粵港澳大灣區人口空間分布特征與空間治理優化建議

■孫文勇 徐雨璇 劉 行 羅 彥

一、引言

城市群是新型城鎮化的主體形態，是支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。國家“十四五”規劃提出，要發展壯大城市群和都市圈，并強調要以中心城市和城市群等經濟發展優勢區域為重點，增強經濟和人口承載能力，帶動全國經濟效率整體提升。

粵港澳大灣區（以下簡稱“大灣區”）是我國開放程度最高、經濟活力最強的區域之一，包括港澳地區和珠三角。人口的空間發展特征與趨勢，是優化城市群空間布局、提升空間治理水平的重要基礎。珠三角及其典型地區的人口發展、流動人口、空間布局、城鎮化等議題已有廣泛和深入的研究探討[1-5]，但以大灣區為對象的人口空間研究仍然有限，主要聚焦在人口與經濟的協同關系[6-8]、老齡化水平[9-10]等少數議題，對人口空間分布特征與空間治理的研究還相對較少。

第七次人口普查對非普查年度的人口數據進行了較大程度的修正①，為進一步全面、準確認識大灣區人口空間特征提供了重要支撐，也是推進大灣區高質量發展的前提與基礎。本文以大灣區為對象，基于三地人口普查數據，從多個尺度對2010—2020年的人口空間分布特征、趨勢進行分析，以期為大灣區的空間治理優化提供支持，并為我國其他城市群的空間發展提供借鑒。

二、研究范圍與數據來源

（一）研究范圍

研究范圍為粵港澳大灣區②，主要包括香港、澳門以及珠三角九市，并按廣佛肇、深莞惠、珠中江、香港、澳門進行分組分析。其中，廣佛肇、深莞惠、珠中江分別是廣州都市圈、深圳都市圈、珠江口西岸都市圈的主體范圍，為保持研究對象和空間范圍的一致性，下文以此作為各都市圈人口分析的范圍③。

（二）數據來源

研究數據為廣東省第六、第七次全國人口普查分區（縣）、分鎮（街道）數據，及2011、2021年香港、澳門人口普查數據④。為了對大灣區人口空間分布進行更細致的分析，考慮到大灣區城市內部的空間差異性，結合數據的可獲得性，研究中常住人口的規模分布研究以鎮（街道）尺度為主；常住人口的年齡、學歷等結構分布研究以區（縣）尺度為主。其中，東莞、中山為不設區市，區（縣）尺度按照其城市組團進行組合后分析⑤；香港按香港島、九龍、新界3個分區與18個行政分區兩個尺度進行分析；澳門因其行政區劃范圍較小，將其作為一個整體進行分析。以大灣區標準地圖的行政區劃信息為基準⑥，對兩次人口普查及其他數據進行相應調整，以保證數據在時間序列上的可比性。

圖1 2020年大灣區分鎮（街道、鄉）的人口分布

三、人口空間分布特征與趨勢分析

（一）整體人口空間增長特征與趨勢

1.持續較快的人口增長

2010—2020年間，中國的人口增長呈現明顯的以城市群為主體的發展趨勢[11-12]。但近年來，以北京、上海為代表的超大城市在人口疏解和落戶嚴控的背景下，人口規模進入了相對緩慢的增長階段。同期大灣區總人口從6406萬人增長到了8604萬人，增幅超過34.3%，年均增長率約3.3%。以廣州、深圳、東莞、佛山為代表的主要城市，仍然保持著人口增長的較快發展，其中深圳和廣州分別增長了713萬和597萬人，東莞、佛山也增長了超過200萬人，展現了蓬勃的人口發展活力。

2.高密度的人口集聚

人口密度上，大灣區以占全國0.58%的國土面積承載了5.29%的人口，達到1393人/千米2，高于長三角（657人/千米2）、京津冀（506人/千米2）兩大城市群。鎮（街道）層面，澳門、香港、廣州、深圳部分街道（分區）的人口密度已達到5萬人/千米2以上，是我國人口密度最高的地區之一。

3.人口重心持續向東遷移、聚攏，并朝向環珠江口地區集聚

根據常住人口重心⑦和標準差橢圓⑧的分析[13-15]，灣區層面的人口重心在小幅度向東遷移。同時，整體橢圓的面積有明顯縮小，表明大灣區人口有向環珠江口地區集聚的發展趨勢。

圖2 大灣區城市人口重心與標準差橢圓分布圖

圖3 大灣區城市分組人口規模與年增長率

城市層面，大多數城市的人口重心在朝向珠江口方向遷移，如廣州向南、香港向北、惠州向西南、江門向東等，向珠江口集聚成為大灣區的人口空間發展的新趨勢。其中，香港的人口重心在向西北方向移動，體現了香港在大灣區協同發展下北部地區的建設開發趨勢。

圖4 2010—2020年大灣區分鎮（街道、鄉）的人口增量分布

在人口空間集聚程度上，大灣區約一半城市人口分布更加聚攏，標準差橢圓呈現縮小態勢。其中比較特殊的是深圳，其標準差橢圓呈現擴大態勢。這與深圳原關內地區資源緊約束問題進一步加劇，原關外地區成為深圳人口增長主要載體有關。

（二）都市圈人口空間布局特征與趨勢

1.廣州、深圳都市圈成為大灣區人口增長主體，且仍處于中心集聚階段

從都市圈層次上看，2010—2020年廣州都市圈人口規模占大灣區比重穩定在37.5%左右，深圳都市圈的比重從36.2%提升至39.5%。大灣區近90%的人口增量集中在廣州都市圈和深圳都市圈，其中深圳都市圈的增量占大灣區的近50%，深圳都市圈的人口增長態勢相比廣州都市圈更強。由此可見，廣州、深圳兩大都市圈成為大灣區人口增長的主體。相對而言，珠江口西岸都市圈、香港、澳門的人口增長則相對平穩，增長規模和增長率都相對有限。

圈層分布是都市圈人口空間分布的重要特征。根據倫敦、紐約、東京都市圈的發展經驗，人口發展在一定程度上都經歷了核心圈層集聚—外圈層集聚—核心圈層再集聚的過程[16]。研究以廣州、深圳行政中心所在地為中心，以30千米、50千米和90千米為半徑，將廣州都市圈、深圳都市圈劃分為三個圈層。分析發現，廣州都市圈的人口高度集聚在第一圈層，第一圈層人口規模占廣州都市圈總人口的61%。深圳都市圈人口圈層分布較廣州都市圈相對均衡，第一圈層集聚了深圳都市圈48%的人口規模，第二圈層集聚了35%，第三圈層集聚了17%。與2010年相比，兩大城市組群的第一圈層人口集聚性均進一步提升，廣州都市圈第一圈層人口比重提高3個百分點左右，深圳都市圈第一圈層人口比重提高6個百分點左右。相較于國際成熟都市圈，廣州、深圳都市圈人口空間發展仍處于第一個階段，即核心圈層集聚階段。

圖5 大灣區區（縣）人口撫養比

圖6 大灣區區（縣）65歲以以上人口比例

圖7 大灣區區（縣）大學及以上文化水平人口比例空間分布圖

圖8 大灣區區（縣）大學及以上文化水平人口比例變化

2.城市邊界地區快速增長，核心區增長趨緩且局部出現疏解

以鎮（街道、鄉）為尺度觀察，即使是同一圈層內部，因發展階段和發展環境的不同，人口增長的特征也有所差異。以廣州、深圳為代表的核心城市，城市傳統核心區人口增量或增速低于城市外圍地區，甚至城市核心區部分街道人口出現收縮現象，如廣州越秀區的大部分街道、羅湖東門街道等。以佛山、東莞、惠州、中山為代表的第二梯隊城市，環灣地區的人口增長突出，其他城市多以城市中心區為人口增長的主要載體，外圍山區鄉鎮人口收縮明顯。

隨著大灣區建設的推進，要素流動大量跨越行政邊界，城市資源投放也開始向邊界地區擴張，邊界地區形成了人口增長的重要載體。以大灣區各城市邊界地區的鎮（街道、鄉）為研究對象，發現邊界地區人口增長規模達到約881萬，增長率高達40%，遠高于大灣區平均水平，主要集中在深莞邊界、深惠邊界、廣佛邊界等地區，也就是核心都市圈內部的城市邊界地區。此外，深港邊界是大灣區中相對特殊的跨境型邊界，深圳一側基本已形成高強度的開發建設，香港一側則是自然生態空間為主，但在大灣區協同發展和香港中心區域過密的背景下，香港的建設開發也趨向北部擴展，在新界西北地區形成了新的增長潛力空間。

（三）人口結構空間特征與趨勢

1.人口撫養比尚處于較低水平，仍處于人口紅利期

人口年齡結構上，2020年大灣區人口撫養比為33.3%⑨，比2010年提高了8.6個百分點，但仍處于人口紅利期。撫養比較低的地區主要是各類制造產業集中地區或城市新區，形成中青年人口大量集聚的特征，如東莞的大部分組團，深圳的寶安、光明、龍華、坪山，廣州的白云、天河等。其中，東莞濱海組團人口撫養比最低，僅為19%。撫養比較高的地區主要有兩類：一是相對成熟的城市地區，如香港、澳門和廣州中心區，在長期的城市發展中沉淀了較多老齡人口；二是外圍山區縣，因適齡勞動人口大量流出而形成高撫養比的現狀。

老齡化水平上，通過65歲以上老齡人口的比例分析，其主要集中在部分外圍區（縣）與老城區。其中，香港是老齡化程度最高的地區，老齡化水平超過了聯合國標準的老齡化社會，港島和九龍老齡化水平甚至達到了“超老齡社會”標準（20%以上）。其他具有老齡化趨勢和風險的地區主要包括廣州老城區與肇慶、江門、惠州的部分地區等。

2.人才紅利開始凸顯

人才是大灣區提升發展質量與發展動力的重要支撐。以大學及以上學歷人口作為人才的度量指標，大灣區的城市核心區具有優勢。中心城市的非傳統核心地區人才比例實現了極大的提升，如廣州黃埔、深圳原“二線關”關外地區、香港新界地區等；而大灣區的外圍地區，其人口教育水平仍然較低，且在增長趨勢上也并無優勢。

值得注意的是，廣州市一市共有82所高校，高于廣東省其他所有城市的總和，2020年在校大學生規模全國第一。但“七普”數據顯示，深圳都市圈擁有大學及以上文化水平人口規模數量略高于廣州都市圈。可見，廣州都市圈的資源優勢在一定程度上被深圳都市圈的創新產業發展態勢所稀釋。

（四）結論與啟示

1.人口持續較快和高密度集聚，空間分布的不均衡性持續強化

相比京津冀與長三角，大灣區實現了持續較快的人口增長，這與其創新產業集聚和發展活力密切相關，也與相對寬松的戶籍政策與包容的社會環境有關。其中，產業活力是人口集聚的重要基礎，電子信息、汽車制造、裝備制造、現代服務等新興產業集群的快速發展，創造了大量的就業機會，也吸聚了大量人口。

產業發展具有集聚效應和規模效應，產業驅動下的人口集聚也形成了非均衡的空間特征。大灣區的人口空間分布不均衡性體現在兩個方面：一是中心與外圍的不均衡，人口持續向珠江口地區集聚，核心城市人口保持大量凈流入和相對年輕化結構的同時，外圍肇慶、惠州、江門的部分縣（市），卻呈現了持續的人口流出和老齡化態勢。二是不同城市組間的不均衡，如2010年深圳都市圈產業經濟規模、人口規模均略低于廣州都市圈，但在電子信息產業的快速發展牽引下，2020年已經反超廣州都市圈，新興產業的發展對深圳都市圈的人口吸引力提升明顯，而珠江口西岸都市圈的人口規模和人口增速相對廣州都市圈與深圳都市圈均有差距。

2.港澳兩地與珠三角的人口發展關聯性不明顯，但在空間上有呼應趨勢

各項指標中，港澳兩地與珠三角的人口空間發展特征均呈現差異，包括人口增長態勢、人口年齡結構等，一定程度上說明了三地之間人口要素流動存在屏障，主要在于跨境人員通關不便、跨境就業相關制度差異、三地公共服務標準不一致等多方面原因，這也是大灣區未來應著力突破的重點領域。同時，港澳兩地也以不同方式在響應大灣區的協同發展要求，如香港的向北拓展趨勢和“北部都會區”策略、澳門的珠澳深度合作等，均體現了港澳融入大灣區發展格局的趨勢與方向。

3.核心都市圈成為人口集聚的主要載體，都市圈內邊界增長特征突出

以深圳和廣州為核心的都市圈都成為大灣區人口增長、空間拓展和品質提升的主要載體。廣州與深圳的城市區域化趨勢明顯，城市的邊界地區成為核心城市中心區產業、人口等要素外溢的重要載體，特別是深莞、深惠、廣佛邊界地區。都市圈的發展邏輯下，深莞、深惠、廣佛等邊界地區，既能整合核心城市的產業發展資源和政策優勢，更能借助兩個城市的發展勢能差，塑造了新的增長動力和發展機會，因此吸聚了大量人口。

4.空間需求與人口結構持續變化，引發人口空間流動新現象和新需求

隨著生活水平的提高，居民的空間需求變化顯著，城市空間與公共服務的品質，成為人口變遷的重要因素。老城中心區空間成本較高，對人口形成推力，同時大量的城市更新也帶來了局部性和階段性人口疏解。近郊區或新的城市中心因有更具性價比的住房、服務配套，更優美的環境，更多元化的消費空間等，對人口流動形成拉力，也集聚大量人口。這也是廣州、深圳兩大中心城市的核心區部分街道“人口收縮”、城市近郊區人口增長迅速的主要原因之一。

同時，大灣區的人口結構也持續在發生變化，包括總體撫養比上升、大部分地區老齡化水平加重、新興青年人口增加等，也將對公共服務、商業消費、住房、就業等各類空間產生新的需求。

四、空間治理優化建議

隨著我國人口紅利已開始從“數量紅利”向“質量紅利”轉變[17]，社會經濟發展階段的不同，人的需求也有所差異，空間治理與城市發展要順應人的需求，才能吸引和集聚人。結合大灣區的最新人口數據反映出來的人口空間發展特征與趨勢，建議以都市圈為主體，優化大灣區空間布局；強化西岸地區的特色發展，推動珠江口東西兩岸協調發展；適應性提升公共服務水平、推動跨界協同治理；加強人口流出地區的應對與治理等，進而實現以人為本地推動大灣區高質量和高品質發展。

（一）整合優化環珠江口“黃金內灣”空間資源，探索高密度空間治理新路徑

在中心區位和濱海資源疊加下，環珠江口地區成為大灣區未來發展的重心。2022年5月25日，廣東省第十三次黨代會提出以珠江口東西兩岸融合發展作為突破口，打造環珠江口100公里的“黃金內灣”。本研究建議將環珠江口地區作為高端國際職能的核心承載區，整合前海、南沙、橫琴等國家和省市重點戰略平臺的建設，推動大灣區空間格局從廣深雙中心走向環珠江口集聚的中心簇群結構。同時，也需要關注陸海交界的生態環境保護，避免過度開發和人口的過度集聚，留存一定比例的自然生態岸線，為大灣區的優質生態環境提供保障。

港、澳、廣、深等城市核心地區的人口密度居于全球前列，是區域競爭力與活力的重要支撐，但超高密度的空間也給城市安全、疾病防控、生活品質帶來較大的挑戰。探索高密度前提下的高品質空間發展，是未來大灣區空間治理的重要議題。未來需要通過城市更新、綜合整治等手段，推動區域功能有序轉移和置換，引導核心區人口的適度疏解，適度控制人口密度的增長；“見縫插針”加強公共空間建設，優化開敞空間體系，讓大自然更貼近城市生活，也為社會交往與游憩休閑提供豐富場所，提升生活品質。

（二）支持粵港澳人口跨境流動，推動大灣區協同發展

“大灣區”提出以來，內地與港澳之間的協同合作、要素融通成為核心議題之一。人的流動是一切合作和融通的基礎，目前受制度和跨境影響，三地間的人口流動仍然非常有限，未來需要從跨境便利度、就業支持、公共服務等方面，降低粵港澳之間的人員流動阻礙與門檻。跨境便利度上，需以軌道交通為主體提升交通便利性，同時進一步探索通關便利化的制度改革；跨境就業支持上，既要通過產業合作促進就業的流動與融通，也要在相關稅務、保障制度上進行深度對接和互通；公共服務上，則需重點提高內地城市的公共服務標準，保障無差別化的城市生活與服務標準。

（三）以都市圈為主體，優化大灣區空間布局

在整體層面，進一步以深圳和廣州都市圈為核心載體，提升人口承載能力，優化人口空間布局。以更具吸引力的產業載體和公共服務配套，結合軌道交通的網絡延伸，分圈層施策。30千米范圍內的第一圈層是都市圈發展的核心，目前人口和建設存在過載風險，需適度疏解非核心功能，控制城市更新建設增量，優化人口結構，為高價值產業、高品質要素騰挪空間。30～50千米的第二圈層，功能能級與人才支撐均有不足，需進一步培育戰略性產業空間載體，提供人口集聚與承載能力，并推動勞動力素質提升，為創新研發、成果轉化提供人力資本支持。50～90千米的第三圈層以特色化發展為主，應因地制宜培育專業化中小城市與產業載體，強調以縣域城鎮化激活發展動力，并提升養老和托育供給及服務水平[18-19]。未來，應重點加強和引導第二、第三圈層的人口集聚，形成更有序、更協調的都市圈人口空間格局。邊界地區是兩大都市圈承接第一圈層功能外溢的“首站”，目前正成為大灣區人口新的增長空間。以邊界地區作為都市圈一體化的主戰場，優化提升邊界地區的跨界治理協同，進一步提升邊界地區的人口集聚力，引領帶動第二圈層的發展。

強化都市圈面向人口跨界流動的體制機制保障建設。一是探索邊界地區統一規劃管理體制，由中心城市統籌邊界地區的規劃編制、報批、實施管理；二是在邊界地區探索社保同城化；三是強化公共服務共建共享，引導優質資源向邊界地區布局，提高邊界地區的服務水平；四是強化都市圈城際服務樞紐與跨界組團的耦合，加強都市圈核心圈層與邊界潛力中心的耦合，縫合邊界空間，促“跨界”向“無界”轉變；五是創新邊界地區的經濟核算機制、稅收分成機制，打破“行政區經濟”，探索按經濟一體化實體地域來統計經濟社會發展數據，研究邊界地區稅收增量屬地方收入部分的跨地區分享機制。

（四）服務人口結構變化，適應性調整和提升公共服務水平

大灣區是國內人口流入規模最大的城市群之一。人口紅利依然存在，人才紅利不斷凸顯，持續變化的人口結構既引發了人口空間分布的新變化，也將對未來空間品質提出新的要求，城市空間與公共服務也需適應性調整和優化。

適應流動人口眾多的特征，在常住人口基礎上，探索基于新數據的管理服務人口、動態人口等統計與管理口徑，按照不同人群的差異化行為規律與服務需求，加強住房、教育、醫療、商業、交通等各類設施和服務的分類施策與精準供給。

面向新時代年輕人與各類人才的生活需求，有針對性地提供多元化服務供給。加強多元化的公共性住房與人才住房建設；提供豐富、多元的體育建設、商業消費、文化娛樂活動場所與社交空間等。結合產業創新升級需求，結合城市文化特質，建設有國際影響力、達到國際服務標準的公共文化設施，提升對高端人才的吸引力。

針對老齡化和趨向老齡化的地區，有針對性加強服務老年人的公共設施與公共空間，加強適老化空間改造。對于城市型地區，重點加強臨近易達的社區級公共服務設施建設，以及可滿足多元文化活動需求的公共空間與服務設施。在農村地區，也要通過鄉村規劃建設，逐步建設健全村級公共服務設施。

（五）因地施策，優化人口流出地區空間治理

人口向優勢地區集聚是自然規律，大灣區外圍部分縣（市）域與鄉村地區的人口外流不可避免，但人口流出將帶來一系列社會、經濟、建設問題，此類地區的治理應予以重點關注。

面向人口流出地區的空間治理，應強調因地施策，以現代化水平的提升為核心目標，基于資源環境及地域差異，遵循城鎮化與人口流動的客觀規律，振興部分村鎮，撤并部分村鎮，使城鄉在城鎮化進程中實現穩定、協調、共生和可持續的關系。

對于有一定資源基礎和區位優勢的地區，應探索促進產業與服務業的集聚，實現城鄉振興。基于資源特色，推動農業現代化、發展特色產業、傳統手工業等，吸引人口集聚或回流；適度推動農地流轉，實現規模經營；基于區位優勢，有選擇性地導入制造業，集聚人口；提升公共服務品質，吸引人口定居。強調城市對鄉村的反哺，尤其是教育培訓、人才支持方面，建立可持續的造血機制。

對于資源環境較差、人口密度低、發展動力不足的外圍地區，如肇慶、江門、惠州等地的少數地區，可適度整合村鎮居民點，提高公共服務效率；推動低效村莊建設用地退出，恢復生態和農業空間等。

五、結語

人口發展與空間分布是城市群空間發展的重要基礎，本研究基于最新的第七次人口普查數據，對大灣區的人口空間分布特征與趨勢做了初步分析思考，并提出探索創新高密度地區的空間治理模式、支持粵港澳人口跨境流動、以都市圈為主體優化城市群空間布局、基于人口結構和人口需求變化提升公共服務品質、優化人口流出地區空間治理等建議，以進一步支持大灣區的高質量發展。本研究尚有許多不足，一方面，人口空間分布特征變遷的因素復雜，是社會、經濟、空間等多方面因素綜合作用下的結果，研究并未全面深入分析探討；另一方面，人口普查長表數據尚未公布，對大灣區人口空間發展的研究也有待后續進一步深入。

注釋：

①大灣區中六個城市的普查人口規模相比2019年出現“跳漲”，說明非普查年份基于1‰抽樣的人口變動調查結果有一定偏差。

②“粵港澳大灣區”在國家政策文件中最早是在2016年3月的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》中正式提出，但在粵港澳地方工作中，“粵港澳大灣區”相關的概念和建議提出則更早。早在2009年10月，粵港澳三地政府聯合發布的《大珠江三角洲城鎮群協調發展規劃研究》即提出構建珠江口灣區，粵港澳共建世界級城鎮群，珠三角與港澳之間的合作也一直受到關注。因此，本文采用2016年提出的“粵港澳大灣區”作為本文研究對象。

③對廣州、深圳、珠江口西岸都市圈的范圍劃定尚無定論，各類規劃、研究均提出了各自的方案與建議，但基本上是在廣佛肇、深莞惠、珠中江的城市組群劃分基礎上進行的局部調整。

④香港、澳門人口普查制度、時點與內地有所差異，2011年、2021年是港澳兩地最近兩輪人口普查的時點，本研究以此作為“六普”和“七普”的對應數據進行分析。

⑤中山市按照中心組團、東部組團、南部組團、西北組團、東北組團五個組團分析；東莞市按照城區組團、松山湖組團、濱海組團、水鄉新城組團、東部組團、東南臨深組團六個組團分析。

⑥基于自然資源部標準地圖服務網站審圖號為GS（2019）4342號的標準地圖制作。

⑦人口重心及其軌跡變化是測度人口空間分布和變化的重要指標，主要通過各鎮（街道）的中心坐標并結合人口規模進行加權計算而得。在本研究中，重心地理坐標的變化，代表著城市人口空間分布的整體重心遷移的方向和距離。此處分析不含澳門。

⑧標準差橢圓是分析社會經濟空間分布多方面特征的模型方法，其長軸、短軸、面積均有助于定量分析社會經濟要素的空間分布整體特征。在本研究中，橢圓面積表示人口整體集聚程度的變化，橢圓面積縮小則表示人口趨向于更加集聚，橢圓面積擴大則表示人口趨向于分散。此處分析不含澳門。

⑨因暫未有港澳地區15～59歲人口數據，該指標不含港澳地區。