礦權(quán)改革夯實穩(wěn)油增氣基礎(chǔ)

全國政協(xié)委員王宜林、蘭云升、悅仲林、李新民共同建議：國家有關(guān)部門綜合考慮油氣勘探開發(fā)現(xiàn)狀，進一步完善礦業(yè)權(quán)管理政策，夯實穩(wěn)油增氣基礎(chǔ)，切實保障國家能源安全和國內(nèi)供給能力。

我國的能源安全，特別是油氣供應(yīng)安全，一直受到社會各界的高度關(guān)注。自習(xí)近平總書記做出“大力提升勘探開發(fā)力度，保障國家能源安全”的重要批示后，三大石油央企錨定上游勘探，就石油央企如何保障油氣供應(yīng)安全做了大量工作。

目前我國原油對外依存度接近73%，天然氣對外依存度也超過45%。盡管2021年我國原油進口量為5.13億噸，同比下降5.3%，首次出現(xiàn)下降，但這主要是受疫情蔓延、石油需求下降影響所致，國內(nèi)油氣大幅增產(chǎn)仍受諸多因素制約。

我國油氣資源稟賦較差，這是我國油氣生產(chǎn)滿足不了油氣消費、導(dǎo)致油氣供應(yīng)“僧多粥少”現(xiàn)象的主要原因。根據(jù)最新中國礦產(chǎn)資源報告，我國石油地質(zhì)資源量1257億噸，可采資源量301億噸，剩余技術(shù)可采儲量僅為35億噸，占全球的1.5%，排名第13位，小于美 國（2.8%）、俄 羅 斯（6.4%）、沙特（15.6%）、加拿大（10%）等國家，儲量前景不容樂觀。其中，陸上石油地質(zhì)資源量1018億噸、可采資源量230億噸；近海地質(zhì)資源量239億噸、可采資源量71億噸。全國待探明石油地質(zhì)資源量885億噸，但隨著高品質(zhì)石油資源逐步開采消耗，剩余資源品質(zhì)整體降低，超過70%屬于低滲、深層、深水及稠油，勘探對象日趨復(fù)雜，勘探開發(fā)成本高。

原本較差的油氣資源稟賦，偏偏遇上我國經(jīng)濟高速發(fā)展對油氣消費釋放巨大需求，生產(chǎn)的“粥”滿足不了消費的“僧”也就不足為怪了。如何破解油氣供應(yīng)“僧多粥少”？一是需要以務(wù)實態(tài)度，探索建立與國際接軌、符合我國國情的儲量價值評估方法和儲量價值評估體系。厘清資源與儲量、儲量與產(chǎn)量、產(chǎn)量與效益之間的關(guān)系，油氣儲量不一定等于產(chǎn)量，油氣產(chǎn)量也不一定等于效益。二是油氣資源管理應(yīng)順應(yīng)時代發(fā)展，不斷改革演進，服務(wù)國家發(fā)展大局。近年來，面對世界百年未有之大變局，我國面臨外部挑戰(zhàn)前所未有，其中高對外依存度衍生油氣供應(yīng)安全風(fēng)險成為我國必須面對的重大挑戰(zhàn)之一。按照“夯實國內(nèi)供應(yīng)基礎(chǔ)保障地位”總體目標，從激發(fā)市場活力、培育多元市場主體等多方面發(fā)力，國家出臺一系列以礦業(yè)權(quán)市場化為核心的資源管理制度改革，更好地助力國內(nèi)油氣業(yè)務(wù)發(fā)展。三是加大技術(shù)創(chuàng)新投入力度，如果只注重效益考核和產(chǎn)量指標，企業(yè)勢必會放棄高風(fēng)險地區(qū)勘探，最后導(dǎo)致了“熱炕頭去找油”現(xiàn)象。從技術(shù)看，就是要瞄準關(guān)鍵領(lǐng)域、關(guān)鍵技術(shù)，加大研究力度，加快科研成果轉(zhuǎn)化速度，加大新技術(shù)、新模式推廣力度。目前我國勘探技術(shù)還無法完全適應(yīng)復(fù)雜對象和提質(zhì)增效的要求。對深層構(gòu)造、非常規(guī)油氣等復(fù)雜勘探領(lǐng)域，工程技術(shù)還存在諸多不適應(yīng)性，技術(shù)瓶頸問題突出；對于大面積薄互層巖性油藏，還缺乏有效的識別和描述手段；對深層、碳酸鹽巖、火山巖等儲層預(yù)測精度不高；長井段水平井、復(fù)雜深井、超深井鉆完井周期長、成本高等。這也是增產(chǎn)的重要突破口。四是增加風(fēng)險勘探投入力度。經(jīng)過半個多世紀高強度勘探開發(fā)，我國經(jīng)濟可采儲量越來越少，未來油氣增儲上產(chǎn)重點將圍繞大盆地新層系、新領(lǐng)域和非常規(guī)展開，這就需要增加風(fēng)險勘探投入力度。

在世界經(jīng)濟史上，沒有哪一個國家是在能源供應(yīng)嚴重不足情況下實現(xiàn)經(jīng)濟起飛或者保持國家經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的。因此，無論是西方發(fā)達國家，還是發(fā)展中國家，都把以石油工業(yè)為代表的能源產(chǎn)業(yè)視作國民經(jīng)濟的生命線。而我國要加大國內(nèi)能源勘探力度、端穩(wěn)端牢“能源飯碗”，需要進一步完善礦業(yè)權(quán)管理，夯實穩(wěn)油增氣基礎(chǔ)。

“我國現(xiàn)行油氣礦權(quán)管理制度主要存在的問題：一是油氣行業(yè)準入制度不夠完善。雖然國家出臺鼓勵和引導(dǎo)民資進入能源領(lǐng)域的相關(guān)意見，但目前放寬油氣勘探開發(fā)準入法律法規(guī)尚不健全，缺少對準入企業(yè)在資本額度、裝備力量、技術(shù)實力、業(yè)績經(jīng)驗等方面標準要求。二是油氣礦權(quán)市場化配置程度較低。在常規(guī)油氣領(lǐng)域，尚未建立比較規(guī)范的礦權(quán)一級市場和二級市場，國有石油公司通過申請登記、國家行政授予方式取得探礦權(quán)和采礦權(quán)，其他資本難以直接進入。三是探區(qū)油氣勘查投入不足，且缺少制約手段。四是礦權(quán)監(jiān)管薄弱，尚未形成權(quán)威、有效監(jiān)管體系和監(jiān)管制度。”中國能源研究會常務(wù)理事張抗表示。

2015年10月20日，作為國務(wù)院部署的試點工作，新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標出讓招標會在北京舉行，吸引包括民營企業(yè)在內(nèi)的13家企業(yè)投標。這是國內(nèi)首次允許民資和社會資本參與油氣上游勘探開發(fā)市場，被業(yè)內(nèi)人士解讀為正式開啟我國油氣勘查開采體制改革“破冰之旅”。

國內(nèi)大量低品位、低豐度常規(guī)油氣資源和一些品質(zhì)較好的非常規(guī)資源，因經(jīng)濟性差而不能開發(fā)利用。這些已探明的資源可以轉(zhuǎn)由小型專業(yè)公司經(jīng)濟開發(fā)，從而盤活一大批油氣資源。一些有資源前景的勘查區(qū)塊因投入不足面臨退出，若能有效吸引社會投資，不僅可以加大勘查投入，也分攤了企業(yè)勘查風(fēng)險。存量探礦權(quán)、采礦權(quán)開放流轉(zhuǎn)，其效果要比探礦權(quán)出讓更便捷、更有效，應(yīng)作為開放的重點予以改革。其關(guān)鍵是將合作礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)、采礦權(quán)）從現(xiàn)有礦業(yè)權(quán)人手中獨立出來，形成新的獨立的勘查開采主體和礦業(yè)權(quán)人，從而吸引、鼓勵社會資本參與油氣勘探開采。