空間失范：污染企業遷移的社會邏輯

羅亞娟，陳阿江

(1.湖州師范學院 經濟管理學院，浙江 湖州 313100；2.河海大學 社會學系，南京 211100)

一、導言

近年來，全國環境治理呈現出總體性改善與空間結構性不均衡并存的格局。一方面，政府高度重視環境治理，生態文明制度體系日趨完善，環保高壓成為發展新常態，環境質量獲得總體性改善；另一方面，從空間結構的角度看，區域間環境污染狀況出現了“按下葫蘆浮起瓢”的現象。雖然一部分省市環境治理成效突出，但另一些地區工業污染有所加重，污染問題在不同區域間此消彼長，并未得到根本性解決。究其緣由，污染企業的區際轉移是一個不容忽視的重要原因。

污染企業從經濟發達地區向欠發達地區的轉移是一個基本事實。基于產業集中率等指標考察污染產業分布的時空結構，2000年以來多數污染產業的省域分布呈現出從集中到分散、從東部省份向中西部地區轉移的總體特征[1]。重、中、輕度污染產業均發生不同程度的轉移，其中重污染產業的轉入地相對分散，具有去中心化的特征，中度及輕度污染產業的輸入地相對集聚，中部地區是主要的輸入地[2]。在江蘇省，污染企業從蘇南向蘇北轉移已持續多年。

污染企業遷移問題何以發生？理解污染企業遷移問題發生的社會機制，是有效應對這一問題的基本前提。國外關于污染企業遷移形成的污染避難所假設、生態不平等交換理論及公害輸出論等重要理論框架，對中國發生的污染企業遷移問題雖有一定的解釋力但總體有限。

本研究基于本土經驗構建“空間失范”解釋框架，用以闡釋污染遷移問題的社會邏輯。失范概念來自涂爾干的社會失范理論。涂爾干觀察到，在急劇的社會變遷期，社會規范的變革跟不上經濟分化和社會重組的速度，從而出現新舊規范的差異、沖突、混亂以及有效規范缺場的現象。因此，他將失范界定為社會變革期舊有社會規范喪失其影響力，而新規范又沒有形成的狀況[3]。事實上，涂爾干所闡述的失范是時序性的，是在包括中國在內的世界各國現代化過程中普遍存在的現象。中國因地域廣大，不同地區的經濟發展階段、社會文化具有顯著的差異性，因此還存在空間性的規范差異。我們認為,這種空間性的規范差異，是理解環境污染轉移的重要視角,因此，在涂爾干失范概念的基礎上，提出“空間失范”這一拓展性概念，以解釋污染企業遷移現象。所謂空間失范是指不同地區社會規范存在差異、沖突，從而造成某一社會領域規制失效的情形。

在污染企業遷移問題上，空間失范主要表現為企業遷出地與遷入地的產業政策及環境監管兩方面的空間性差異。產業政策包括產業發展方向、結構、布局等多方面內容，對污染產業發展的規定也包含于其中。環境監管規范是政府部門為保障環境質量設置的專門性規范，內容涉及污染物排放標準、環境監管的責任主體及權責范圍、環境監管手段等。產業政策規范及環境監管規范均包括國家及地方標準兩個層面。理論上地方標準的設置需以國家標準為參照，一般不得低于國家標準，但在現實中地方標準可能高于國家標準，也可能低于國家標準，不同地區間的文本規范常常存在顯著的差異。另一方面，文本規范與實踐規范相分離的現象時常發生[4]，即使地區間文本規范是一致的，實踐性的規范也可能存在差異。環境規范的這種空間結構性差異，于污染企業而言意味著不同的生存及贏利空間，直接影響污染企業經營者對生存地的選擇。

本研究以“空間失范”為分析框架，基于經驗材料回答兩個問題。其一，產業政策及環境監管規范的空間失范，分別是如何為污染企業遷移提供社會空間的？其二，追根溯源，環境規制層面空間失范的社會根源是什么？在具體的闡述中，筆者以蘇南地區的J縣(1)本文將縣級及以下行政區和企業作匿名處理。本文探討一般性、普遍性的社會現象及理論命題，而不拘泥于案例的個體性特征。為企業遷出地代表，以蘇北地區的X縣為企業遷入地代表。21世紀初至今，蘇南與蘇北是國內污染企業遷移問題較為集中和典型的地區之一，J縣是典型的污染企業遷出地，X縣則是典型的污染企業遷入地。本文的經驗資料主要來源于筆者長期以來關于工業污染及遷移問題的調研。

二、“南禁北引”：產業政策的空間差異

產業政策是決定污染產業在特定區域生存及發展空間大小的重要規范。雖然在理想層面上各地通常都希望發展清潔的高端產業，但在實踐層面地方政府定位區域產業政策需要基于地方發展階段、市場信息、產業鏈中的勞動分工地位等因素作研判，地方主政官員作為政策制定者其環境意識及產業偏好也不可避免地摻雜其中。不同區域地方政府在產業政策規劃中對污染產業的態度因之有所不同，污染企業區際轉移的社會空間也由此生成。

21世紀初，在蘇南、蘇北地區差異性產業政策的引導下，化工企業大量北遷。江蘇省是化工大省，2004年全國第一次經濟普查數據顯示，全國化學原料及化學制品制造業法人單位數7.98萬，江蘇省的同類法人單位數高達1.28萬，占全國1/6還多，在全國各省份中位居第一。(2)數據來源： http://www.stats.gov.cn/tjsj/pcsj/jjpc/1jp/indexch.htm。在江蘇省內，化工企業最初大多集中于蘇南。得益于上海經濟的輻射以及上海“星期天工程師”的技術幫扶，蘇南化工產業自20世紀80年代便開始蓬勃發展。20世紀90年代，伴隨著企業轉制，蘇南化工產業快速擴張，在帶動經濟騰飛的同時也造成嚴重的污染問題。20世紀90年代末及21世紀初，蘇南地區的工業污染問題已非常嚴峻，因污染引發的社會沖突層出迭見。

在此背景下，2000年以來J縣及其周邊地區地方政府開始自主地規范化工產業，化工產業政策日趨嚴格。2004年，J縣所隸屬的無錫市出臺江蘇省內第一本規范產業發展的指導書《無錫市制造業發展導向目錄》，明確地方產業取舍的基本原則，將高污染風險的化工項目列入禁止發展類。2006年，無錫市地方政府出臺更為明晰、嚴格的化工產業發展標準，將所有化工項目列入限制發展及禁止發展類，增設化工企業投資額門檻，全市范圍內嚴禁新建一次性固定資產投資額在3000萬元以下的任何化工企業，相關產業政策遠高于同時段的國家標準(見表1)。2006年底，無錫市依據產業政策對化工產業實施深度整治，對全市2955家化工企業逐一排查，將1942家污染重、技術落后的規下企業列入關閉名單，淘汰率高達65.7%。

表1 2006年無錫市與國家化工產業政策對比

表2 J縣及X縣化工產業政策對比

在無錫下轄的部分市縣，化工產業政策的嚴格程度及化工企業整治力度甚至超出了無錫市設定的標準。在J縣，自2003年初便對農藥生產、染料及染料中間體生產等項目采取一律不予批準的態度。(3)資料來源：《J縣人民政府關于切實加強環境保護工作的意見》(J政發〔2003〕13號)。自2005年起便已禁止新建一次性固定投資額在5000萬元以下的化工企業。(4)資料來源：《J縣重視環境改造提升城市競爭力》，http://www.js.chinanews.com/news/2005/2005-10-18/1/16145.html，2019年9月15日。污染重、能耗高的中小型化工企業在J縣幾無生存空間。

同時段的X縣及其周邊地區是另一番景象，化工是各市縣競相鼓勵發展的產業。在擁有江蘇省最長海岸線、最大沿海灘涂、最廣海域面積的鹽城市，近海環境容量被地方政府看作發展化工產業的優勢。鹽城市政府在“十五”規劃(2001—2005年)中將化工確立為重點發展產業。2002年至2003年，在鹽城市下轄區縣中，包括X縣在內相繼成立了7家大型化工園區，以蘇南等地化工企業為招商目標。

X縣政府表現出以“化工立縣”的強烈愿望。在該縣“十一五”規劃(2006—2010年)中，地方政府明確提出將以優惠的政策激勵化工產業的集聚和擴張，降低門檻及投資成本，力爭在“十一五”末化工產業新增固定資產投入40億元以上、化工產品主營業務收入達100億元、利稅達10億元、經濟總量占全縣25%以上，使化工成為全縣最大的工業產業。(5)①② 參見《X縣經濟和社會發展“十一五”規劃》，《中國鄉鎮企業》2008年01期。實際上，到“十一五”末，各項指標已超出預期，2010年X縣化工產品主營業收入達到141.4億元、利稅為18.2億元，分別占全縣規模的53.8%、58.0%，成為X縣第一支柱產業[5]。

在如此產業定位下，X縣化工產業政策的一系列具體規范相比蘇南形成明顯的“洼地”效應。將X縣化工產業政策與J縣作對比可直觀地看到諸多差異：其一，農藥、染料及醫藥中間體等2003年在J縣便被列為一律不批范圍的重污染化工項目，直到2006年仍被X縣政府作為化工行業發展的重點方向。(6)①② 參見《X縣經濟和社會發展“十一五”規劃》，《中國鄉鎮企業》2008年01期。其二，在投資規模準入層面，雖然省政府在相關化工產業政策文件中要求蘇北地區禁止新建單個項目一次性固定投資額在2000萬元(不含土地費用)以下的所有化工項目，但實踐中X縣實行“大中小項目一起上”，部分化工項目的投資額在500萬～1000萬元之間，低于省定標準，遠低于J縣的地方標準。其三，在環評審批及“三同時”驗收等環境準入重要環節的規制上，與J縣從高從嚴原則相比，X縣呈現出松弛、失守的特征。地方環保局處于一個較為尷尬的境地，對污染企業的審批和驗收受到干擾，對不符合環境準入要求的項目不能予以否決。許多存在高污染風險的化工項目在沒有獲得環保許可證、試生產許可證或者并沒有通過試生產驗收便開始正式生產。地方環保局的工作人員將這一情況稱作“邊上車邊買票”。

X縣化工產業政策以及準入機制不完善的情形并非個例，蘇北大部分地區存在與此類似的情形。為規制這一問題，江蘇省專門發文《關于加強蘇北地區建設項目環境準入管理的通知》(蘇環委〔2006〕11號)，批評蘇北地區“擅自降低環境準入門檻，出臺違背環保法律法規的所謂‘優惠’政策，使得一些不符合產業政策、污染嚴重的項目借機轉移”，要求蘇北地區嚴格執行產業政策、嚴格設立項目環境準入條件。

蘇南與蘇北在化工產業政策上“南禁”而“北引”，形成了空間失范的格局，為污染企業的遷移創造了特定的社會空間。倘若地區間的產業政策規范不存在如此顯著的差異，在各地污染產業政策普遍嚴格的情景下，一些有能力轉型的企業則會考慮就地轉型升級而不是遷移，另一些污染嚴重但沒有能力轉型的企業則將被淘汰出局。

三、“南透北捂”：環境監管的空間差異

環境監管的嚴格程度小則影響到企業的贏利水平、大則影響企業的生存狀況。對大部分技術落后的小型污染企業而言，如果做到達標排放，則可能無利可圖。對一部分中大型污染企業而言，環境監管的嚴格程度則會影響其市場競爭力，如果這些企業相比同行競爭對手處于環境監管更松的地區，則可能在成本及贏利上獲得更強勁的競爭力。因此，地方環境監管的嚴格程度往往是企業制定遷移決策時重點考慮的因素。如果地區間環境監管差別較大，則可能引發污染企業遷移。環境信息機制是否健全，是影響地方環境監管效力的重要因素。行政監管、社會監管以及市場監管是當前中國環境監管體系中互為補充的三個重要方面。實現有效的環境監管，需要政府、社會及市場三方形成合力，這又在較大程度上取決于環境信息機制的完善程度。地方政府居主導地位，負責轄區內排污單位污染物排放的監督檢查及環境行政處罰，掌握最權威的企業環境信息。公眾、媒體等主體以及市場主體對污染企業實施有效的監管，在信息獲取渠道上對地方政府有較強的依賴。

21世紀初以來，蘇南與蘇北地區在環境監管層面也存在顯著的不同。在J縣，地方政府總體而言較為重視環境監管，不斷探索完善環境監管機制的路徑，以促進環境監管效能的提升。在X縣，加強環境監管尚未進入政府核心工作范圍，環境監管主體結構失衡、監管機制建設滯后等問題普遍存在。在環境信息公開上，大相徑庭的“J縣經驗”及“X縣經驗”較為直觀地展現了蘇南與蘇北地區環境監管上的鮮明差異。

2002年，J縣主政官員敏銳地察覺到公開企業環境行為信息對提升環境監管效能的效應，積極響應省政府號召，將建立企業環境行為信息公開化制度納入當年縣長環保工作目錄核心內容，率先推行該項制度。J縣出臺《J縣企業環境行為公開化制度實施辦法(暫行)》，將企業的環境行為量化為分值，從高到低劃分為5個等級：綠色、藍色、黃色、紅色以及黑色。將達標排放、民眾上訪等11項內容作為評價企業環境行為的核心指標。企業環境行為評定結果由J縣環保局通過政府網站、J縣電視臺、J縣日報等媒體平臺向社會公布。

企業環境行為信息公開化和透明化，解決了過去環境信息在企業、政府、公眾之間分布不對稱的問題。環境信息越充分，公眾維護環境權益的可能性及有效性越高。企業環境行為信息的公開，為污染企業周邊社區向問題企業施壓提供了依據。J縣政府對公眾參與環境監管持開放態度，在公開企業環境行為的同時，采取一系列措施動員公眾力量參與環境監管。例如，推動各鄉鎮組建由普通民眾及老黨員等人員組成的環保巡查志愿者隊伍，每日巡查企業是否存在偷排行為。再如，推動工業村成立村環保辦，將農村社區民眾力量吸納進環境監管組織體系之中，形成“縣環保局—環保分局—鎮環保所—村環保辦”四級環境監管網。公眾的參與對政府環境監管起到重要的補充作用，有利于減輕地方環境監管部門的負擔，也有助于地方政府獲得并向社會公布更為全面的企業環境行為信息。公眾與政府之間因之形成了良性互動。

環境信息公開亦為相關市場主體的投資決策提供根據，使市場主體與地方政府形成監管合力。企業環境行為信息公開化制度實施后，J縣各銀行“看色”放貸，對黑色、紅色及黃色企業的放貸持較為審慎的態度，黑色、紅色及黃色企業增加貸款，均需向銀行提供由環保局簽署認可技術改造或整改達標的文件[6]。具有不良環境行為的黑色、紅色、黃色企業因此面臨資金鏈危機。

可見，基于企業環境行為公開化制度的實施，以及地方政府主動納入公眾力量參與環境監管的努力，J縣地方政府與社會公眾、相關市場主體形成協同監管的格局。政府、企業周邊社區力量、市場力量的合力監管，對促成污染企業環境自律起到了積極作用。為避免被強制關停或者因為與公眾的沖突、信貸危機等原因難以為繼，絕大部分企業環境行為評價等級不高的企業努力“摘帽”，改善環境行為，向“綠色”企業轉化。

在J縣地方政府致力于環境信息公開化、透明化的同時，X縣地方政府卻竭力阻礙環境信息向社會公眾的傳播，對社會參與環境監管持排斥、提防態度。2007年“11·27”重大爆炸事件發生后，X縣委縣政府阻止媒體進入是典型的事例。2007年11月27日，自浙江臺州遷移而來的一家化工企業發生爆炸。事發后，X縣委宣傳部迅速啟動突發事件新聞宣傳工作應急預案，安排記者住在統一的接待點，派駐政府工作人員每天24小時掌握記者行蹤，規定記者未經地方宣傳部門同意不得進入采訪拍照，在事故現場派駐政府工作人員晝夜巡邏、堅決勸阻記者私自采訪，X縣還將其總結為“X縣經驗”。

從X縣委縣政府對媒體的“嚴防死守”，可窺見其不愿將環境信息傳播至公眾、不愿將企業環境行為及政府環境監管置于社會監督之下的基本態度。地方政府牢牢“捂”住環境信息，使得公眾及媒體因為缺乏有效的環境信息對污染者的監管、對環境執法者的監管大打折扣，相關市場主體通過投資決策對污染者的間接監管也無從發生。

綜上可見，環境信息公開機制是否健全，直接影響地方環境監管體系的完備程度、環境監管的嚴格程度。雖然在文本規范的層面，2007年國家環保總局第一次局務會議通過《環境信息公開辦法(試行)》，開啟中國環境信息公開的法制化，但在地方實踐層面，基于J縣與X縣的對比可以看到公眾等主體能否獲得充分的環境信息取決于地方政府的態度。J縣與X縣“南透”而“北捂”，地方實踐性規范差別較大。在X縣周邊一些地區，對環境信息的“捂”不僅針對公眾，甚至發生在政府環境監管體系內部，比如規定行政執法機關對企業實施檢查必須由分管縣長批準獲得《準檢證》后方可進行。此類做法，無疑為企業違法排污營造出空間。

污染產業政策上“南禁北引”，環境監管層面“南透北捂”，兩個層面的空間失范相疊加，刺激大量在蘇南生存及獲利空間受壓縮的污染企業遷向蘇北。這些企業進入蘇北地區后，因為監管相對松弛造成更為嚴重的環境及社會問題。2018年國家安監總局通報的蘇北五市具有重大安全隱患的化工企業中，有1/3的企業其大股東均來自蘇南。2019年X縣發生的造成巨大損失的“3·21”特大爆炸事故，肇事企業也正是由J縣遷移而來的。

四、空間失范的成因分析

(一)環境容量之辯

進入21世紀以來，環境容量在蘇南、蘇北的地方官員口中儼然已成為一個熱門詞匯。“環境容量已接近飽和”，是蘇南各地官員面對媒體談及地方環境治理時頻繁使用的一句話。就我們比較的案例縣看，J縣并不天然地比X縣環境容量小，只是污染累積更為嚴重。不過這不意味著高污染風險的企業不能在此生存。歐洲萊茵河畔保留大型化工和醫藥企業的事實說明，環境容量似乎與產業布局無必然關系。歐洲總體上比蘇南、上海更為發達，但拜耳、巴斯夫等著名的大型化工和醫藥企業就在萊茵河畔，在嚴格的環境規范規制之下，實現了生產流程的再循環及廢物零排放。

在蘇北地區，“環境容量大”是地方官員招商引資的招牌。X縣在外地化工企業遷入之前，工業總體上不發達，化工類企業較少，已有的污染物累積量相比蘇南較少。此外，X縣東臨大海，似乎比一般的地方更有條件“藏垢納污”。但事實上，如果化工企業不受約束地排放污染，即使一個縣域只有一家小化工企業，也足以讓該縣大部分地區遭受危害。在2009年江蘇鹽城的“2·20”事件中，一家小微企業的污水偷排使鹽城市整個亭湖及鹽都兩區民眾無水可喝。

誠然，環境容量是一個科學概念，但如何恰當地使用這一概念，恰恰是一種社會選擇。假如在某縣范圍內理論上可以有一萬噸的COD排放量，然而，企業只是一個點位，理論上一萬噸的COD排放量很難均衡分布在全縣范圍內，因此從實踐層面看，環境容量是沒有實際意義的。另外，像有些污染物，如重金屬等具有累積效應，原則上應該是零排放的，因而環境容量的意義也十分有限。

(二)經濟政治動因

環境規制上的空間失范，與區域間經濟發展水平的差異存在重要關聯。承接污染企業遷移的地區一般也是經濟水平相對落后的地區，與企業遷出地之間有顯著的經濟差距。以X縣為例，在大量承接蘇南企業前，X縣經濟發展滯后，工業貧弱，與J縣相比差距懸殊。2000年，X縣國內生產總值為21億元，工業總產值僅22.1億元，財政收入0.9億元。J縣國內生產總值、工業總產值、財政收入分別高出X縣307.0億元、162.2億元、24.1億元。隨著時間推移，南北兩縣的經濟差距在持續擴大(見下頁表3)。

“政治是經濟的集中表現”[7]。地方政府對促進工業發展、經濟增長既有強烈的內在需求，同時也面臨著自上而下的經濟政績考核壓力。一方面，地方政府自身的運行，回應教育、醫療等各種民生需求，促進民眾充分就業，都對地方政府提出發展工業、增加稅源的要求。另一方面，在以“政經一體化”[8]為特征的“壓力型體制”[9]之下，地方政府需要應對以經濟總量和經濟增速為中心的政績考核壓力，與周邊同級行政區經濟競爭的壓力，在“晉升錦標賽”[10]中保障自身的政治前途。同時地方政府還面臨一些現實困境：本地工業基礎落后，受本地資本、人才、市場、信息等一系列因素的制約，本地工業很難在短期內實現突破。如此情境下，引入先發地區壓縮淘汰的化工企業則是工業快速發展的捷徑，故而地方政府為這些企業留出了發展空間。在X縣“十五”計劃中，可清楚地看到X縣政府承接外來企業、擴大工業稅源的發展思路。

表3 J縣與X縣重要經濟指標

經濟發達地區同樣面臨著很大的經濟增長壓力。上級政府對經濟發達地區保持“領跑”給予很高的期望。先發地區需要把握時機優化產業結構，培育新興產業，保持競爭優勢。在J縣“十五”計劃中，地方政府反復強調加快工業結構優化升級，構筑新的競爭優勢的急迫性，并在接下來的實踐中強勢推進傳統產業的淘汰和改造提升。對高污染風險企業的壓縮和淘汰正是在此過程中發生的。

為應對經濟考核壓力，蘇南與蘇北地區還形成一種以經濟共贏為目標的企業轉移。為避免出現壓縮高污染風險企業造成經濟大幅下滑，而新興產業又未能獲得快速發展的局面，蘇南一些市縣采取在本地保留公司總部、將在本地相對嚴格的環境規范下沒有生存余地的生產線遷往蘇北地區設立子公司的做法，通過向分公司購買產品再出售的形式，使得企業對兩地GDP增長都做出貢獻。同時，兩地政府均為企業減稅，以保證企業生存。

(三)地域社會文化心態

蘇南與蘇北之“南北”，具有豐厚的歷史文化意涵，兩地官員及民眾對經濟發展、工業化的社會文化心態差別較大，對污染企業的容忍度因之不同，影響到“南北”環境規范差異的生成。

蘇北地區環境規范的設置相比蘇南更為寬松，與當地具有歷史淵源的社會性焦慮亦有關聯。對于經濟發展、工業化、趕超蘇南，蘇北地區從官方到民間具有一種獨特的社會心態，其源頭可追溯到歷史上蘇北地區的貧困化及污名化際遇。以黃河奪淮為歷史開端，蘇北地區遭遇數百年災難，水系變遷，農耕系統遭到破壞，鹽場衰敗，使得這一地區從繁榮富足走向貧窮。大量蘇北人被迫流向江南從事最底層的職業，被貼上“江北人”“江北佬”等標簽，由此產生廣泛的生存焦慮、尊嚴焦慮。新中國成立后，雖然蘇北農業得到恢復，但面對蘇南社隊工業的快速發展以及與蘇南的經濟差距日益增大，蘇北人的發展焦慮有增無減[11]。深重的歷史性焦慮，使得蘇北官員及民眾具有迫切的發展經濟、追趕蘇南渴求，并傾向于以蘇南為榜樣將蘇南早期高污染的工業化方式合理化，將承接蘇南污染企業轉移這樣一種急進式的發展路徑合理化。

五、余論

從社會整體的角度看，不可能把存在污染風險的企業全部關停，因為存在現實的經濟發展需求，徹底杜絕有污染風險的化工類產品的生產，既不可能也不現實。從市場的角度看，只要產品有需求，就一定會有廠家去生產。歷年出現的豬肉供應短缺問題，或許有助于我們對這個問題的反思。豬肉供應短缺雖然是多種因素疊加的結果，但毫無疑問，它與最近幾年因環保而出現的禁養、限養政策有關聯。因為豬每天都要排泄，存在污染風險。“不準養豬”可以從根本上杜絕養豬業的污染問題。一些先富起來的縣、市，覺得本縣、本市根本沒有養豬的必要，從外地購買甚至從外國進口就可以解決需求問題。誠然，一縣、一市可以出臺禁止養豬一類的極端政策，但如果其他地區普遍仿效，那就會造成普遍的供應短缺。中國是一個大國，任何一類大宗產品自己有能力卻不生產而全部依賴進口，都是不符合國情的。同理，存在污染風險的化工類產品，從日常生活到工業農業生產都需要它們，在中國這樣的大國如果杜絕有污染風險的化工類產品的生產，既不可能也不現實。因此，必定會有企業去生產諸如此類的產品。當一個地區規范趨緊的時候，企業一定會尋找一個規范相對寬松的地方生存下來。

一些后發達地區的產業選擇確有其無奈的一面。比如X縣選擇發展化工產業，雖然不是一個優選方案，也是發展的無奈之舉，除非選擇不發展工業，否則像蘇南化工企業的北上現象很難阻止。但是，地區性的規范差異恰恰是環境風險的所在。由于大量承接先發展地區的污染企業，像蘇北這樣的后發展地區已經成為一個化工及其他高污染風險行業集中的地區，過去十余年間陸續爆出的震驚全國的污染事件也充分說明了這一點。

那么，在“大開發”與“全面關停”之間是否可以找到有效的應對之舉呢？首先，地方的發展規劃應該更好地兼顧短期和中長期利益。地方政府通過平衡短期與中長期利益，可以抑制企業的短期行為沖動，從而避免“大開發”“大污染”再到“大關停”的非理性的沖動模式。其次，需要努力推進環境信息的公開、透明機制建設。最近幾年，城市空氣質量得到明顯改善，其中的一個重要經驗是，把空氣質量的實際狀態像天氣情況一樣公開，讓市民知曉。知情是參與的第一步，也是公眾監督的基礎。引進的企業是否有污染風險、風險情況，其又會給當地帶來怎樣的發展機遇等信息，應讓當地群眾知曉并參與討論，這樣有助于平衡經濟發展與環境保護，平衡企業、政府與民眾的利益。最后，促進地區間的均衡發展，是減少空間失范的經濟社會基礎。隨著地區發展的差距逐步縮小，應逐步建立起相同行業相同的標準并需嚴格執行，壓縮地方“實踐規范”的空間，最終以完善的法制統領行業的發展與環境保護。