青田縣生態公益林建設現狀與發展對策

張峰玲

青田縣林業局，浙江青田323900

生態公益林是以為社會提供生態效益為主要目的，對社會提供生態屏障、維護生物多樣性的防護林體系。1997 年青田縣開始實施封山育林，并且將其作為發展山區經濟，改善生態環境、改善整體投資環境的重要舉措。2004 年開始，實行森林生態效益補償機制，將重點公益林補償納入政府公共預算。2021 年省級以上公益林總面積增加到了14.28 萬hm2，占全縣林地總面積的68.76%，分布在32 個鄉鎮（街道）、2個林場、322 個村，主要涉及分布在水源保護地的水源涵養林，連片的農田防護林等33hm2以上的闊葉林、混交林，有效保護了重要生態防護區域[1]。

18 年來，青田縣積極推進森林管護公益林護林員建設，強力推進護林管護。目前全縣落實了護林員管護制度，每個林區都按照屬地管理的原則，劃定了管護區，聘用了對應的管護人員，一一簽訂了護林員管護協議，出臺了對應的管理辦法，通過年度培訓、日常網絡發送短信的方法，加強了日常護林員、監管員的業務培訓，同時考核和績效相結合，把護林員的管護績效跟年底績效相結合，實行制度管理以及嚴格的考核管理和績效評價。

1 青田縣自然情況概述

青田縣地處浙江東南部，為甌江的中下游縣，屬浙江省麗水市，東臨溫州、西接麗水、北臨縉云縣、南鄰瑞安，總面積24.8 萬hm2，其中林業用地20.77萬hm2，占土地總面積的83.75%，森林覆蓋率81.56%，森林蓄積量1076.11 萬m3，有“九山半水半分田”之稱。青田縣區域屬于亞熱帶季風氣候，年無霜期256d，年平均溫度18.1℃[1]，四季分明，雨量充沛，年平均降水1800mm，丘陵較多，地帶性植被的垂直分布較為明顯，植被主要為闊葉林，生物多樣性豐富，森林植被種類多樣，動植物鳥類兩棲類豐富度較好。

2 青田縣公益林現狀

2.1 青田縣公益林情況

近年來青田縣以建設美麗青田、森林青田為主要突破口，重點防治水土流失，開展水源涵養防護，加快沿海防護林、甌江綠色長廊、生物防護林帶、惠民建設四大生態建設體系[1]，以甌江兩岸為中軸，重點打造景觀生態林、涵養林，大力選用鄉土樹種，如杜英、楓香、木蘭等鄉土樹種開展植樹造林。形成了生態良好、質量優秀、單位蓄積量大的闊葉混交林，形成了極為良好的生態公益林。通過18 年來的生態公益林建設，青田縣打造了質量高、樹種結構合理、森林季相美觀、生物多樣性豐富、防護效果優良的生態公益林，為青田縣的生態建設奠定良好的基礎。

青田縣公益林面積共有142849.00hm2，具體占比見表2。

表1 青田縣公益林按權屬分布情況Tab.1 Statistics of distribution of public welfare forest by ownership in Qingtian County單位：hm2

2.2 林分生態區位情況

根據最新區劃要求和標準，結合青田縣實際，針對生態區位重要性和社會經濟發展水平，公益林和商品林之間的不同經營模式，經村、鄉鎮、林業局三級審核后確定公益林生態區位，全縣公益林生態區位有7 類，分別為飲用水源保護地、連片闊葉或針闊混交林、重要水庫（灘坑水庫）、江河兩岸（甌江）、主要河流源頭及兩岸（甌江）、大中型水庫湖泊（灘坑水庫）、下山移民區。其中飲用水源保護地82881.73hm2，占58.02%；連片闊葉或針闊混交林20924.60hm2，占14.65%；重要水庫18824.33hm2，占13.17%；江河兩岸17700.73hm2，占12.39%；主要河流源頭及兩岸1382.93hm2，占0.97%；大中型水庫湖泊995.53hm2，占0.70%；下山移民區139.13hm2，占0.10%。公益林生態區位按事權等級統計見表2。

表2 青田縣公益林生態區位分布情況Tab.2 Statistics of ecological location distribution ofpublic welfare forest in Qingtian County單位：hm2、%

2.3 林分林種情況

全縣公益林按林種分：防護林面積為140056.33hm2，占98.05%；水源涵養林面積為85902.33hm2，占60.14%；水土保持林面積為54154.00hm2，占37.91%；特用林面積為5.60hm2，占0.004%；環境保護林面積為4.93hm2，占0.003%；名勝古跡和革命紀念林面積為0.67hm2，占0.005%；其它面積為2787.07hm2，占1.95%。公益林按林種面積比例統計見表3。

表3 青田縣公益林林種分布情況Tab.3 Statistics of forest species distribution of public welfare forest in Qingtian County

2.4 林分地類情況

全縣公益林面積142849.0hm2，根據地類劃分，喬木林地面積為128390.9hm2，占公益林面積的89.88%；竹林地面積為5328.4hm2，占3.73%；疏林地面積為367.5hm2，占0.26%；灌木林地面積為5975.1hm2，占4.18%，其中特殊灌木林地4754.7hm2、一般灌木林地1220.3hm；未成林造林地面積為195.6hm2，占0.14%；跡地面積為417.7hm2，占0.29%，其中采伐跡地3.9hm2，火燒跡地413.7hm2；宜林地面積為2173.8hm2，占1.52%，其中造林失敗地17.9hm2、規劃造林地1859.9hm2、其它宜林地296.1hm2。

2.5 林分起源情況

全縣公益林林木資源面積142849.0hm2。天然林資源面積為125115.13hm2，占公益林林木資源面積的89.20%。其中：國家級33249.67hm2，占天然林面積的26.58%；省級91865.47hm2，占73.42%。人工林資源面積為15142.40hm2，占公益林林木資源面積的10.80%。其中國家級3275.40hm2，占人工林面積的21.63%；省級11867.00hm2，占78.37%。

2.6 分權屬情況

（1）按林地所有權分。全縣公益林林地所有權以集體為主，集體面積134939.53hm2，占公益林總面積的94.46%；國有面積7909.47hm2，占公益林總面積5.54%。

（2）按林木使用權分。全縣公益林林木使用權以集體為主，集體面積82849.07hm2，占公益林總面積的58.00%；個人面積51916.67hm2，占36.34%；國有7908.60hm2，占5.54%；其它174.67hm2，占0.12%。

3 青田縣公益林存在問題

3.1 部分林分結構不合理，防護功能有待提高

在全縣公益林防護效果良好、林分質量優秀的同時，林業部門注意到有部分林分遭到了病蟲害襲擊后，演替成為單一群落，部分林相冬季效果較差，而且呈現出分布不均、效果不強的現狀。同時，該部分的森林群落結構層次較為簡單，總體生態防護效果較差，和青田縣當前的生態景觀、生態功能、生態防護效果沒有形成配套。

3.2 社會重視不足，管理有待加強

通過18 年的建設，青田縣的生態公益林建設取得了較好的效果，但生態公益林社會重視還不夠，由于缺乏宣傳等諸多因素的影響，個別村干部認識不到位，對于生態公益林建設只停留在林業部門的建設表面，有些部門即使有護林員，但經營管理困難，工作難以落實，護林工作有點沒有面的現象依然突出，部分偏遠鄉鎮根據自身情況，將部分林分并入了重點生態公益林管護范圍，但由于公益林管護屬性的特性，達不到當前經濟、社會的主流認同，只能較多地在林業部門的體系內開展生態公益林的管理工作。同時，由于生態公益林上需要開展年度撫育更新，林分監測等建設工作開展是到位了，后續的監測管護工作還需要進一步努力。

3.3 公益林補償制度尚需改善

全縣大部分森林被區劃為生態功能后，經營活動受到限制，除森林內必要的撫育管理措施外，主要森林的采伐被停止。原有的利用采伐獲得收入的集體和個人，收入也受到了影響。雖然從2004 年起按照生態效益補償標準開展補償，而且補償標準逐次提高，每年都有財政的大量資金投入效益補償，資金已達到600 元/hm2。由于補償資金較少，除管護人員工資和對應的森林資源管護、林分監測、防治防護等幾項費用之外，村級集體得到的補償資金較為有限，導致村民對于重點生態公益林管護不重視。尤其是經濟條件較弱的村鎮，對于生態公益林的管護更是流于表面，很難有充足的資金開展公益林的管護、病蟲害、防火更新等。生態公益林的補償制度還有待進一步的改善。

3.4 護林員總體隊伍水平不高

由于重點生態的自身屬性問題，我們主要采取護林員固定管護片區制度，2004 年開始，全省協同開展了公益林專職制度。但是由于資金的影響，護林員的報酬普遍不高，難以支付較高的護林員工資，保障護林行動。當前大多數護林員年紀平均年齡在60歲左右，文化程度難以適應新的形勢需要，然而在基層，文化水平高、體力好的不愿意從事相關的護林員工作，但在日常的生態公益林維護中需要大量精力投入公益林的管護防火工作，尤其是生態公益林保護工作需要開展日常巡護、保障森林火災打小打了。青田縣目前的森林護林員隊伍難以適應規模龐大的生態公益林管護需求。

4 公益林建設對策

4.1 建立健全管理制度

制度是一切管理的基礎，如何在生態公益林建設的制度上加以創新是擺在當前青田縣生態公益林建設的主要難題，借助林長制的需求，開展日常的維護巡邏督察、年度考核以及獎金激勵等，都需要形成切實可行、行之有效、上下一心的基礎制度。借助生態公益林資金保障制度重點解決補償資金不足的問題，利用財政轉移支付渠道保障每年不斷提高的補償資金[2-5]，通過開展宣傳，提高群眾的護林主動性，保障生態公益林的監管和維護。利用多層次多角度的全媒體宣傳，廣泛宣傳生態公益林的重要性。利用好各種的載體，如生態文化基地、生態康養基地，發展生態文化，充分發揮好利用好生態公益林的生態示范效果[5-7]。

4.2 完善和健全生態公益林補償制度

生態公益林補償制度作為青田縣生態公益林管理中極為重要的一部分，如何讓其發揮好核心作用，發揮好主體作用，是擺在我們當前的重要課題，部署好、發揮好生態公益林的補償機制，是重中之重，保障群眾在對生態效果的認同上、認可上，有了全局性的認識。才能夠徹底改變生態森林、生態效果被無償使用，森林經營者、維護者只有投入無回報的尷尬境地。同時在審計上計算生態公益補償的同時，適當地開展市縣級公益林的劃定、給予適當補充，對于生態公益林占比大的經濟條件薄弱村，進行縣級財政的相對補充，同時開展生態公益林在相關村鎮的進一步整合，并開展政策性補償和定向范圍的勞務補償政策，形成多重經濟補償，將生態效益進一步轉化成經濟效益，進一步落實到村民本身、落實到生態公益林建設的實處[8-9]。

4.3 加強護林員隊伍建設

護林員在生態公益林維護中發揮著極為重要的核心作用。護林員自身的素質直接關系到生態公益林隊伍的戰斗力，如何建設一支強有力的護林員隊伍，一直是青田縣生態公益林建設的重要難題。整合現有資源不斷開展護林員的培訓，同時提高護林員的準入門檻，在現有護林員隊伍的基礎上，將護林員平均年齡控制在60 周歲以下。對于身體素質，更要開展從嚴從緊的年度體檢工作，保障相關護林員工作的順利進行。借助當前的護林員專用手機傳遞巡護信息，及時建立起森林資源的日常維護監管數據庫體系，同時通過APP 掌握護林員的出勤情況，加強護林員日常的巡護監管。開展系統培訓，不斷提高整體隊伍水平，建立起適合青田本地的護林員綜合考核制度。做到月度考核和年度考核相結合，年度生態效益跟年度質量體系相結合，真正建立起一支能夠切實維護生態公益林管護效果，提高生態公益林管護效益的管護隊伍，同時也要不斷爭取提高護林員的總體工資水平，保障工作積極性[10]。

4.4 建立起適合本地的生態公益林管理模式

采用森林資源“一張圖”管理生態公益林開始成為公益林建設的重要保障，但是現有的模式落地到現場，仍然顯得傳統、滯后。在重要的生態公益林建設中，往往采用自主管護為主，專業管護為輔。建立適合青田生態公益林的管理模式，就需要針對當前的問題，針對現有不足開展在林長制框架下的一系列生態公益林管理模式創新，對于青田縣的生態公益林制度進行進一步的優化，同時參照附近縣區的優秀經驗，對本縣的生態公益林建設制度建設開展進一步的提升。

4.5 優化生態公益林資金渠道

當前，青田縣四大領域重點工作項目資金缺口較大，生態公益林管護難度也隨之加大。生態公益林建設的同時也要逐步開放利用生態公益林開展森林生態旅游，發展當地生態優勢，吸引工商資本投入，大力發展森林旅游項目。使得周圍群眾享受到生態公益林建設的優勢，對維護生態公益林、建設生態公益林更有動力。

4.6 加強監督保障資金發放

青田縣林業部門要根據相關規定，逐步完善生態公益林的管護制度，落實好資金保障制度，在日常和年度開展不定時督查，維護好林農權益，堅持公平、公正、公開，建立專款專用、定期督查方式，建立起村定清冊，鄉鎮（街道）、林業局雙重審核，縣財政局共同監管，第三方不定期開展績效評價綜合管理資金模式，并采用大數據開展雙隨機抽查，確保資金發放到位。