。2015《中華人民共和國政府采購法實施條例》明確指出政府采購服務包括“政府自身需要的服務和政府向社會公眾提供的公共服務”。盡管政府部門相繼出臺不少涉及公共服務市場化改革的相關文件，但是全國各地在公共服務領域市場化運作方面差異依舊很大，實施過程中自主操作空間仍然廣闊。

（二）實踐背景

近幾年來，隨著國家公共服務市場化改革的步子越來越大，市政公用行業趨于全面開放，市容環衛管理作業也邁入了市場化改革浪潮。目前各地環衛行業都推出了各式各樣的改革措施，打破原先依靠“政府花錢養人治臟”的歷史，實現了“政府花錢買服務”，環衛主體由“國有”向“民營”逐漸轉型。

近幾年全國各地的公共服務行業在市場化改革和探索中取得了一些令人矚目的改革成效，如四川德陽天然氣公司被金鹿集團收購（占總股本70%），蘇伊士一里昂水務集團因在全國各地投資建設100多個自來水廠而名揚天下。市容環衛市場化改革也緊隨公共服務市場化改革步伐穩步推進，如20世紀90年代，廣州推行“兩級政府、三級管理”的環衛服務市場化運行體制，市、區、街三級系統分別負責不同的保潔區域。大慶市2004 年開始環衛市場化運作，嘗試競爭性招商引入知名環衛企業，以追求環衛產業化、專業化和合作化為目標，該市場化運作項目位列財政部第三批 PPP 示范項目。江西贛州章貢區2015 年由玉禾田集團對道路清掃、垃圾清運等環衛市場化項目具體負責，通過分流安置、全盤接收，政府代資入股建立合資公司，實現市場化改革平穩推進，實現環衛產業化發展。

通過幾年的運行探索，全國環衛市場化改革積累了一些成功的做法，這給走了不少彎路的淳安縣千島湖鎮環衛市場化改革提供了許多難能可貴的寶貴經驗。位于浙西山區的千島湖鎮是淳安縣縣城，而淳安縣又是浙江省范圍內縣域面積最大的“小縣”，新安江水庫筑壩攔水而形成的千島湖湖中的1078個芊芊翠島使淳安縣環衛獨具淳安“山水”特色，這就使千島湖鎮環衛市場化改革因山水阻擋其改革的難度更大，所受阻力亦更大。但無論有多艱難，環衛市場化改在是市場經濟條件下我們必須有所為，這也是經濟體制改革的時代要求。

環衛服務的公共性體現在“受益的非排他性、取得方式的非競爭性、提供目的的非營利性”。環衛服務是一項“點多、面廣”并與廣大老百姓日常生活息息相關的公共服務，在當前市場經濟條件下，無法完全由市場進行資源配置，需要以政府為主體的財政介入來調節環衛行業的市場經濟環境。

二、千島湖環衛市場化實踐探索

（一）環衛市場化實踐

為進一步推進環衛公共事業的市場化改革力度，自2000年開始淳安縣市容環衛部門就積極探索環衛市場化運作模式，對管理體制不斷地進行了改革創新，千島湖鎮環衛市場化改革經歷了完全自主經營——內部職工承包制——市場化運作三個階段。

完全自主經營階段。2000年前千島湖鎮環衛屬于完全自主經營階段，受計劃經濟體制影響，環衛服務的提供方主要是政府，一切環衛管理和服務完全聽命于政府。

內部職工承包階段。2000年后進入內部職工承包階段，環衛管理部門進行單位內部改革，把垃圾清運、水上環衛及道路保潔等部分環衛服務項目進行內部職工承包，把千島湖鎮環衛作業范圍劃區分片，分別承包給內部職工，其它職工采取雙向選擇，實行優勝劣汰的競標承包方式。該階段屬于環衛“合同內包”，即內部職工對環衛服務承包，屬于環衛走向市場化的初次嘗試，但淺嘗輒止。內部職工承包不同于環衛服務外包，環衛服務提供者還是內部職工。

市場化運作階段。通過幾年的經驗積累，到2009年3月份開始進入市場化運作階段，對開發區區塊進行試點推向市場試點，通過洽談的形式積極引進民營企業進駐環衛作業市場，有效地鼓勵和培養了環衛行業的市場主體。一直發展到現在將204.59萬平方米道路保潔面積分三個標的（分別是南山區塊39.14萬平方米、青溪新城區塊102.15萬平方米、新安東路區塊63.30萬平方米）、城區建筑垃圾清運分新城區和老城區兩個標的實行市場化服務和管理，即通過公開招標進行社會化運作。但目前淳安縣市容環境衛生保障中心還承擔著千島湖鎮老城區保潔面積約31.68萬平方米，水上保潔面積570萬平方米，同時還承擔著全城57座公廁、1座糞便處理廠、1座垃圾填埋場（已封場）和1 座垃圾中轉詀的日常維護管理工作。每年對10萬余噸生活垃圾、6萬余噸建筑垃圾、約2500噸打撈湖面垃圾，萬余噸處理糞便、近8萬噸處理船舶污水，垃圾填埋場處理垃圾滲濾液近8萬噸的收集、清運、處理、無害化處置等工作。環衛市場化運作階段，政府環衛主管部門由“主導者”變為市場多主體“共治者”，政府的作用在于提供培育多元環衛市場主體，提升環衛社會化公平的市場環境，從而謀求環衛社會化服務質量和管理能力的雙提升。

（二）環衛市場化成效

淳安縣環衛市場化改革破解了此前存在多年的管理痼疾，甚至是一些環衛管理和服務老大難。

首先，環衛設施設備更新速加快。各種路面機械清掃車輛增多，生活垃圾、廚余垃圾、其它垃圾等專門垃圾清運車輛有序運行，環衛市場化改革給千島湖城市保潔帶來了許多肉眼可見的變化。

其次，環衛“組合作業”模式極大提升了環衛作業能力。環衛市場化改革前垃圾清運、“牛皮癬”清除、市政設施清洗、公廁保潔、垃圾分類、路面凈化等分別由不同部門主管，職能交叉，條塊割裂。環衛市場化改革后實行一體化管理，責任明晰，按照區塊由一個責任主體統一負責，縣環衛中心負責對環衛企業統一考核，權與利、事和責非常明晰，日常環衛作業質量得到保證。

（三）環衛市場化存在問題

1.環衛部門的投資吃緊、管理能力有待提高。隨著千島湖城市的不斷發展，道路保潔、垃圾清運及水上環衛等城市環衛作業量增長迅猛，但環衛市場化后環衛設備投資、人力增加等不太趕得上，環衛投資主要來源于縣財政撥款，對環衛市場化進程的深度推進不利。

2.環衛運營效率低下、服務質量不強。環衛雖進入市場化運作，但環衛管理部門屬性不變，仍按照縣屬事業單位進行管理，不能無縫接軌先進的管理理念，特別是對大型環衛企業的運作模式和管理手段學習不夠，管理方面漏洞較多。如道路保潔質量不高、部分公廁保潔不到位、垃圾清運滲濾液污染較重、城鄉結合部和農村服務不到位等。

3.環衛“市場化”不充分，離全產業鏈距離尚遠。目前環衛“市場的門”半開半掩，市場競爭不充分，環衛服務外包范圍不夠廣，缺乏社會經濟多元主體的參與，招投標主要還是價格競爭，導致“價低者得”“劣勝優汰”等諸多不合理現象，低價成交導致中標環衛企業服務質量難以保證等道德風險。特別是缺乏大型環衛企業如上市公司等的參與，小型民企“小打小鬧”，競爭趨于同質化，作業質量難以保障。

三、環衛市場化對策和建議

（一）要強化政府的市場監管職能

作為事關全體市民的一項公益性事業，城市環境衛生事業具有社會性和政策性強的特點，既具有環衛管理方面的職能，又同時含有部分生產經營類功能。作為環衛事業主導者的政府對環衛事業的發展需要不斷加強政策引導，在必要時還須強化宏觀調控，這也是政府對環衛事業的監管職能的必要體現。環衛事業市場化環衛現代化、產業化高質量發展下，環衛部門必須改革管理和作業融為一體的機制、體制，實現政府負責管理職能，環衛作業市場化，實現“管干一體”舊模式到“管干分離”新機制，環境衛生管理部門的職能定位、人員編制等與新時期環衛市場化情形下環衛作業管理和質量監控相匹配應。政府應改變“花錢養人治臟”的財政撥款低效環衛模式，實現政府“花錢買服務”的環衛市場化模式，實現政府職能的改變，從“運動員兼裁判員”身份到職業“裁判員”的市場轉型，借助市場之手，采用社會化手段，實現政府投資效益的合理化。

城市的文明程度不僅僅看一座城市的經濟實力，城市環境衛生工作的好壞其實也是一個風向標，它反映著地方政府對城市的管理能力和社會自理水平，更是一座城市文明程度的集中體現。城市經濟的高速前行和社會文明不斷發展都離不開環衛事業的高度發展，它更是人民群眾生活質量不斷提升和生命健康的保證。當今存在的城市環衛諸多管理問題，其根源還是環衛管理體制不順引起的。我們既要實施管干分離，又要強化政府對市容環境衛生的行政監管職能。環衛管理部門的職責在于制定明確、細化的可供監督和評估的環衛管理和服務指標，并據此對市場環衛主體業進行制度化、體系化、流程化的作業評估和效果監測，以提升環衛服務品質和質量。

（二）培育、壯大多元化環衛市場主體。

環衛服務低端化、碎片化發展模式嚴重制約著環衛市場化行業的高質量運行，推動市場化作業進程，就必須擯棄環衛服務碎片化、低端化發展模式，引進、培育新的有獨立法人的環衛企業市場主體，開展公平、有序的市場競爭。環衛企業作為市場化競爭主體完全按照市場化運作，對標企業化經營，實施社會化服務，從而推動環衛事業產業化發展。市場化相關環衛主體按“生產經營類”和“作業服務類”成立專門化公司（企業），實行企業化管理；環衛事業產業化發展，其關鍵就在培育、引進和發展一批合資、私營、上市等非公性質的環衛服務企業特別是大型名企、上市企業，這就需要進一步開放環衛市場，高度重視環衛事業創新發展，通過特許經營授權等方式引入大型環衛名企、上市企業，公開參與市場競爭，補充、完善多元化市場主體，形成競爭充分的環衛作業服務體系。完善環衛管理監管體制，細化監督、評估指標，政府由原來的“管人”逐步向“管事”方向轉變，對環衛作業安排等事務全權由中標單位自行合理統籌安排，政府以環衛作業質量及安全管理質量為控制目標，為服務市場的自主管理創新提供廣闊的發展空間，而且也確保服務企業享有高度自由的管理權限。創新環衛事業發展需要我們建立開放、公開、合理的環衛收費體系，制定多元發展的市場準入規則，實施合理的環衛稅費減免制度等環衛市場培育政策。

（三）完善多元化投融資機制。

環衛作業市場投融資需找到突破口和發力點，不能光靠政府投入，還須政府、企業等多主體多元化投資，形成環衛作業市場投融資新格局，建立和完善以財政投入為主，市場化投入為輔的雙軌投入機制。特別是隨著農村空心化，城市人口不斷流入，城市規模持續夸張，城市環衛作業量會逐年增加，政府在原有環衛事業定額基礎上，按照擴充范圍、環衛作業量等測算做為環衛財政撥款依據，相應增加政府環衛投入資金，以保證環衛事業可持續發展。其次，要培育、壯大多種所有制環衛實體，政府要打破體制壁壘，引導包括企業、社會、外資等多元化主體社會化資金對環衛事業的投資，以公平、合理的市場化手段促進多元投資的環衛市場投資格局。借助環衛市場化、產業化這一抓手，將環衛設施商標化，通過市場運作“以商養箱”“以商養站”“以商養牌”，設置特色垃圾箱、特色公交站牌、特色廣告牌等，合理收費，補充環衛事業投資費用的不足。最后，政府根據市場行情建立、完善城鄉垃圾收運、處置等有償服務收費制度，不斷提高收費率。建立科學有效的收費制度和收費體系要對環衛服務進一步細化，按照目前垃圾分類的原則區分各種垃圾的收費標準，根據經營性、公益性服務具體情況制定各自服務范圍、種類并制定合理的收費標準，實行政府定價或指導價、協議價等多種收取服務費的方式供市場選擇。充分尊重市場經濟運行的規律，有序推動環衛作業的市場化、專業化改革并逐步完善，從而有力推動市容環境衛生事業高效、高質發展。