檢察視域下法治副校長工作機制的完善

曹國華　章志豐

摘 要：檢察官成為擔任法治副校長的優勢主體，是由檢察機關法律監督職責定位和未成年人檢察工作理念決定的。實踐中法治副校長綜合管理考核機制不健全、法治教育能力不足等問題，影響了法治副校長功能的發揮。引導法治副校長工作機制科學化、常態化發展，有必要進一步發揮檢察特色及優勢，將檢察職能與法治副校長履職融合貫通，完善管理考核等機制，優化法治教育體系，助力提升法治教育實效，助推校園法治生態建設。

關鍵詞：法治副校長 未成年人檢察 法治教育 “一號檢察建議”

一、法治副校長制度的歷史發展與時代價值

近年來，未成年人犯罪呈多發高發態勢，對未成年人進行法治教育的重要性日益凸顯。在未成年人教育中加入法治教育內容，普及法律知識、滲透規則意識，培養“知法守法用法”的能力，并最終內化為日常自覺行為，這是從源頭上預防和減少未成年人犯罪的重要途徑，是“治本”之途。[1]早在1996年，為克服中小學法治教育數量及專業不足等問題，廣東省陽江市率先探索從當地政法部門中選派干部擔任中小學兼職法制副校長，首創的法制副校長模式迅速得到廣泛的認可和推廣。2000年《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強預防青少年違法犯罪工作的意見》，首次從國家層面明確要求各地方配齊配強中小學校兼職副校長。2016年《青少年法治教育大綱》將“法制副校長”正式更名為“法治副校長”，要求明確法治副校長職責，充分發揮法官、檢察官、律師等法律工作者在中小學法治教育中的作用。2020年新修訂的未成年人保護法、預防未成年人犯罪法更是從立法層面為法治副校長制度提供保障。從地方探索到全國推廣、從國家政策到立法規定、從靜態法制到動態法治、從職責單一到拓展深化，法治副校長制度日趨完善。

檢察機關作為國家法律監督機關和唯一全過程參與未成年人司法保護的政法機關，承擔著未成年人司法保護的重要職責。切實加強未成年人法治教育，從源頭預防未成人違法犯罪、減少遏制侵害未成人犯罪是檢察機關義不容辭的責任。近年來，檢察機關與教育行政部門緊密配合，開展常態化“法治進校園”活動，大力推進檢察官擔任法治副校長工作。據統計，截至2021年9月底，全國檢察機關共有3.9萬余名檢察官在7.7萬余所中小學校擔任法治副校長，實現全國四級院檢察長法治副校長全覆蓋。[2]從各地實踐來看，檢察官擔任法治副校長有著無法比擬的優越性，取得了豐碩的成果，是一項應當長期堅持的民生檢察工程。首先，為未成年人提供更生動、更優質的法治教育。檢察官具有專業法律知識、具備豐富辦案經驗，能夠深入了解未成年人犯罪的現狀、原因、特點、趨勢等，熟知未成人的身心狀況以及校園熱點痛點問題，可以將鮮活的案件引入法治課堂和法治實踐，推動法治教育與特殊預防有效結合，提升法治教育實效。其次，為依法治校提供專業、有力的支持。在把握和化解校園安全建設風險點、完善學校安全保障機制、提升學校依法管理水平等方面，檢察官可以提供不同的視角和專業的建議，滿足法治校園建設的強烈需求，助力提升依法治校的能力和水平。最后，檢察官通過履行法律監督職責督促相關部門依法充分履職，助力校園內外環境整治，服務平安校園建設。檢察官在法治副校長履職中融入“一號檢察建議”的監督落實，將校園預防性侵納入日常的監督管理工作中，深入了解學校安全狀況，更有針對性地幫助學校查找制度漏洞，通過檢察建議等形式督促相關職能部門加強監管，及時消除未成年人權益保護和犯罪預防方面存在的隱患。

二、檢察視域下法治副校長工作機制的現實困境

（一）法治副校長履職常態化難以確保

實踐中，檢察官擔任法治副校長職責內容不明確，往往僅限于法治講座，未與檢察職能聯系起來，不能充分發揮檢察特點及優勢。同時，檢察機關擔任法治副校長的人員集中在檢察長、副檢察長、專職委員以及未檢部門中層干部，本職工作繁重，難以有充足時間保障法治副校長職能的履行，因本職工作原因無法參與學校工作的情況十分普遍。

（二）綜合考核機制不完善，缺乏統籌安排

一方面，法治副校長任職涉及公、檢、法、司等諸多主體，對各主體的統籌管理缺乏，工作隨意性大、重復率高。另一方面，法治副校長雖然屬于學校的“兼職副校長”，但并不屬于學校或教育部門主管，而法治副校長的職責也不屬于其所在單位的崗位職責，不會納入其本職工作的績效考評。因此，擔任法治副校長的人員是否實際履職、履職效果如何均沒有相應的約束激勵機制，缺乏有效監督，導致法治副校長仍停留在制度層面，影響履職效能的發揮。

（三）法治教育能力水平不均衡，“法治+教育”合力不足

開展法治教育，需要以法律知識為基礎，采用教育教學方法與學生進行溝通交流傳遞法律知識、培養法律意識。檢察官雖然具備豐富的法律知識，但缺乏學校教育教學能力及實踐經驗。以浙江省檢察機關為例，自2019年開始，浙江省檢察機關要求法治副校長應至少每學期到受聘學校開展一次法治教育活動，相關工作要納入學校日常教學計劃。但如果擔任法治副校長的檢察官并不了解學校教育教學實踐，不熟悉施教學生的情況，“既無法利用其專業知識及法律資源的優勢開展多種形式的法治教育，也無法最大限度地發揮統籌規劃學校法治教育工作的職能。”[3]如檢察官給中小學生開展專門的法治教育課，可能因不了解學校實際需求以及學生當前年齡段身心發展的特點，導致講授的內容缺乏針對性和吸引力。

（四）法治教育活動形式單一，創新形式不夠，與其他普法活動雷同率高

實踐中，檢察機關開展的普法活動也主要為上一堂法治課、發放普法資料等方式，與其他部門的普法活動并無太大差別。而且，法治教育目標仍然以預防犯罪為主，停留在知法懂法的層面，忽視法治理念的培養，與崇法、信法還有一定距離。教學環節設計仍然把法治教育局限在課堂，以單一枯燥的說教形式講述生硬的法律條文，會使得法治教育脫離實際，忽視學生生理、心理特點和接受能力，與青少年的日常生活聯系不夠，這樣的法治教育也難以達到理想的成效。

三、檢察視域下法治副校長工作機制的完善路徑

2021年12月22日，最高檢、教育部聯合出臺《檢察官擔任法治副校長工作規定》，明確了檢察官擔任法治副校長的六項職責。應在明確職責定位的基礎上，將各項職責與檢察機關法律監督職能有機融合、貫通執行，更要立足未成年人保護，綜合運用未成年人刑事、民事、行政、公益訴訟“四大檢察”職能，將法治副校長職責做實。

（一）將檢察職能與法治副校長職責融合貫通

1.將檢察辦案與法治副校長履職結合起來。一是立足刑事檢察職能，發揮辦案基礎作用。檢察官擔任法治副校長，要依法從嚴打擊危害學校和學生安全的違法犯罪行為，尤其是針對性侵害、暴力傷害未成人等犯罪行為，要依法從嚴懲處，遏制侵害未成人犯罪。同時可通過案件的辦理，準確把握涉未成年人案件的特殊規律，會同學校及相關部門精準懲戒矯治罪錯未成年人。二是參與校園安全建設。檢察官應利用自身法律專業優勢，為學校各項工作的開展提供法律支持和法律資源，如參與學校章程制定、審查校紀校規的合法性，分析校園安全中存在的突出問題，協助學校建立預防校園欺凌和預防性侵害工作機制等，推動依法治校。

2.將檢察監督與法治副校長履職結合起來。檢察官擔任法治副校長，一是可以充分了解校園及周邊安全現狀，通過檢察建議、糾正違法、支持起訴、公益訴訟等監督手段依法督促各相關部門履職盡責，助力校園平安建設，促進未成年人保護社會綜合治理。例如，浙江省紹興市越城區檢察院針對校園周邊道路安全隱患問題，向市交通管理局制發公益訴訟訴前檢察建議，督促依法履行校園周邊道路交通安全監管職責。二是可以針對辦案及法治副校長履職中發現的少年兒童生活、成長困難，通過司法救助、異地協作、支持起訴、親職教育等監督方式開展司法保護救助。例如浙江省嘉興市秀洲區向教育行政部門制發檢察建議，保障義務教育階段新居民貧困兒童的受教育權。三是可以在鏈接司法機關和校園的過程中，對學校履行安全保障義務和教育管理職能的情況開展法律監督，針對校園管理漏洞或所發現的教育治理問題，向學校、教育行政部門等教育主體發出檢察建議，對改進校園安全工作及完善教育治理等提供建議。

3.將落實“一號檢察建議”與法治副校長履職結合起來。檢察官擔任法治副校長可以精準對接“一號檢察建議”的落實落地，督促落實侵害未成年人案件強制報告制度、教職員工準入查詢違法犯罪信息制度。通過深入了解學校落實預防性侵害等校園安全工作中的問題和困難，協助制定完善學生遭受性侵害投訴和處理機制，幫助學校建立完善預防校園性侵害、性騷擾等長效機制。例如浙江省海寧市檢察院在法治副校長履職過程中，結合辦理的一起教師性侵害學生案，向教育部門發出檢察建議，督促教育部門把法治教育納入教師管理體系，融入教師職前培養和準入、職后培訓和考核全過程，推動強制報告制度落地。

（二）制度層面保障法治副校長工作機制

1.完善統籌管理機制。一是以專業化水平為標準選聘法治副校長。法治教育兼具法學與教育學雙重屬性，在選拔法治副校長時，對于有教育學、心理學、社會學等方面專長的人員優先予以考慮。未成年人檢察部門的人員相對更加熟悉未成年人生理、心理特征及實際需求，可以優先考慮擔任法治副校長或協助法治副校長開展工作。二是規范法治副校長的任職管理。法治副校長的安排、管理需要由相關部門統一管理、統籌安排、共享資源。司法行政機關作為落實普法責任制的重要部門，是全民普法的主管機關。可以考慮由教育行政部門連同司法行政機關聯合統籌法治副校長的任職管理，統籌安排法治副校長的各項工作。三是組織開展崗前培訓，培訓內容既包括法律專業知識，也包括教學技能、教學方法、教育學、教育心理學等方面的知識，提升法治副校長履職能力。

2.落實激勵考核機制。法治副校長是檢察機關落實“誰執法誰普法”普法責任制的要求，是檢察公共服務職能的體現，其履職內容既屬于學校事務，又屬于檢察機關職責所在，因此其激勵考核機制建議由教育主管部門和檢察機關共同推進建設。教育行政部門應指導學校制定法治副校長工作評價標準，包括考核期限、開展法治教育活動的次數、內容、質量評價、參與校園安建設的情況、協助處理校園安全事故糾紛、參與校園周邊環境整治等情況。學校將評價結果反饋給檢察機關，并就法治副校長工作提出意見和建議。檢察機關將法治副校長的履職情況納入本職工作范疇，將參與法治教育、法治校園建設等工作成效進行量化，納入本單位個人年終考核內容，并作為績效考核、評獎評優的參考依據。

3.創新聘用機制。以浙江省海寧市為例，為解決法治副校長履職常態化難以保證的問題，海寧市普法辦、司法局、教育局等部門共同對法治副校長機制進行了有益的探索創新。將以往的個人法治副校長轉變為單位法治副校長，這樣有利于集全單位的力量、協調動員更多的資源履行法治副校長職責，同時對全市所有法治副校長單位進行統籌安排。各法治副校長單位指派至少兩名人員擔任同一學校法治副校長，避免因個人本職工作繁忙等原因導致法治副校長工作無法開展的情況。通過長期聘任及統籌管理固定單位擔任法治副校長的模式，保障法治副校長工作的常態化開展。

（三）優化青少年法治教育體系

法治副校長是教育與司法的融合力量，更重要的是應當以法治教育來推動教育的法治化。[4]這種法治教育并非靜態的法律條文的灌輸，而是培育法治思維、法治素養的動態過程。因此，檢察官擔任治副校長，應當以法治教育為核心，并以此帶動其他職責的履行。

1.法治教育內容彰顯檢察特色。檢察官擔任法治副校長應當體現檢察官職業特點：一是檢察特色與校園時尚熱點結合。檢察官可以發揮其熟悉法律法規的專業優勢，積極回應校園欺凌、性侵害、網絡犯罪、毒品犯罪、校園貸等校園熱點問題，以此確定主題開展法治教育。同時，檢察官可以發揮其“活教材”的專業優勢，選取身邊真實的典型案例，引入校園時尚語言和流行元素以案釋法，增強法治教育的感染力，潛移默化地引導學生樹立法治意識。二是緊貼校園現實需求，精準普法。檢察官通過研究未成年人犯罪的特點趨勢，緊貼學校教育的實際需求，精準開展普法活動。例如對于低齡學生、女性學生側重于人身安全防范教育，提高自我保護意識和能力;對于初高中叛逆期學生或有不良行為傾向的學生，側重于法律常識和警示教育，培養良好的行為習慣和健康的法治思維;對于已經有不良行為的在校學生側重于跟蹤幫教、教育矯治，幫助擯棄不良習慣，培養健全人格。三是普法內容從刑事領域向更多法律領域延伸。“刑法模式”強調法律的強制力，刑法內容的法治教育震懾力較強，但是法治教育不僅是預防青少年違法犯罪，更是要培養具有法律素養的合格公民，從這一點而言，法治教育的內容也應當注重權利教育，如強化以憲法為核心的權利教育、融入民法典的權利教育等。

2.法治教育形式多元化。法治教育形式應當與青少年成長特點相適應，充分考慮其形象思維和抽象思維形成和發展的特點，遵循教學規定，循序推進，避免因教育方式刻板、方法單一而引發抵觸情緒。[5]一是既要課堂普法又要法治實踐。法治課堂仍然是法治教育的主要形式之一，通過講座、報告、觀看視頻等傳統教學形式開展法治教育。同時，也要打造“沉浸式”的法治實踐平臺，如組織模擬法庭、法治情景劇、觀摩庭審、參觀法治教育基地等。二是要推進媒體融合，開展線上普法。可以通過檢校合作打造“互聯網+檢察”“移動客戶端+檢察”的普法模式，如法治網絡微課、微電影、動漫戲劇、線上法律知識競賽等，利用大數據時代拓展“開放教育”的可能。

3.教育資源統籌共享。一方面，法治教育的對象應當有所延伸，從面向學生延伸至教師、家長、社區等，推動更多教育主體更廣范圍地共同參與青少年普法。開展教師法治教育，讓教師懂法，協助學校德育教師開展校內法治教育;開展家庭法治教育，讓家長懂法，為學生創造積極健康的家庭氛圍;開展社區法治教育，讓社區居民在潛移默化中引導青少年學生守法用法，形成多維度的法治教育體系。另一方面，檢察機關不僅立足自身開展法治教育活動，還要統籌共享教育資源，盤活整個教育普法體系。如浙江省檢察機關統一選取精品課程，組建精品課程庫和專業巡講團隊，通過公共郵箱、課件光盤等方式進行資源共享，在校園巡講中統一使用，提高法治教育水平和效果。浙江省海寧市檢察院與教育、衛健部門聯合開展“百場課堂進校園、進社區、進企業活動”，將法治副校長的課程內容與全市其他教育課程進行資源匯總，為全市學校提供點單式服務。