少捕慎訴慎押刑事司法政策的意蘊與檢察實踐

孟衛紅　張乾

摘 要：“少捕慎訴慎押”是中央根據當前犯罪結構形勢提出的刑事司法政策，該司法政策以刑事法的謙抑性和慎刑思想作為基本理念，滿足了社會公眾對司法文明、人權保障的需求。作為強化檢察裁量權行使的司法政策，少捕慎訴慎押以裁量權的實質化為內核，其貫徹落實需要檢察裁量權的實質化及其配套機制的完善。從實踐路徑上看，少捕慎訴慎押的實現需要破除陳舊司法理念與不良內部制約因素，通過完善偵查監督與協作配合機制，完善檢察裁量權的實質化運行機制。

關鍵詞：少捕慎訴慎押 法律監督質效 刑事司法政策 主導責任

少捕慎訴慎押刑事司法政策是中央全面依法治國委員會在2021年度工作要點中首次明確提出，這是中央根據當前犯罪結構形勢提出的刑事司法政策。最高檢通過羈押必要性審查專項活動、理論研討會等多種形式率先在檢察系統進行全面部署。這一司法政策的提出不僅是對人權保護、司法公正等傳統法律價值的重申，也是當前檢察工作對犯罪結構變化形勢的回應。如何進一步厘清政策與法律之間的關系，如何將刑事司法政策落到實處是值得研究的重要問題。

在刑事法領域，學者早已對政策和立法之間的關系問題進行了較為深入的討論。刑法領域中的“李斯特鴻溝”就旗幟鮮明地指出了刑事政策融入司法活動的障礙，即“刑法是刑事政策不可逾越的鴻溝”[1]。簡言之，刑事法中的罪刑法定原則、程序法定原則都強調制度的剛性，但是刑事政策卻要求在某種目的理性的指導下，使司法者的裁量過程具有一定程度上的彈性，政策與法律之間的張力也因此形成。本文以刑事政策學與法教義學之間的關系為視角，考察少捕慎訴慎押刑事司法政策的價值意蘊與檢察實踐路徑。

一、謙抑性與慎刑思想：少捕慎訴慎押刑事司法政策的理念

程序法定原則是刑事訴訟法教義學的基石。[2]這一原則的核心是對刑事司法活動進行過程控制，只要程序合法就能夠推定結論具有合理性。但是，過程合法與結論合理之間在某些特定情境下會出現錯位，也正是由于這種錯位，人們才開始嘗試以結果為導向，追求政治效果、社會效果上的合理性。這種以結果為導向的規范就是政策，其結果導向直觀的體現為某種特定的“目的理性”。“嚴打”“慎訴”“慎押”都蘊含著特定的目的理性。因此，考察刑事司法政策的價值意蘊必須首先考察這一政策背后的目的理性。

刑事法的謙抑性和慎刑理念都可以看作少捕慎訴慎押的目的理性，它滿足了社會公眾對司法文明、人權保障的需求。長期以來，我國的刑事司法側重于打擊犯罪，因而司法裁量和訴訟程序都圍繞著犯罪追訴的需求而展開。基于這種理念，“構罪即捕”“一押到底”無疑是最符合司法需求的。這一司法現狀與檢察機關的地位和角色是極不匹配的。檢察機關是法律監督機關，是法律的守護人，應當謹守客觀義務，而不是單純為了打擊犯罪。因此，少捕慎訴慎押的貫徹實際上也彰顯著檢察機關司法理念的更新。謙抑性或慎刑的思想并非新生事物，我國刑事法理論早已將其作為核心價值。因此，少捕慎訴慎押是對既有刑事法律價值的重述，也是對寬嚴相濟刑事司法政策的再實踐。但是，對于傳統法律價值的“重申”“重述”“再實踐”也是一種目的理性上的糾偏。長期以來，“構罪即捕”“構罪即訴”的理念在司法實踐中占據統治地位，高逮捕率、高起訴率以及高羈押率顯然不符合謙抑性原則，也與慎刑的思想相悖。因此，從理念上進行糾偏當屬必然。以目的理性統帥司法過程固然必要，但是實踐中仍有值得注意的地方：

（一）少捕慎訴慎押所表征的目的理性并非目的本身

按照當代刑事法理念，不論面對何種犯罪結構形勢，起訴和羈押決定的做出都必須要謹慎，這是謙抑性原則、人權保護原則所要求的。而且，少捕慎訴慎押并不是一個結果設定，并不意味著落實這一政策之后必然伴隨著逮捕率、羈押率、定罪率等的降低，其所要求的是裁量過程符合“謹慎”“收斂”的標準，對公民基本權利的限制符合比例原則的要求。

（二）刑事司法政策不能突破程序法定原則的限制

仿照“李斯特鴻溝”的表達方式，可以說程序法定原則（刑事訴訟立法）是司法政策不可逾越的鴻溝。孫長永教授指出，少捕慎訴慎押刑事司法政策并沒有案件范圍的限制，不宜因為案件涉嫌的犯罪輕重而在“少”和“慎”的問題上實行區別對待……是逮捕還是取保，根本依據取決于其逃避和妨礙刑事訴訟的社會危險性大小，這種危險性大、采取取保候審等措施不足防止就逮捕，否則就取保或者具保釋放。[3]這一論斷實際上隱含著一個基本的判斷，刑事司法政策的目的理性不能違背刑事訴訟法教義學的基本原理，它需要在法定程序的基礎上發揮糾偏的機制。換句話說，少捕慎訴慎押是刑事司法政策，它無法改變訴訟程序和裁量標準，程序和標準的完善需要立法來完成。

二、裁量與限制：少捕慎訴慎押刑事司法政策的內核

從形式上看，政策的提出總是體現為一種“糾偏”，即對當前一段時期內普遍存在的司法偏向進行修正。少捕慎訴慎押便是對“構罪即捕”“一押到底”的傳統辦案模式的糾正。但是，仔細梳理不難發現，辦案模式轉變的背后實際上是檢察裁量權的強化。最高檢《“十四五”時期檢察工作發展規劃》中所提及的“切實履行指控證明犯罪主導責任”，實際上就是在強調檢察人員的裁量權行使。作為強化檢察裁量權行使的司法政策，少捕慎訴慎押實質上也與裁量權的強化休戚相關。

（一）刑事司法政策的變化反映了國家對檢察裁量權的重視

從作用形式上看，司法政策與裁量權是相伴而生的。如果不承認檢察機關在實體、程序等關鍵環節上的裁量權，就無法貫徹刑事司法政策。少捕慎訴慎押的核心要求即在于檢察機關在審查逮捕、審查起訴、羈押必要性審查中實現司法裁量的有效行使。也唯有如此，檢察機關才能將這一司法政策的要求融入裁量過程。從這一視角看，既然有審判機關的“庭審實質化”，那么必然也會有檢察機關裁量的實質化。

（二）刑事司法政策的運作與司法裁量權的行使緊密相關

如果說“以審判為中心”（庭審實質化）是將審判裁量權從“偵查中心主義”的陰影中解脫出來，那么檢察機關“切實履行指控證明犯罪主導責任”則是將檢察裁量權從傳統的束縛中解放出來。檢察活動中的形式主義是廣泛存在的，審查逮捕中的“構罪即捕”，審查起訴中的“有罪必訴”，羈押必要性審查的虛化都是在一定程度上未有效行使檢察裁量權，或者說檢察裁量權在行使過程中過于機械化的體現。基于此，少捕慎訴慎押恰恰是在強調檢察裁量權的實質化。實踐中，部分地區實行的“將逮捕證據審查把關和實質化審查社會危險性相結合”[4]等措施無疑將司法裁量權的價值發揮到了較高的層次。

（三）刑事司法政策的落實需要檢察裁量權的實質化及其配套機制

既然刑事司法政策的變化離不開裁量權的有效行使，那么少捕慎訴慎押的落實也需要通過裁量權的實質化來實現。當前學者對該政策提出的諸多對策，實質上都是以裁量權的強化為中心的，例如建立容錯制度、明確檢察官辦案的免責情形、對審查逮捕和羈押必要性審查程序進行重構等。[5]在這些措施中，容錯、免責都是在為檢察官“解綁”，鼓勵檢察官勇于在個案中行使司法裁量權。當然，裁量權的行使不是任意的，必須有相應的限制。學者和檢察人員指出，欲落實少捕慎訴慎押必須澄清不起訴的條件以及羈押必要性的審查標準等，這種觀念在一定程度上反映出他們對待裁量權的態度：一方面，為了實現少捕慎訴慎押的要求，必須強化檢察人員在相關裁量活動中的主導性;另一方面，針對可能的裁量權濫用，又必須進一步通過完善裁量標準等方式對裁量活動進行限制。但是，無論選擇何種模式都必須解決一個核心問題，即抽象標準與個案裁判之間的關系，司法解釋也好，內部操作規定也罷，都是抽象規則，都無法取代檢察人員的個案裁量。過于細致的操作規程固然可以最大限度地減少裁量權濫用，但會使個案處理陷入另一種形式主義之中，其邏輯與“構罪即捕”“一押到底”無異。

三、“破”與“立”：少捕慎訴慎押刑事司法政策的檢察實踐

當犯罪結構形勢發生重大改變的時候，刑事司法系統也必須做出相應的調整。貫徹少捕慎訴慎押是一項系統工程，需要多措并舉，其中觀念重塑、考核機制重設、制度重構、辦案模式重建和重點突破乃屬當務之急。[6]因此，在檢察機關貫徹落實少捕慎訴慎押必須既“破”又“立”。所謂“破”，意指破除陳舊司法理念、不良內部因素等對檢察權運行的影響，構建閉合、自洽的檢察權運行系統;所謂“立”，則是指重塑偵查機關、檢察機關的監督制約機制，構建檢察裁量權的實質化運行機制。

（一）破除陳舊司法理念與不良內部制約因素

一是破除陳舊司法理念禁錮，更新人權保障理念。長期以來，“重實體輕程序”“重打擊輕保護”的司法理念根深蒂固。以往公眾只關注被羈押人員有罪還是無罪，“構成犯罪即捕”被視為理所應當。[7]逮捕強制措施的功能主要體現為社會危險性防范、訴訟便利與偵查取證需要，其中最核心的功能在于社會危險性防范。然而，受陳舊司法理念影響，實踐中逮捕的功能逐漸偏離，甚至異化為“羈押懲罰”。隨著經濟、社會的高度發展，偵查手段和水平不斷升級，特別是大數據時代，犯罪分子很難逃脫監管網，非羈押強制措施能夠保障訴訟活動正常進行。當下，科技手段在偵查活動中被廣泛運用，加之認罪認罰從寬制度的深入推進，司法人員對口供的依賴程度有所下降。概言之，逮捕的功能應當逐步回歸到社會危險性評判，重視人權保障的理念應當彰顯。

二是破除不當考核機制，重設科學、動態考核機制。檢察機關通過內部考核機制保障檢察權良性運行本無可厚非，但有的考核指標設置過于僵化，極易偏離檢察權運行的軌道。實踐中，不捕率、不訴率、訴前羈押率是影響少捕慎訴慎押落地的重要指標。以往的司法實踐受陳舊司法理念的影響，上述中性評價指標逐漸演變為“一高兩低”，即訴前羈押率高，不捕、不訴率低。不捕、不訴案件往往成為案件質量評查和司法規范化檢查的重點，檢察人員為規避評查和檢查的負累，“多捕多訴多押”儼然成為慣常操作。少捕慎訴慎押的落實，需要科學、動態、辯證的設置考核機制。一方面，繼續秉持上述指標的中性定性，除了嚴重暴力犯罪等具有極強社會危險性的犯罪外，適應刑法輕緩化的趨勢，逐步提高不捕、不訴率，降低訴前羈押率。另一方面，正如前文所述，避免陷入另一種形式主義，不搞“一刀切”，辯證的考量上述指標變化的深層次原因，并通過業務數據分析和質量監管實現指標的動態平衡。

（二）完善偵查監督與協作配合機制

由于長期司法實踐慣性影響和法治普及的不足，社會公眾往往把“捕與不捕”等同于“罪與非罪”，把“訴與不訴”等同于“罰與不罰”。[8]公安司法人員受這一思想影響以及追捕、追訴的需要，對檢察機關的不捕、不訴較為敏感。基于偵查、檢察機關“重配合、輕制約”的司法實踐慣性，檢察機關有時更傾向做出捕訴決定。為破除這一實踐窠臼，亟需完善偵查監督與協作配合機制。第一，偵查、檢察機關應當統一認識，一體化推進少捕慎訴慎押。當前，有的省級檢察機關已經探索與當地公安機關出臺相關指導意見，從理念上認同并嘗試實踐路徑。“公安機關作為刑事訴訟的起點和前端，在貫徹少捕慎訴慎押刑事司法政策上做了很大努力，效果明顯。”[9]第二，加強源頭治理，合理控制公安機關提請審查逮捕案件數量。近年來，嚴重暴力犯罪比例下降明顯，輕罪率不斷上升，不捕率呈現緩和下降趨勢。大量的提請逮捕案件，在浪費司法資源的同時，造成案件當事人的訴累和司法程序的空轉。應依法科學重塑提請逮捕案件的標準，將不具有社會危險性、不符合逮捕條件的輕罪犯罪嫌疑人隔離在提請逮捕程序之外。第三，加大提前介入引導偵查力度。依托各地偵查監督與協作配合辦公室，探索不經提請逮捕程序，將輕罪案件直接導入“直訴”程序的機制。

（三）完善檢察裁量權的實質化運行機制

檢察裁量權主要體現在審查逮捕、審查起訴、羈押必要性審查等職能的行使上，三項職能分別與“少捕”“慎訴”“慎押”相對應。唯有構建檢察裁量權的實質化運行機制，才能全面貫徹落實少捕慎訴慎押。

首先，要依法準確適用不批準逮捕、不起訴類型，提升法律監督質效。實踐中，存在不捕、不訴類型適用不精準的情形。司法責任制改革以來，檢察人員的業務水平已有大幅提高，但業務素養仍存在差異。基于此，有的檢察人員往往不能精確區分無犯罪事實不捕和證據不足不捕、無犯罪事實不起訴和存疑不起訴，甚至將犯罪情節輕微的案件提起公訴，導致檢察裁量權虛化。檢察機關應以“質量建設年”為契機，以典型案例為指引，綜合運用公開聽證制度，讓裁量過程公開、透明、精準。

其次，要切實能動履行檢察機關指控證明犯罪主導責任，充分行使自行補充偵查權，全面收集證據。基于打擊犯罪的目標偏向，偵查機關更加傾向于收集有利于指控犯罪的證據，對于出罪、罪輕等對指控犯罪不利的證據收集動力不足。檢察機關應當充分運用自行補充偵查權，秉承客觀義務，既收集指控犯罪的證據，又收集出罪、罪輕的證據。

最后，完善實質化羈押必要性審查機制。當前，檢察機關賦予刑檢部門履行羈押必要性審查的職責。然而，一方面，隨著速裁、簡易程序案件的大量適用，以及“案-件比”的考核，案件由審查逮捕到提起公訴的間隔已大為縮短，檢察人員啟動羈押必要性審查的必要性、可行性降低。另一方面，“捕訴一體”改革以來，刑檢部門即是審查逮捕部門，對于剛剛審查逮捕的案件，期待原檢察人員重新進行羈押必要性審查極不現實。檢察機關應當強化內部監督，將羈押必要性審查職能交由刑事執行或業務管理部門行使，避免陷入自我監督動力不足的怪圈。