我國自然災害社區應急演練現狀及存在問題

朱訪　韋朗　趙金濤

摘? 要：我國地理環境復雜多樣，自然災害種類繁多，災害損失嚴重。加強社區自然災害應急演練，提高災害應急管理水平，提升社區居民防災減災意識和自救能力，是減少災害損失的重要途徑。通過搜集整理多省近年社區災害應急演練案例，運用文獻研究、案例分析與歸納等方法，總體認為當前我國自然災害社區應急演練中存在重“演”不重“練”、實際效果不佳、居民風險意識淡薄，參與度不高等問題。針對這些問題提出了建議或應對措施。研究結果對于基層應對常態、非常態自然災害，全面提升應急管理能力具有一定的借鑒意義。

關鍵詞：應急演練;自然災害;社區;基層

引言

中國是受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多，發生頻率高，受災影響地域廣，伴隨著全球氣候變化以及中國經濟的快速發展和快速城市化，自然災害形成更加復雜，災害應對以及防范形勢更顯嚴峻[1]。應急管理部發布的2021年全國自然災害基本情況顯示，我國自然災害形勢復雜嚴峻，極端天氣氣候事件多發，自然災害以洪澇、風雹、干旱、臺風、地震、地質災害、低溫冷凍和雪災為主，沙塵暴、森林草原火災和海洋災害等也有不同程度發生。全年各種自然災害共造成1.07億人次受災，因災死亡失蹤867人，緊急轉移安置573.8萬人次;倒塌房屋16.2萬間，不同程度損壞198.1萬間;農作物受災面積11739千公頃;直接經濟損失3340.2億元[2]。面對嚴重的自然災害，積極開展防災減災，減少災害帶來的損失顯得尤為重要。開展社區自然災害應急演練是預防災害帶來各種損失及保障人民安全的有效措施。目前，在國內關于自然災害應急管理有著不少的研究，主要集中在應急管理體系、應急文化、協調聯動、區域協作、示范社區等方面[3-6]，但是從應急演練這一視角對社區自然災害的應急處置能力進行深入研究還比較薄弱。通過收集、檢索國內社區自然災害應急演練的文獻資料，剖析演練過程，綜合總結專家學者有關自然災害社區應急管理的研究成果，深入分析我國社區自然災害應急演練存在的問題，并提出應對措施，對提高職能部門應急處理水平有一定的幫助，同時為應急管理部門決策提供依據。

1.我國自然災害區域差異顯著

按照《國家突發公共事件總體應急預案》，自然災害分為七個大類：水旱災害、氣象災害、地震災害、地質災害、海洋災害、生物災害和森林草原火災。除現代火山活動外，地震、臺風、洪澇、干旱、沙塵暴、風暴潮、崩塌、滑坡、泥石流、風雹、寒潮、熱浪、病蟲鼠害、森林草原火災、赤潮等幾乎所有重要災害都在中國發生過[1]。我國幅員遼闊，自然災害區域差異顯著，東南部沿海地區，夏季臺風頻發，多造成風暴潮、洪澇災害;東北地區冬季多雨雪，多造成雪災;旱災、風沙威脅廣大三北地區，近年特大旱災頻發于南方各地，尤以西南更甚;華北、西南、西北、臺灣等地區是地震多發區;因復雜的地質構造和廣布的山區等地質地理條件，崩塌滑坡泥石流等地質災害頻繁發生在占國土面積60%以上的山地、丘陵和高原;沿海地區風暴潮和赤潮多見 [7]。我國自然災害具有的特征是成因復雜、種類繁多、發生頻率高且強度大，災害群發、地域分異明顯、多發與少發交替 [8]，這一特點為我國社區防災減災提出了挑戰。

2.全社會廣泛開展自然災害應急演練

應急演練是檢驗應急預案熟悉掌握程度的最好方式，也是消除面對災害時恐慌的重要訓練方式。通過演練可以及時發現應急預案中的不合理部分，及時修訂更新，應急演練與應急預案相輔相成、互為補充，應急演練可以提高應急預案建設的層次性、協調性，應急預案可以提高應急演練的針對性、有效性[9]。隨著我國社區災害應急管理能力的不斷提升，各地社區災害應急演練廣泛開展，通過搜集梳理近幾年的社區應急演練資料顯示，演練類型主要集中在火災消防、洪澇災害、臺風、地質災害（地震、滑坡、泥石流）等。通過應急演練，增強了群眾的防災自救意識和安全撤離避讓能力，提高了各部門應急處置反應能力，檢驗了防災應急處置的協調能力。

3.應急演練存在的問題分析

我國自然災害應急演練取得了顯著成績，也積累了一定的寶貴經驗，仍然存在著一系列問題有待解決。

3.1應急演練重“演”不重“練”現象突出

各地雖然每年都組織災害應急演練，但演練常被當成走過場去對待，并沒有達到預期的演練效果。應急演練重“演”不重“練”，應急演練淪為脫離實際、缺乏針對性、實用性的表演，致使多數社區居民并未從演練中學會應急知識和技能。在搜索資料的過程中，能夠發現各省關于基層應急演練的政策文件比較齊全，但是關于應急演練的活動做得還不夠細致。部分地區應急演練精心組織，“演”“練”結合，取得了較好的效果，例如廣東省高新區森林防辦會同唐家灣鎮，高新消防救援大隊、銀星社區、高新區志愿服務隊等在銀星紅花山開展春節前森林防火應急演練，演練能夠充分結合地形和天氣狀況，從發現火情到將火焰撲滅，整個過程井井有條，毫不混亂，即使是火焰撲滅，為防止死灰復燃，現場指揮安排護林員看守火場確保萬無一失，演練結束后積極總結經驗，尋找不足之處，扎實開展森林防火工作，全力保護森林防火安全[10]。

3.2基層應急演練重視程度不高

對自然災害的基層應急演練重視程度不高，這是我國普遍存在的問題，通過各省人民政府官網，應急管理局官網，微信公眾號平臺，貼吧等能夠收集到的相關資料較少。北京、上海、浙江、四川等地開展的基層應急演練類型較多，相關報道圖文并茂，相關視頻貼近實際，易于理解。有部分省份搜索到的應急演練材料較少，可能是開展了基層應急演練而未公開報道，說明地方對此工作不夠重視，也可能是應急演練材料丟失導致。

3.3演練內容因循守舊，缺乏創新

各省社區結合自身條件普遍開展災害應急演練，演練集中在消防演練、防震演練和防汛演練三種類型，演練內容因循守舊，缺乏創新。大部分社區舉行演練集中在5.12防災減災日和防災減災宣傳周這一時間節點，沒有形成常態化。有些演練僅僅發放宣傳手冊，宣講防災知識，缺乏演練內容，存在“走過場”問題。部分社區能將知識與現實實際進行結合，進行現場演練，活動結束進行總結與反思，例如內蒙古藥監局組織開展消防和突發事件應急預案培訓及現場演練，培訓演練過程邀請相關專家為消防各方面進行細致的講解，解答各類消防安全問題，救援人員現場演示滅火工具的使用，整個過程細致、完整，但缺乏創新性[11]。江西南昌各地開展防災減災宣傳周活動，類型多樣，有防災減災展板展示，利用政府機關電子屏滾動播放宣傳標語，舉行消防安全知識競賽活動，實地體驗操作了地震科普VR系統，通過微信公眾號平臺答題抽獎，紅十字會工作人員與居民展開互動、體驗式教學，發放防災減災知識手冊和印有防災減災知識的禮品等等。居民參與人數高，充分利用網絡，科技手段達到宣傳防災減災的目的，社區居民的防災減災意識得到提升[12]。

3.4缺少針對區域主導災種的精準化應急演練科目

部分省份對本地區特有的災害針對性演練較少。由于我國各省孕災環境在空間上存在差異，不同地區災種不盡相同，災種類型數量也不同。為了提高地方防災減災應急能力，使廣大群眾更加安心，開展針對區域主導災種的應急演練是很有必要的。例如貴州省孕災環境具有特殊性，因地理環境，存在地質災害較為嚴重，其中比較嚴重的災害是山體滑坡，省應急救援中心聯合多方展開地質災害事故救援聯合演練。在演練過程中救護人員利用先進設備第一時間掌握災害點詳細信息，緊急實施救援，在每一個施救環節中都刻不容緩，環環相扣，成功救助被困人員，演練達到了預期目的[13]。四川省位于我國地震帶上，地震災害頻發，2008年的汶川地震觸目驚心，四川省在社區地震災害應急演練方面非常重視，在攀枝花地震災害應急演練過程中，有多方力量共700余人共同參與，在演練過程設置了許多突發狀況，例如地震導致礦庫發生管涌、潰壩，房屋倒塌導致不明數量的人員、車輛被埋壓，救援車輛在救助路上發生側翻等，救援人員針對各種突發情況進行分析，并采用人力與科技相融合的救援方式，高效率完成救援任務[14]。澳門特別行政區在臺風應急演習中也通過設置突發狀況考察救援人員的專業技能與應對災害采取的手段和措施，在演練過程中這些突發狀況一一解決。本次演練動員逾2500人[15]，參與人數空前。

3.5社區居民的災害應急意識比較薄弱，依賴性強

重視培養提高全體國民的應急意識，直接關系到政府應急管理的效果。對一個國家而言，國民的應急意識強是一種寶貴的財富。美，日，英三國不僅重視對政府內部公共管理者專業素質的培養，也不惜動用國家資金對整體國民的應急意識進行教育和培養[16]。我國對人民的應急意識培養工作仍處在起步階段，這也是歷次自然災害過后均有傷亡的重要原因之一。因此，大力發展全民應急常識培訓，提高人民整體應急意識十分重要[17]。目前，社區居民防災減災意識比較淡薄，參與社區應急演練的積極性不高，很多居民災害知識較為貧乏，更不清楚所在社區存在的災害風險，也不愿意花費時間參加防災減災的培訓。

4.對策和建議

4.1應急演練內容和模式創新

目前，基本上每個社區都制定了災害應急預案，基于災害風險的應急預案的基本內容包括災害風險地點、引發因素、危害對象、預警信號、應急方法、撤離路線、避災地點和相關責任人等[18]。社區應急演練是檢驗應急預案科學性、合理性的最佳方式，為了提高演練效果，應創新演練機制。演練可以采用“雙盲”的機制。事前不通知演練時間、地點和演練內容，以此保證演練的實戰性，從而更好的發現應急預案、應急指揮、應急組織等多方面存在的不足。演練結束后應做好反思與總結工作，及時整改，應急能力不斷提升。如湖南省舉行“全實戰”森林火災應急指揮演練，演練模擬森林火災的應急響應，演練緊貼實戰，以森林火災撲救全流程、全要素為主線，不設具體時間、不設具體地點、不設具體科目，不編寫演練腳本，地點隨機抽取，隨機設置險情，各級隨機應對、臨機指揮、相機處置[19]。在演練結束后深刻反思存在的問題并要求在以后的實戰中不斷改進，本次演練獲得了居民的充分肯定。

4.2應急演練效果評估與考核

應急演練是強化應急救援能力和提升應急管理水平的重要途徑，客觀評價應急演練過程對于健全應急預案體系、完善處置隊伍及物資保障準備具有重要的指導作用[20]，應當及時對應急演練效果進行評估和總結，核實演練過程和結果是否能實現演練目的，找出薄弱環節和突出問題，加以改進和完善。在演練質量的把關上，可以聘請專家成立績效評估組，科學制定評估指標，開展應急演練績效考評，綜合要素得分既要考慮專家打分，也要兼顧社區居民滿意度問卷調查得分以及管理部門的匯商把關，將評估結果及時向被考核單位反饋，督促其隨時改進工作。

4.3加強基層防災減災科普與宣傳

應急演練是一種有效的宣傳，為了營造濃厚的防災減災宣傳氛圍，活動過程中可懸掛橫幅、彩旗、拱門等。傳播防災減災救災知識可采取多種方式，如現場發放公共應急防范手冊、宣傳展板、發放各類宣傳單、宣傳禮品等。除了傳統的宣傳方式外，要不斷創新宣傳方式，把防災減災知識潛移默化的進行傳播給社區居民。如南昌組織征文活動，向全市市民征集防災減災文學作品，分享防災減災經驗，并對優秀作品進行評獎，予以獎勵;開展點播防災影視作品，在影視頻道點播災難片，每天播放一部，喚起社會各界對公共安全風險的高度關注。另外，把防災減災知識編制成戲劇、曲藝等群眾喜聞樂見的形式進行展演。

4.4分類開展防災減災知識教育與培訓

教育培訓是提高應急救援業務隊伍素質和提升公眾預防突發事件意識的有效手段[21]。培訓對象包括對政府管理部門工作人員培訓，側重應急管理的相關知識;對救災隊伍進行應急培訓，側重裝備使用技能和救援能力;對社區居民培訓，則是加強危機意識和提高避險自救能力。相關部門應組織全民防災減災知識培訓，社區應急演練做到全覆蓋，培訓科目包括使用滅火器，正確穿戴救生衣、心肺復蘇、災害逃生等，做到全民參與，全民考核。另外，基層培訓中，走進校園，加強對中小學生的培訓，從小培養防災減災意識，走進企業、走進家庭、走進農村，把防災減災知識普及到千家萬戶，提高全民應對自然災害類突發公共事件的綜合素質能力。

5.總結與展望

我國成立應急管理部以來，極大地推動應急管理工作的統籌協調、專業研究、資源整合、信息匯集[22]。應急演練作為檢驗預案、鍛煉隊伍、磨合機制的重要方式，越來越越得到重視。創新社區災害應急演練機制，開展實戰演練工作，對演練質量進行評估，加強社區防災減災知識宣傳和培訓，提高居民防災減災意識，從而促進社區防災減災能力整體提升。

社區應急演練離不開志愿者的參與，把有具有號召力的志愿者組建社區志愿組織，不定期的開展社區居民防災減災知識培訓，應急技能演練，促進社區防災減災文化的建設，從而提高全民防災減災意識的整體水平。引入專業的災害應急演練培訓機構，承辦社區各種防災減災活動，是未來的發展方向。

參考文獻：

[1]史培軍，王季薇，張鋼鋒等.透視中國自然災害區域分異規律與區劃研究 [J].地理研究.第36卷第8 期.2017.08.1401-1414 頁

[2]應急管理部發布2021年全國自然災害基本情況，中國減災，2022年03期，P7

[3]張晶瑋.宜賓市自然災害應急協調聯動機制的問題與對策研究[D].

[4]張然.城市社區防災減災體系建設的現狀與完善措施[D]

[5]孔峰.透視我國城鄉基層社區防災減災救災能力建設與區域協作[J].首都師范大學學報（自然科學版），2019，（10）：89-96.

[6]吳競妍，倪維，楊賽霓.中國綜合減災示范社區的發展演變與創建成效評價[J].災害學，2019，34（3）：184-188.

[7] Shi Peijun. Natural Disasters in China. Beijing： BNUP and Springer Press，2016.

[8]張蘭生，史培軍.中國自然災害災情及減災對策[J/OL].

[9]劉德林， 潘源. 基層應急預案編制管理存在的問題及對策[J]. 社會科學前沿， 2018，7（9）： 1491-1495.

[10]珠海應急管理局.珠海高新區開展“一山一演練”專題暨2022年春節前森林防滅火應急演練[N].2022-01-14.

[11]內蒙古自治區藥品監督管理局.自治區藥監局組織開展消防和突發事件應急預案培訓及現場演練活動[N].2021-09-18.

[12]南昌市應急管理局.南昌各地開展防災減災宣傳周活動[N].2021-05-13.

[13]貴州省應急救援中心.省應急救援中心開展2021年度地質災害事故救援聯合演練[N].2021-09-17.

[14]李從林，張杰.“應急使命·2021”抗震救災演習 攀枝花分演習場700多人參加緊急救援[N].2021-05-14.

[15]朱延靜. 澳門舉行演習測試臺風應急能力 動員逾2500人[N].2019-04-28.

[16]顧林生.借鑒國內外經驗構建北京應急管理體系[J].前線，2005，（8）：20.

[17]高天浩，我國自然災害類突發公共事件應急管理問題研究[D]東北財經大學2014.11.

[18]劉傳正.單體地質災害應急預案編制與實施問題[J].中國地質災害與防治學報，2010，21（3）：92-96.

[19]湖南省應急管理廳.我省舉行首次“全實戰”森林火災應急指揮演練[N].2021-09-28.

[20]翁大濤.海上搜救應急實戰演練評估指標體系研究[J].中國水運， 2017，17（10）：41-43.

[21]李志強，李澤凱，姚麗芳，趙英雁.新時期基層政府應急管理體系建設的若干思考[J].社會科學前沿，2019，8（9）：1675-1678.

[22]王宏偉.現代應急管理理念下我國應急管理部的組建：意義、挑戰與對策[J].安全，2018，39（05）：1-6.