十問城鄉融合

金凌冰

編者按：2018年10月，習近平總書記考察廣東清遠時指出：“城鄉區域發展不平衡是廣東高質量發展的最大短板，要下功夫解決城鄉二元結構問題，力度更大一些，措施更精準一些;久久為功，努力把短板變成“潛力板”，充分發揮粵東西北地區生態優勢，不斷拓展發展空間、增強發展后勁。”

我國的城鄉關系在新時代下走向融合，鄉村不再只是農業發展空間載體，生態、環境、文化價值凸顯，鄉村最寶貴的金山銀山就是綠水青山，任何讓鄉村失去原有肌理的城市化開發方式只會適得其反。唯有增強城鄉發展的整體性、協調性、同步性，體現兩者互補性，方能行穩致遠。關于城鄉融合的戰略、戰術與戰法，本文選擇了在城鄉融合過程中人們最為關注的十個熱點問題進行了回答。

城與鄉，為什么會形成二元割裂？

城鄉關系割裂的本質是鄉村和農業生產方式與社會生產力的脫節。

亞當·斯密在《國富論》中指出，農業上勞動力的增進，跟不上制造業上勞動力的增進。農業邊際效益遞減與工業邊際效率遞增是城鄉之間經濟差異的歷史必然產物，也是二者割裂的原因。

隨著生產力水平的不斷提升，城鄉關系演進要依次經歷依存、分離、融合三個階段。農業社會小農經濟的核心是農業，與商業、手工業相互依附，城鄉之間處于相互依存的狀態;工業社會機器化大生產下，人口、生產工具、資本和需求隨著規模效應向城市集聚，導致的結果是城鄉分離;后工業時代的鄉村進入高質量發展階段，通過城鄉融合使鄉村適應生產力發展水平，城鄉關系又開始逐漸走向融合。

例如，“士農工商”的華夏文明見證了農耕的輝煌，政治上無論是重農抑商、還是屯田制等手段、以及圍繞土地所產生的政權斗爭等，都體現出了鄉村作為社會根本生產力的地位。

工業革命與自耕農流離的大不列顛島推開了近現代的大門，隨著工業革命的到來，英國政府為了發展工場手工業，大量立法公開支持“圈地運動”，新興的資產階級無償獲得了大量的土地所有權。同時也使英國小農階級無所適從，財富、勞動力、土地產權等要素從鄉村、農業流向了工業和城市。

而荷蘭見證了現代農業形成的范本，國土面積僅為4萬平方公里的荷蘭年農產品的出口總值位列全球第二。在全球蔬菜種子貿易中，超過1/3的種子培育于荷蘭，隨著世界生產力的發展，對于農產品的需求不僅局限在基礎作物，代表著生活品質的園藝產品及高價值的蛋奶肉類成為了全球市場中具有高競爭力的產品，而荷蘭農業和鄉村發展牢牢抓住了這一趨勢。

十四個“五年計劃”中，城鄉關系是如何變遷的？

我國從1953年開始制定第一個“五年計劃”，作為國民經濟計劃的重要部分，主要是對國家重大建設項目、生產力分布和國民經濟重要比例關系等作出規劃。

“一五”到“五五”：“剪刀差”埋下城鄉二元體制的種子。新中國成立初期，在西方國家經濟封鎖和政治孤立的背景下，中國迫切需要建立起相對完整的工業體系，面對尚未消除的戰爭威脅，與國防密切相關的重工業成為發展重點，“戰備”“三線建設”“大煉鋼鐵”成為了經濟發展關鍵詞。在實現向發達工業國的轉變過程中，依靠國內工業自身的積累根本無法滿足資金需求，集中農村與農業剩余價值成為唯一的選擇。在農業鄉村向城市工業輸血、工農城鄉“剪刀差”的國家意志下，造成了我國城鄉人口、土地、生產方式的城鄉二元，為城鄉割裂埋下了制度性的種子。

“六五”到“九五”：市場經濟虹吸加劇了城鄉割裂。在1980-2000這二十年間，改革開放帶來的開放和工業集聚使得社會各要素投資工業和開放地區的邊際效應遠大于內陸和鄉村，形成了城市對鄉村的虹吸效應。城市與鄉村的二元從計劃經濟上的制度二元逐步擴大為社會的二元，人性和資源的逐利性進一步加劇了城鄉間二元結構的割裂。

“十五”到“十三五”：農業農村政策由“取”到“予”。21世紀起，中國開始進入全面建設小康社會階段，鄉村成為了建設小康社會的主戰場，國家戰略和五年計劃的制訂開始重視農村建設與農村發展，城鄉統籌、一體化發展戰略以及農業稅取消等政策讓鄉村獲得了前所未有的幫扶。但以城市反哺農村的做法雖然有機會在短時間內提升鄉村發展的硬件設施和發展環境，但真正破除城鄉二元，需要挖掘鄉村自身的造血能力。

“十四五”：最大的不平衡發展就是城鄉發展不均衡。習近平總書記指出：我國最大的不平衡發展的矛盾就是城鄉發展不均衡，最大的不充分發展就是農村的不充分發展?！笆奈濉睍r期城鄉融合發展成為梳理、重塑新時代下城鄉關系的總綱領。

城鄉融合的本質是什么？

城鄉融合的本質是鄉村與社會生產力的發展協調。

機器化大生產模式促使人類由農業文明快速步入工業文明，但在新時代的社會生產力背景下，人類需要從人與自然對立的工業思維躍升至人與自然和諧共生的生態思維。只有將城鄉放在對等的關系下，承認城鄉間的差異，鄉村和城市成為互動共生的有機整體，才能最終實現城鄉之間的價值互補;在承認城鄉差異的前提下培育鄉村的“個性”，避免用城市的理念和生產生活方式去改造鄉村。

城鄉融合與鄉村振興有區別嗎？

鄉村振興是遠景目標，城鄉融合是其中最重要的手段之一。城鄉融合核心在于梳理城鄉關系，鄉村振興的核心是描繪鄉村的總體發展形態。

城鄉融合發展是綜合性的、多維度的，尤其強調了城鄉地位的平等性、城鄉間的互動關系、增強城鄉間要素流動的順暢化、提高資源配置效率。

“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富?！笔青l村振興總要求，從思想意識形態和客觀實踐兩方面將鄉村還原回最初的集政治、經濟、文化、社會、歷史、環境為一體的中華文明載體，不再把鄉村作為單純的生產部門，而是更多地把鄉村看作是一個組織載體、文化主體、倫理主體。

《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》重點是從哪些方面進行試驗？

2019年12月，《國家城鄉融合發展試驗區改革方案》出爐，11個地區被確定為國家城鄉融合發展試驗區，旨在破除現行體制機制束縛，明確改革重點，為改革“探路”、為基層探索搭建有效平臺。其中沿海省份有5個，分別是山東濟青局部片區、江蘇寧錫常接合片區、浙江嘉湖片區、福建福州東部片區、廣東廣清接合片區;中部省份2個，分別是河南許昌、江西鷹潭;西部省份3個，分別是四川成都西部片區、重慶西部片區、陜西西咸接合片區;還有東北的吉林長吉接合片區。

國家城鄉融合發展試驗區改革方案中強調了兩個不變，即農村土地集體所有制不改變、耕地紅線不突破;明確了三個趨勢，即推動鄉村發展特色化、重視鄉村產業發展、提升農民生活水平等。

試驗重點是：建立農村集體經營_生建設用地入市制度;搭建城中村改造合作平臺;建立有序流動的人口遷徙制度;完善農村產權抵押擔保權能;搭建城鄉產業協同發展平臺等。

可以從哪些方面著手推動城鄉融合？

簡單概括就是：一個核心，三大突破，四大領域。

一個核心：立足鄉村資源，調節鄉村的生產方式，盤活鄉村的投資價值，實現城鄉之間要素的雙向流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環。

三大突破：一是破解“三塊地”的現有發展局限，解決城鄉土地分洽、鄉村人地分離的矛盾，為鄉村發展的空間做足制度性保障;二是實現城鄉發展要素的雙向流動，在打破城鄉要素流動的制度性壁壘的基礎上，實現市場、人口等要素的雙向流動;三是導入適宜鄉村發展的產業模式，讓鄉村不再是外溢產能的堆放處，找到將生態資源轉化為價值產出的路徑和方式，最終實現生態環境優勢轉化為經濟發展優勢。

四大領域：一是產業掛鉤形成優勢互補、分工合理的有機體;二是空間融合，使城鄉空間和形態各取所長、互相滲透;三是基建融合，推動基礎設施均等化發展，破除公共服務二元現狀;四是生態融合，形成田園風光向城市滲透，環保理念向鄉村拓展的互補關系。

如何立足城鄉互動關系，梳理鄉村發展價值？

轉變生產思維、輸出生活方式、激發生態價值。

在工業文明視角下，鄉村的小農經濟不具備規模效應，鄉村地區地形復雜、城鎮化工業化受阻，鄉村的位置相對偏遠，運輸成本高等。但從生態文明視角下看，鄉村得到的可能是另外一種解答，如：小農經濟可以產出高品質農作物，多變的地形可能是良好的環境底色，相對的偏遠位置使其避免了工業化帶來的生態破壞，保留原鄉風貌、留住了鄉愁等。

鄉村的資源環境就是生態生產力，鄉村生活方式就是鄉村的生命力和價值所在，從生產、生活、生態活化鄉村內生發展動力。

轉變生產思維，讓鄉村不僅僅是農業生產的空間和外溢產能的歸宿，而是對接美好生活時代下人民對于生態、休閑、文化、健康的追求，打造幸福產業。

輸出生活方式，通過多元的節慶、民俗等代表著鄉愁的元素，向久居都市的客群輸出田園生活方式和產品，利用城市居民對鄉村生活的稀缺體驗創造價值。

激發生態價值，多元的山水地文景觀，淳樸的特色農產，不再是欠發達的表現，而是可以用來發展生態產業的不可替代資源，將生態優勢轉化為發展動能。

城鄉融合會帶來哪些產業發展機遇？

構建全業融合的產業模型，搭建特色產業體系。

鄉村的振興與發展不能局限在跟隨城市發展的亦步亦趨，需要找到自身獨特的價值，培育具有唯一性、權威性、排他性的產業優勢。從承接外溢產能到孵化鄉土產業，發掘鄉村價值。

鄉村的價值不再局限在農業種植上，而是可以面向美好生活時代人們的高品質生活需求，從而拓展鄉村和農業發展的無限可能。讓鄉村從輸出農業作物到輸出生活品質，適應人們美好生活新需求，并且為投資企業謀求新的利潤增長點。

和百味、融百業、帶三產的文化旅游就是一個不錯的切入點，在文旅的語境下，鄉村不再是城市的附庸，而是承載了人們對美好生活的期待。

通過文化旅游串聯起區域的生態資源，孵化鄉土產業，以文化旅游這個增量產業盤活鄉村存量資源，通過農旅融合，提升農業產業附加值，讓農業從單純種植向體驗轉變，如讓農產品向手信、紀念品轉變等;農產融合，發掘特色農業、打開區域外向度，通過文旅流量提升農業產品附加值;依托民宿、度假村等業態活化鄉村的空間價值、土地價值，實現旅游發展主客雙贏;利用文化旅游的流量導入作用，在開發中活化鄉村民俗、文化、節慶等。

那些保留著良好鄉村肌理和生態環境又毗鄰旅游流量入口的鄉村都有機會通過文化旅游實現城鄉要素的雙向流動，從而破解城鄉二元結構。

城鄉融合頂層設計需要解決哪些問題？

一個中心，三個基本點。

一個中心就是要找準戰略定位，戰略定位需要做到“四度”把握。一有高度，站在國家鄉村振興的政策高度，厘清城鄉融合發展的生態價值與都市消費互補發展的關系;二有廣度，要跳脫出傳統鄉村發展的視角，以平臺思維打通一二三產業，打通土地、文化、生態、原住民和產業，實現協同發展;三有深度，要明確空間先行切入點以及原住民民生改善的關鍵點;四有關聯度，構筑城鄉融合發展與區域發展的空間同竟合發展的關聯度，實現差異化互補。

三個基本點即是要解決：一是產業發展要有突破，構建具有鮮明特色和競爭優勢的以城鄉融合發展為核心的產業體系及衍生發展（先導產業、主導產業、戰略產業等），及各階段重點發展的產業集群;二是需要解決發展模式、發展分期、發展節奏等問題，提出城鄉建設、城鄉融合、產業推動等“抓手”。尤其對近期（2-5年）重點的戰略抓手提出富有操作性的運作建議，從項目發展建設資金、投資收益估算、對政府的稅收貢獻和就業人口入手，明確原住民與投資企業或政府平臺的合作模式;三是要有明晰的核心傳播策略等。

城鄉融合有哪些實踐探索？

經典案例：清遠佛岡以一場健康覺醒之旅，構筑城鄉融合產業發展樣板。

佛岡縣位于清遠的最南端，是清遠的“南大門”，距離廣州珠江新城約50分鐘車程。佛岡溫湯、田園、森林、溪谷、古村交錯，滿足了人們對鄉村和生態的無盡遐想。

佛岡縣通過生態型產業打通廣清接合片區的生態資源與灣區人群的美好生活需求，以溫泉資源為龍頭，以生態資源和文化資源為兩翼，將生態優勢轉變為發展優勢，打造一場健康覺醒之旅，構筑城鄉融合產業發展樣板。

其次，佛岡縣依托復合多元的生態資源，面向大灣區客群需求打造高體驗感的度假產品，從輸出農作物到輸出高品質生活。通過多元的節慶、民俗等元素，為久居都市的客群輸出具有鄉村民俗特色的生活方式和產品，利用稀缺體驗創造價值。

此外，通過旅游業態探索鄉村“三塊地”的活化利用機制，一方面政府根據現有政策活化佛岡村集體建設用地、宅基地、農用地的發展機制，同時吸引各類市場主體，實現“三塊地”的活化利用。