關于PPP項目績效評價的思考

張明星 江蘇省南京市疾病預防控制中心

開展PPP項目績效評價，必須編制好績效評價工作實施方案，充分做好評價前調研工作，掌握了解項目的基本情況，明確項目績效評價的思路和內容，設計好項目績效評價指標和權重標準；在此基礎上，按照相應的績效評價方法和程序，實施現場評價，及時收集、審核、分析相關資料，及時歸納、匯總、整理結論，撰寫形成并及時提交績效評價報告。現就相關內容作一概要闡述，以供商榷和參考借鑒。

一、摸清項目基本情況，準確把握PPP項目立項實施實際狀況

（一）摸清項目概況。評價人員評價前應重點掌握了解項目立項的目的及其背景情況，項目的立項政策及可行性依據情況，以及項目立項概算及其預算資金來源構成情況。

（二）了解項目產出說明。評價人員應重點了解項目計劃產出數量、質量、時效和成本目標情況，以及項目投入、實施和實際產出情況。

（三）掌握項目績效計劃目標和申報審核設定的有關指標體系。評價人員應重點了解PPP項目簽訂的采購合同中經審核確定且約定的項目績效目標與項目績效考核指標體系，以及項目實施的年度績效目標與項目實際運行的指標體系和調整情況。

（四）收集項目參與單位及各方投資構成情況。評價人員應重點了解PPP項目參與各單位應履行承擔的職責是哪些，參與各單位的基本情況以及各方對該項目的投資股權結構情況。

（五）把握項目實施情況。重點了解項目所在區域、立項時間、批復單位、項目計劃完成時間、項目具體內容、具體資金投向等要素，項目實施進展情況、實施內容調整及變更情況；以及項目實施管理情況，包括具體實施組織架構，具體操作運行流程，具體技術業務管理，具體資金財務核算管理以及及內控制度建立和執行情況等。

二、明確績效評價思路，正確把握PPP項目績效評價目標方向

（一）評價目的

開展PPP項目績效評價，目的就是要考核項目準備、識別、采購、執行、移交各環節的操作行為，檢查項目融資、建設、運營、維護直至終止移交的實施情況，分析項目產出及效果績效目標與指標完成情況和項目管理情況，在此基礎上，對項目的產出目標實現程度、運營管理、資金使用、成本費用、公共產品和服務質量、公眾滿意度等進行綜合評價，進而揭示出項目運行執行偏差，及時糾偏，提出建議，切實將績效評價結果作為政府付費、使用者付費與調價的重要依據，有效激發項目公司改善提高公共產品質量和公共服務水平，確保實現公共利益最大化；同時，為進一步促進項目預算管理、控制節約成本、優化資源配置、落實整改、監督問責，提高公共服務水平，保障合作各方合法權益，保證項目實施質量和效率，提升政府管理的效能，實現項目可持續發展提供決策依據。

（二）評價依據

評價依據通常包括PPP項目設立的政策法規依據和目標，項目各項合同、各項審批文件報告、項目實施方案、財政物有所值評價和承受能力論證報告，行業標準及專業技術規范，項目管理制度及辦法，項目預算、決算報告和財務會計核算資料，項目驗收報告等相關材料。

（三）評價對象和范圍

1.評價對象：為委托評價的PPP項目。

2.評價范圍：內容范圍包括項目決策、項目過程、項目產出、項目實施效果等；時間范圍包括對項目評價的具體起止時間；評價涉及單位及受益群體對象范圍包括委托財政部門、項目主管部門、項目實施部門、項目公司或社會投資人，項目建設、運營、管理所涉及延伸調查的部門（單位），涉及項目服務對象及社會公眾等。

三、掌握績效評價內容，精準把握PPP項目評價指標和權重標準的設定

（一）項目績效評價內容

PPP項目績效評價內容，總體上應包括下列五項基本內容：

1.項目決策情況，主要包括項目立項決策過程中立項依據的充分性、立項程序的規范性，績效指標標設定的明確性和合理性，資金投入安排中預算編制的科學性及資金分配的合理性等情況。

2.項目過程情況，主要包括項目實施過程中組織機構的健全性、實施方案的到位性、管理制度的健全性及其執行的有效性；資金管理過程中資金的到位率、預算的執行率、資金使用的合規性及財務管理的規范性；項目管理過程中項目采購的合規性、項目執行的到位性，項目移交的規范性，檔案管理的真實完整性，信息公開的及時性；監督管理中的績效監控、質量監督、財務監督及日常管理到位性等情況。

3.項目產出情況，主要包括項目運營的產出數量方面實際完成率、竣工驗收到位性、其他履約完整率情況；產出質量方面質量達標率、項目維護實現度、項目安全保障度情況；產出時效方面項目完成及時性情況；產出成本方面按效付費、成本（效益）控制等目標完成情況。

4.項目效益情況，主要包括項目實施所產生的經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、物有所值、滿意度目標實現程度情況。

5.其他相關內容。

對照上述五項基本內容，評價人員在評價時，應根據項目對象的不同階段予以區別對待、有所側重：

對于移交完工項目，通常于項目移交完成后組織一次完工項目績效評價，其內容就按照上述五項內容，對項目績效進行全方位、全過程地評價。

如果是對項目建設期績效評價，其評價內容主要應側重項目決策、項目建設以及項目產出（竣工驗收）、項目成本控制、資金（資產）管理、項目監督管理、項目社會影響、生態影響、可持續性和滿意度等方面。

如果是對項目運營期或中期績效評價，其評價內容應重點分析項目運行情況，評估該階段項目管理及執行情況，以及項目預期產出效果等目標完成情況等；重點分析項目合同履約狀況，評估項目合同簽訂的合理性、合規性及其適應性，項目合同約定內容目標實際完成情況等；重點分析項目物有所值狀況，評估項目是否真正達到物有所值；重點分析項目運行偏差情況，評估項目實施階段過程中的偏差度和影響度情況；重點分析項目運行糾偏情況，評估項目運行糾偏措施的制定和整改落實情況。

(二)項目績效評價指標和權重標準

由于PPP項目績效評價時期不同，其績效評價指標體系側重點就不盡相同，為此，可將PPP項目績效指標體系按建設期、運營期和移交期三個維度進行構建。

1.建設期績效指標體系設計思路。總體應按照基本建設的程序，結合項目管理要求，將項目進度、項目成本、項目安全、項目質量和項目資金管理作為主要控制目標，根據投入、產出、效果、滿意度、可持續性等維度設計一級指標，并細化設定二級指標和三級指標。

2.運營期績效指標體系的設計思路。總體應根據項目合同及經審核批準的運營方案要求，將項目的質量、安全、成本及資金管理作為主要控制目標，結合項目公司組織機構、制度建設和人員配備、主要運維項目技術標準等方面設計一級指標，并細化設定二級指標和三級指標，且依據動態考核結果對這些指標進行測試、修正、完善。

3.移交期績效指標體系的設計思路。總體應根據項目合同及移交方案相關要求，將項目資產的完整性、資金管理的規范性、價值評估的合理性作為主要控制目標，結合項目移交要求和技術標準設計一級指標，并細化設定二級指標和三級指標。

根據上述績效評價內容和項目不同時段績效指標設計思路要求，并參照財政部關于印發《項目支出績效評價管理辦法》的通知（財預〔2020〕10 號）和財政部關于印發《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》的通知（財金〔2020〕13號）中明確的績效評價共性指標框架體系，結合PPP項目的特點，設置一級指標4個，二級指標12個，三級指標35個，構建PPP項目移交后的一個完整的績效評價共性指標體系框架。如果委托的項目是建設期或者運營期PPP項目進行的績效評價，其指標體系及權重可根據此框架以及上述思路進行相應的增刪及調整。具體指標體系及權重標準設定如下：

1.項目決策（15分）

1.1 項目立項（5分）：1.1.1立項依據充分性（2分）；1.1.2立項程序規范性（3分）。

1.2 績效目標（7分）：1.2.1績效目標合理性（4分）；1.2.2績效指標明確性（3分）。

1.3 資金投入（3分）：1.3.1預算編制科學性（2分）；1.3.2資金分配合理性（1分）。

2.項目過程（25分）

2.1 組織實施（6分）：2.1.1組織機構健全性（1分）；2.1.2實施方案到位性（2分）。

2.1.3管理制度健全性（1分）；2.1.4制度執行有效性（2分）。

2.2 資金管理（8分）：2.2.1資金到位率（2分）；2.2.2預算執行率（2分）；2.2.3資金使用合規性（2分）；2.2.4財務管理規范性（2分）。

2.3 項目管理（9分）：2.3.1項目采購合規性（2分）；2.3.2項目執行到位性（4分）；2.3.3項目移交規范性（1分）；2.3.4檔案管理（1分）；2.3.5信息公開（1分）。

2.4 監督管理（2分）：2.4.1項目監督（2分）。

3.項目產出（30分）

3.1 產出數量（8分）：3.1.1實際完成率（6分）；3.1.2 竣工驗收（1分）；3.1.3 其他履約情況（1分）。

3.2 產出質量（8分）：3.2.1 質量達標率（4分）；3.2.2 項目維護（2分）；3.2.3 安全保障（2分）。

3.3 產出時效(7分）：3.3.1 完成及時性（7分）。

3.4 產出成本（7分）：3.4.1 按效付費（2分）；3.4.2 成本（效益）控制（5分）。

4.項目效益（30分）

4.1 效益效果（30分）：4.1.1 經濟效益（5分）；4.1.2 社會效益（5分）；4.1.3 生態效益（5分）；4.1.4 可持續影響（5分）；4.1.5 物有所值（5分）；4.1.6 滿意度（5分）。

項目組在實施具體PPP項目時，應根據委托項目的特點和時段，針對項目建設期、營運期還是移交后實施評價不同，對相應的產出、效益及管理指標進行相應的修改、補充和完善。

四、正確運用評價方法，明確把握PPP項目評價程序及資料收集和調查路徑

（一）評價方法

PPP項目績效評價方法主要包括比較法、最低成本法、標桿管理法、成本效益分析法、因素分析法、公眾評判法等。評價人員可結合項目的實際需要，可采取一種或者幾種方法。根據績效評價指標體系，可運用科學合理的方法，收集、梳理、統計、分析評價數據；根據評價項目的實際情況，應綜合選用多種評價方法，確保對項目進行客觀的評價。

（二）評價程序

PPP項目績效評價程序主要包括：①確定評價對象，②搞好評價前調查，③下發績效評價通知，④成立評價小組，⑤制訂評價方案，⑥收集評價資料，⑦審查核實相關收集的評價資料，⑧開展績效指標綜合分析，形成評價結論，⑨撰寫評價報告，征求反饋意見，提交結果報告，⑩及時整理項目評價資料，搞好績效評價項目檔案。

（三）資料收集與調查

1.PPP項目績效評價需要搜集的主要基礎數據資料

（1）項目評價標準資料：與項目建設、營運、管理等相關的法律法規、政策文件、行業標準及專業技術規范等。

（2）項目立項資料：項目立批復、可研報告、物有所值和財政承受能力論證報告，調查報告、項目規劃、環保、用地以及資金預算批復等。

（3）項目管理資料：項目的實施方案、各項合同、采購資料，以及項目管理辦法、管理制度等；項目公司內控管理制度，主要財務和資產資料，包括業務管理制度、流程管理制度、人事管理制度、財務管理制度、審計報告、資產清單等。

（4）預算決算資料：項目預算申報表、決算報表及其相關會計資料、驗收報告等。

（5）項目實施資料：項目對外招投標文件、監理報告、委托外包合同、項目實施機構或項目公司的績效自評報告和上年度績效評價報告或者相關總結，審價報告、有關執法部門或社會機構對項目開展的檢查報告等。

（6）產出效果資料：項目成果及其交接資料、專業驗收報告、項目總結資料、社會調查資料及受益者問卷調查等。

（7）如項目屬于工程類項目的，則還需要準備以下資料：

①項目批準建議的有關文件、勘察設計資料、用地審批資料、招投標文件、標書、中標通知書、歷次調整預(概)算的文件、包括項目建議書、可研報告、施工圖設計及審批文件等。

②項目全套施工圖紙、設計變更資料、竣工圖紙、建設單位簽證、隱蔽部位簽證和驗收資料、工程監理合同、監理資料、工程質量評定資料、竣工驗收報告、工程建設前中后圖片等。

③工程施工合同、施工單位編制的經建設單位認可簽字蓋章的竣工決(結)算書及有關結算資料、建設單位自行采購材料設備的合同及明細清單、材料出入庫資料等。

④項目工程竣工決算報表、項目財務會計核算明細賬及憑證，項目工程決算審計報告等。

⑤其他需要的資料。

2.收集績效評價資料要求及方法

（1）收集資料質量要求：針對PPP項目績效評價項目要求高、涉及面廣、工作量大，項目組評價人員需要獲取具有充分性、可靠性、相關性的評價資料，以支持其判斷或結論，做到無支撐證據或者不相關、不充分、不可行證據資料的不評價。

（2）收集資料方法

首先由被評項目部門按照資料清單，進行收集整理，填寫好有關評價表格，撰寫好自評報告。在此基礎上，項目組收集證據要重點聚焦于績效評價指標所需要的相關資料，并選擇文件檢查、文獻分析、問卷調查、訪談、焦點小組、現場察看等適當的收集方法，認真搞好評價資料收集工作；對被評項目部門所提供的文件、報表、報告等評價資料進行審核、匯總、分析、取證，編制評價工作底稿。

3.調查方法

調查方法通常包括問卷調查、實地調研、案卷研究、座談會等。開展調查時應根據具體項目情況，制定好調查方案及提綱，設計好調查問卷及表格，明確調查目的、調查對象、調查方法、調查內容、調查時間及地點等；對于涉及抽樣調查事項時，必須根據調查對象的總體情況，科學選定樣本總數，認真確定抽樣方法及抽樣比例等。

五、精心組織評價實施，認真把握PPP項目績效評價結果報告質量要求

1.精心做好評價準備。一是建立評價小組。明確工作職責、范圍及其分工和時間安排；二是開展業務培訓。明確項目評價目標、內容、重點，步驟和方法；三是做好項目調研。根據項目需要有針對性地開展相關調研工作；四是制定項目績效評價實施方案。

2.精心制定項目評價指標體系和標準。在前期調研基礎上,認真擬定PPP項目績效評價指標體系，進一步細化項目績效評價個性指標和指標值。

3.精心組織項目實施。一是要嚴格按照實施方案開展績效評價。收集評價資料，及時做好取證，對項目實施情況以及項目績效評價指標的各項內容進行逐項審查核對，并搞好逐項指標評價得分工作底稿。根據項目需要，及時組織社會調查，認真進行項目的滿意度問卷調查。二是要認真抓好績效評價分析。評價人員在全面分析整理被檢查項目相關數據資料的基礎上，對照方案審核設定的績效評價指標體系和標準，逐項逐個進行指標分析，并認真進行評議與打分，充分肯定成效，努力揭示不足，竭力查找原因，確保真實、準確、完整地得出評價分析結論。

4.精心撰寫并按時保質提交績效評價報告。現場實施后，項目評價小組應根據現場實施取得的評價資料和分項指標評價分析結論，對照財政部規定的項目支出績效評價報告參考格式內容進行撰寫，盡快形成項目績效評價報告初稿，送達被評項目主管單位征求意見，在修改完善基礎上，按時保質地將正式評價結果報告報送給委托單位。