鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督法治化的困境與優(yōu)化研究

張炳祥

（中鐵物總國際招標(biāo)有限公司，北京 100036）

站在工程建設(shè)方面的角度來看，招投標(biāo)管理是一項(xiàng)極為重要的管理制度。鐵路工程建設(shè)本身具備了諸多特質(zhì)，比如周期性比較長，而且投資耗費(fèi)比較大，但是其收益效果卻比較慢，所以對其開展的監(jiān)督管理應(yīng)當(dāng)要根據(jù)其具體特點(diǎn)來執(zhí)行。而且，從大的層面來看，鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督管理機(jī)制的建設(shè)，將會直接對人民群眾的健康以及財(cái)產(chǎn)安全、我國鐵路事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展造成直接的影響，所以招標(biāo)活動必須要具備足夠的時效性以及程序化，并且對其開展的監(jiān)督管理工作也必須要及時并且有效。

鐵路建設(shè)不僅可以增加固定資產(chǎn)投資，而且還能夠進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需、創(chuàng)造就業(yè)崗位和增加收入，促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展。有關(guān)資料表明，生產(chǎn)一節(jié)鐵路動車組車廂，需要4萬多個零部件，其中85%在國內(nèi)生產(chǎn)，涉及到冶金、機(jī)械、裝備制造、電子等多個行業(yè)的140多家企業(yè)。每完成1000億資金的基建投資，需要鋼材330萬噸，水泥2000萬噸，并能夠提供約100萬個就業(yè)崗位。可見，投資鐵路建設(shè)可以直接拉動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。完善路網(wǎng)布局可以提升運(yùn)輸能力，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展。交通運(yùn)輸是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“先行官”。“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等三大發(fā)展戰(zhàn)略的全面深入推進(jìn),必然要求地區(qū)間人力、物力、資金及信息等流動加速。鐵路因其運(yùn)量大、安全準(zhǔn)時、低碳環(huán)保等原因一直都是大眾出行和貨物運(yùn)輸?shù)闹匾绞健?/p>

1 鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督現(xiàn)狀分析

1.1 法律系統(tǒng)

當(dāng)前鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目開展監(jiān)督管理的法律系統(tǒng)主要是相關(guān)的法律以及法規(guī)，還有一些規(guī)章制度以及規(guī)范性的文件來共同組成。其中法律內(nèi)容包含了《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國鐵路法》以及《中華人民共和國監(jiān)察法》等等，而法規(guī)內(nèi)容則一般指的是《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》。而規(guī)章制度則包含了《鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》等多項(xiàng)內(nèi)容。規(guī)范性文件則主要是《鐵路建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管暫行辦法》等內(nèi)容。

1.2 監(jiān)督管理方式

（1）行政監(jiān)管方式。我國對鐵路工程項(xiàng)目建設(shè)管理采用的行政管理方式主要是借助鐵路監(jiān)管機(jī)關(guān)對其開展系統(tǒng)管理，依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》對其進(jìn)行具體的職責(zé)分工，并且根據(jù)國家交通管理部門在2017年起草的《鐵路工程假設(shè)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法（征求意見稿）》中所規(guī)定的內(nèi)容表明，國家鐵路局對全國各個地區(qū)的鐵路工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)行為起到監(jiān)督管理的作用，地區(qū)鐵路管理局僅負(fù)責(zé)所在轄區(qū)的相關(guān)工作。國家鐵路總局對于地方性鐵路管理局的日常工作起到指導(dǎo)性的作用。

（2）監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察管理。依照《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》里面所規(guī)定的內(nèi)容，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對鐵路工程建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)工作展開有效的監(jiān)督與監(jiān)察，并且在性質(zhì)上屬于行政監(jiān)察的范疇。在我國2018年所推行的《中華人民共和國監(jiān)察法》中提到，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)力對具備公權(quán)力的相關(guān)公職人員展開監(jiān)察工作。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)對于招投標(biāo)工作中出現(xiàn)的職務(wù)違法以及犯罪行為，展開反腐以及廉政管理工作。

（3）司法監(jiān)督。如果鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)工作里出現(xiàn)任何的民事糾紛或者行政爭議，甚至是刑事案件，當(dāng)事人都可以依照《民事訴訟法》或者《行政訴訟法》等法律途徑展開維權(quán)工作。在司法監(jiān)督中，當(dāng)事人能夠借助行政訴訟把鐵路工程建設(shè)招投標(biāo)中的違法或者不正當(dāng)行為訴諸給法院機(jī)構(gòu)，并借此對其展開有效的監(jiān)督管理。

（4）社會性監(jiān)督一般是讓參與招標(biāo)以及投標(biāo)相關(guān)的當(dāng)事人以外的群眾招投標(biāo)工作展開監(jiān)督，而且這種監(jiān)督方式正是日常最為重要的監(jiān)督管理手段。社會性監(jiān)督包含了公眾監(jiān)督以及輿論監(jiān)督和新聞媒體監(jiān)督等各種形式。

任何的單位以及個人，只要認(rèn)為招投標(biāo)工作出現(xiàn)違法或者不正當(dāng)?shù)男袨椋伎梢愿嚓P(guān)單位和部門進(jìn)行舉報(bào)，從而行使自己的監(jiān)督權(quán)。

表1 鐵路工程社會性監(jiān)督管理占比數(shù)據(jù)

2 鐵路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督法治化問題分析

2.1 法律系統(tǒng)不完善

當(dāng)前，我國關(guān)于鐵路工程招投標(biāo)工作的監(jiān)督管理主要依賴的法律以及法規(guī)等內(nèi)容，其整體層級以及效力都比較低。《中華人民共和國鐵路法》這一鐵路行業(yè)部門主要的法律內(nèi)容，并沒有對項(xiàng)目招投標(biāo)工作監(jiān)督的主體以及權(quán)限進(jìn)行具體的規(guī)定，而且原本鐵道部對于鐵路工程招投標(biāo)方面推行的實(shí)施細(xì)則以及暫行辦法等，都是基于原本的行政管理與企業(yè)職能為一體的鐵道部職能而開展的，目前來說這種法律制度適用性已然不足滿足當(dāng)前需求，所以整體法律系統(tǒng)不夠完善。

2.2 協(xié)同管理機(jī)制不足

當(dāng)前我國鐵路項(xiàng)目包含了國家級以及地方性還有專用性等多種不同用途和類別的鐵路項(xiàng)目，我國鐵路監(jiān)督管理機(jī)關(guān)必須要對地方性鐵路項(xiàng)目的招投標(biāo)工作展開有效的協(xié)調(diào)與指導(dǎo)，然而當(dāng)前我國鐵路監(jiān)督管理部門和地方性政府并沒有就鐵路工程項(xiàng)目招投標(biāo)管理達(dá)成有效的協(xié)調(diào)管理機(jī)制。而且，我國鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)管中的行政以及監(jiān)察還有司法和社會等監(jiān)督管理手段，都沒能成功的構(gòu)建起有效的協(xié)同管理機(jī)制，導(dǎo)致各類監(jiān)督管理手段無法真正發(fā)揮其應(yīng)有的作用與價值。

2.3 法律問責(zé)機(jī)制不合理

表2 鐵路工程招投標(biāo)不達(dá)標(biāo)及問責(zé)數(shù)據(jù)

當(dāng)前我國鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)督的問責(zé)管理機(jī)制嚴(yán)重不足，雖然《中華人民共和國招投標(biāo)法》等法律里面明確規(guī)定，行政監(jiān)督管理部門沒有依照法律規(guī)定進(jìn)行行政監(jiān)督管理，就會被追究刑事責(zé)任，而原本鐵道部推行的《鐵路建設(shè)工程施工招標(biāo)投標(biāo)實(shí)施細(xì)則》里明確規(guī)定對招標(biāo)監(jiān)管人員出現(xiàn)的徇私舞弊等違法行為，依照法律要追究個人責(zé)任，然而2013年及以后我國所推行的相關(guān)法律，則沒有對行政機(jī)關(guān)在監(jiān)督管理方面的違法行為以及不作為情況進(jìn)行明確的責(zé)任規(guī)定，這導(dǎo)致我國鐵路工程項(xiàng)目監(jiān)督管理方面的法律問責(zé)機(jī)制并不完善，也就嚴(yán)重的削弱了法律制度的權(quán)威性。

3 完善對策

3.1 完善法律系統(tǒng)建設(shè)

對于《中華人民共和國鐵路法》進(jìn)行修訂的時候，要對其中的項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督的主體以及權(quán)限，還有不同監(jiān)管主體應(yīng)當(dāng)履行的權(quán)責(zé)及邊界等等問題要進(jìn)行明確的規(guī)定，而且我國交通管理部門也要對原本鐵道部所制定的相關(guān)法律進(jìn)行適時的修訂和更新，給我國鐵路工程項(xiàng)目招投標(biāo)監(jiān)督管理工作的有序開展提供更為完善的法律保障。

深化鐵路改革，推動鐵路建設(shè)健康持續(xù)發(fā)展，必須采取措施，夯實(shí)監(jiān)管基礎(chǔ)，轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)機(jī)制、轉(zhuǎn)作風(fēng)，全面依法履職，確保各項(xiàng)工作落實(shí)。加強(qiáng)監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。要規(guī)范行為，依法履職。“職權(quán)法授、程序法定、行為法限、責(zé)任法究”是政府履職原則，在國家授權(quán)的行政范圍內(nèi)，每一項(xiàng)工作都必須有明確的法律依據(jù)。要結(jié)合實(shí)際開展培訓(xùn)，提高工程監(jiān)管人員的依法履職重要性認(rèn)識、工程監(jiān)管重要性和艱巨性認(rèn)識，準(zhǔn)確把握監(jiān)管尺度和方法，確保在履職中不越位、不錯位、不缺位。要強(qiáng)化技能，提高本領(lǐng)。

3.2 推進(jìn)合理的協(xié)同運(yùn)作機(jī)制建設(shè)

建立健全鐵路建設(shè)市場誠信體系是規(guī)范維護(hù)鐵路建設(shè)市場秩序的重要手段。沒有誠信的社會，不能成為現(xiàn)代化社會；沒有誠信的經(jīng)濟(jì)，同樣不能成為健康的市場經(jīng)濟(jì)。要在鐵路建設(shè)領(lǐng)域廣泛開展誠實(shí)守信宣傳，使信用觀念、信用意識、信用道德深入人心，營造誠信為榮、失信為恥的鐵路建設(shè)市場氛圍；另一方面，要建立健全相關(guān)制度辦法，使鐵路建設(shè)市場誠信體系有法可依、有章可循。通過鐵路建設(shè)信用體系建設(shè)，逐步完善參建單位和從業(yè)人員的信用記錄，作為其參與鐵路建設(shè)的重要信用依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，建立鐵路建設(shè)信用獎懲機(jī)制，培育履約守信的行為規(guī)范，加大市場主體的失信成本，提高鐵路建設(shè)領(lǐng)域的信用水平。

我國鐵路管理部門分為國家級以及地方性等多個層級，地方性政府主要負(fù)責(zé)的是城際以及支線等鐵路線路的建設(shè)，所以國家鐵路監(jiān)督管理部門要對地方性政府在城際以及支線等鐵路線路建設(shè)招投標(biāo)工作展開有效的指導(dǎo)以及組織協(xié)調(diào)，并且出臺相關(guān)的文件對其進(jìn)行完善，并綜合組織起來，定期舉行聯(lián)席會議，從而促使整體構(gòu)建起一個良性的協(xié)調(diào)管理運(yùn)作機(jī)制。

3.3 促進(jìn)合理的問責(zé)管理機(jī)制建設(shè)

制定和完善公平、開放、透明的市場規(guī)則是規(guī)范維護(hù)鐵路建設(shè)市場秩序的重要手段。市場規(guī)則是市場經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行的保障，良好的市場秩序依賴市場規(guī)則來維護(hù)。沒有市場規(guī)則或者規(guī)則不健全、不透明，就會導(dǎo)致市場無秩序，不僅會妨礙市場調(diào)節(jié)作用的有效發(fā)揮，無法實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，甚至還會阻礙、破壞整個鐵路建設(shè)的可持續(xù)性發(fā)展。要制訂和完善規(guī)范鐵路建設(shè)市場秩序政策措施，用來明確市場準(zhǔn)入規(guī)則、建立市場競爭規(guī)則和規(guī)范市場交易規(guī)則，并達(dá)到規(guī)范鐵路建設(shè)市場秩序及規(guī)范市場運(yùn)行的目的；同時，要清理和廢除妨礙企業(yè)進(jìn)入鐵路建設(shè)市場的規(guī)定辦法，努力消除各種阻礙鐵路建設(shè)市場開放的隱形壁壘，通過宏觀調(diào)控手段來規(guī)范建設(shè)市場主體行為，科學(xué)有序推進(jìn)鐵路建設(shè)。

要想讓鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)制真正展現(xiàn)出應(yīng)有的效能，那么就必須要構(gòu)建起完善的問責(zé)制度，對此，鐵路監(jiān)管部門以及地方性政府部門應(yīng)當(dāng)要不斷促進(jìn)內(nèi)部制約機(jī)制的完善，并且強(qiáng)化部門內(nèi)部權(quán)力的有效制約管理，避免出現(xiàn)權(quán)力濫用的情況，全面推進(jìn)執(zhí)法責(zé)任制度的落實(shí)，同時對執(zhí)法監(jiān)督制定責(zé)任追究管理辦法，對每一位監(jiān)督管理人員的執(zhí)法責(zé)任進(jìn)行明確，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建起完善的管理系統(tǒng)，全面促進(jìn)鐵路工程招投標(biāo)監(jiān)督管理的內(nèi)外問責(zé)制度建設(shè)。

3.4 引入維客里拍賣理論

當(dāng)前鐵路工程項(xiàng)目規(guī)模不斷增加，傳統(tǒng)招投標(biāo)方法的弊端逐漸凸顯，嘗試引入維克里拍賣理論。在這個理論中，每個投標(biāo)者各自獨(dú)立提交密封價格，彼此間不了解對方所提出的提交的價格，出價最高者能夠拍得商品，但是所支付的金額則是出價中的第二高價。針對這種拍賣方式的具體運(yùn)作特點(diǎn)，中標(biāo)率最高的同時保障了投標(biāo)者利潤的最佳選擇，使提交的密封價格等于投標(biāo)者的心理估價。

4 結(jié)語

鐵路發(fā)展可以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是全面實(shí)現(xiàn)小康社會的必由之路，城鎮(zhèn)化進(jìn)程是小康社會的重要標(biāo)志。鐵路發(fā)展是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要力量。鐵路建成通車可以提高區(qū)域的可達(dá)性，加快區(qū)域與外部的商品流通速度，增強(qiáng)社會經(jīng)濟(jì)的有機(jī)聯(lián)系，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時，還可以加快人口和各種資源流動遷移，并由此帶動醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、房產(chǎn)、餐飲等領(lǐng)域的發(fā)展，從而逐漸形成一系列衛(wèi)星城鎮(zhèn)或經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)，進(jìn)而形成“經(jīng)濟(jì)走廊”，直至形成經(jīng)濟(jì)帶、都市圈。

鐵路工程招投標(biāo)方面存在問題，不但對國家乃至人民的利益造成了嚴(yán)重的損失與破壞，更會對政府部門的影響力以及形象造成破壞，也會對市場的公平性造成不良影響，所以對其法律制度乃至協(xié)調(diào)機(jī)制以及問責(zé)制度的完善，不僅是對其監(jiān)督職能的有效保障，更是促進(jìn)國家建設(shè)、鐵路事業(yè)發(fā)展以及社會穩(wěn)定的重要保障。