國家級新區的形成與發展邏輯探究

鄧晰隆 郝曉薇

摘 要：從19個國家級新區的現狀來看，國家級新區之間的發展差距較大，且部分國家級新區的發展效果遠遠低于預期。為了厘清不同國家級新區發展效果出現差異的原因和底層邏輯，本文對國家級新區進行新區和國家級兩個語義維度的梳理后發現，國家級新區首先是新區，其形成邏輯自然就具有了普通經濟區形成邏輯的市場屬性;而國家級的語義辨析則說明，國家級新區在服從國家戰略安排的過程中，必然也具備了普通經濟區劃活動的行政屬性;通過結合國家級新區的市場屬性與行政屬性辨析，分別針對國家級新區的申報階段和運行階段提出了相應的政策建議。

關鍵詞：國家級新區;形成邏輯;市場屬性;行政屬性

中圖分類號：F061.5? 文獻標識碼：A

文章編號：1000-176X（2022）07-0028-10

一、引 言

從1992年首次批復設立的上海浦東新區算起，我國國家級新區迄今已經經歷了30年的發展歷程。然而，2012年是我國國家級新區設立的分水嶺，不算2012年當年批復的蘭州新區，在1992—2011的20年里，我國一共才批復了4個國家級新區，2012—2017年，國家級新區的批復和設立突然進入了快車道，短短6年時間內，一共新增了15個國家級新區[1]。值得注意的是，從2021年反映19個國家級新區經濟發展的GDP排名來看，排名具有明顯優勢的國家級新區卻還是在2012年之前被批復的那四個新區仍然具有較為明顯的優勢，即上海浦東新區穩居第一，天津濱海新區位居第二，重慶兩江新區位居第四，浙江舟山群島新區排名第十一位，濱海新區、浦東新區、西海岸新區和兩江新區其余國家級新區的發展雖然也在有序推進，但在發展過程中也暴露出了很多問題[2]。例如，“鬼城”現象頻現，運行成本居高不下等，國家級新區的區劃優勢和區劃紅利正在被消耗殆盡[3]。順著部分國家級新區發展過程中所暴露出來的問題，去探究這些問題產生的底層邏輯，就能夠逐漸清晰地對近年來國家級新區的批復進入快車道現象進行一定的解釋，即近年來國家級新區的大規模批復，一方面，來自國家總體戰略的需要;另一方面，也是地方區域經濟競爭進入白熱化的結果[4]。地方政府申報國家級新區的邏輯大多是：成功申報國家級新區就能獲得相對于其他地區更多的經濟資源和政策支持，以求得在區域經濟發展中的相對競爭優勢[5]。然而，事實上，相對優越的經濟資源和政策支持并不是國家級新區經濟持續發展的基礎動力，更多的經濟資源在國家級新區中的簡單聚集和堆砌所帶來的經濟總量增長在現實中并不具有可持續性，這就是目前國家級新區運行效果不夠理想的主要原因[6]。依據19個國家級新區的發展現狀可以發現，國家級新區之間的發展效果存在著較大差距，且部分國家級新區的發展效果遠遠低于預期。因此，如果能夠厘清出現這種發展差距的原因，對于正確利用國家級新區帶動區域經濟發展以及完成國家級戰略使命，都將具有一定程度上的積極作用。為了能夠更好地實現這一研究目標，需要梳理國家級新區形成與發展的底層邏輯，按照既定的邏輯再去梳理其應該具備的功能，如此便可縷清政府應該作出什么樣的行政決策，最終才能有助于國家級新區圓滿完成國家戰略任務。

基于此，第一，本文將對“國家級新區”的概念展開語義層面的梳理，厘清國家級新區從無到有的歷史發展脈絡，進而探討國家級新區的發展使命。第二，我國首個國家級新區的建立，在某種程度上也是改革開放所催生出來的結果，所以，國家級新區在具體運行過程中，始終都離不開市場對其進行資源配置并實現市場效率，于是，探討國家級新區形成的市場屬性就成為了本文的主要工作之一。國家級新區的使命不僅僅體現在拉動經濟增長的層面，更是體現在肩負國家戰略任務的層面，與其市場屬性相對應，探討國家級新區形成的行政屬性也就成為了本文不能回避的重要任務之一。第三，依據國家級新區市場屬性與行政屬性的分析結果，分別就政府在國家級新區申報階段和具體運行階段的行為提出相應的政策建議。

二、“國家級新區”概念的語義梳理和歷史演進

（一）“國家級新區”概念的語義梳理

對“國家級新區”概念內涵的考察，在語義上至少可以分為新區和國家級兩個維度。即國家級新區在本質上首先是新區，它應該具備城市新區所有的功能和使命，能夠滿足地方政府發展對新區的要求，在功能上它又承載著國家總體戰略使命，在發展過程中，無論是發展方向和發展目標，還是資源調配意圖等，都需要以地方服從中央、局部服從整體為原則。

1.從新區的語義維度考察國家級新區

國家級新區最基本維度的語義解釋應該是新區，而所謂“新區”，在實踐中基本上又特指城市新區。城市新區在語義上最直接的理解就是：在原有城市的區域空間之外，劃出一塊近似于空白的區域再繼續擴建成為新城區，這個新城區與老城區一樣受原城市政府管轄，其行政級別往往會因地制宜地對標老城區進行設定。但是，既然是新區，它與老城區的區別主要體現在經濟發展的維度上。新區與老城區在經濟發展維度上既有相同的形成邏輯，也存在高級階段兩者之間的遞進關系。

新區和老城區形成的相同邏輯可以追溯到人類經濟活動社會化的基礎——勞動分工，勞動分工對經濟增長的貢獻主要體現在：一是從相對比較優勢所引發的外生經濟增長方面，其邏輯是通過資源優化配置將互補程度最高的經濟資源進行相互組合，以實現更大的相對比較優勢差來提升分工所帶來的好處。二是從專業化生產所引發的內生經濟增長方面，其邏輯是通過勞動者工作內容的細分來提升其專業化程度，勞動者的專業化程度越高，他們對自己工作內容的專注程度也就越高，其熟能生巧所提升專項工作內容生產效率的程度也就越高，從而實現生產系統的內生經濟增長。現實中，經濟系統無論是通過上述的內生方式還是外生方式來提升分工所產生的好處，其生產要素的空間距離勢必都不能相距太遠，如果生產要素的空間距離相距太遠，不但不利于互補程度最高的生產要素快速地相互結合，而且也不利于專業化生產過程中生產要素快速補充專業化產能提升所引起的資源缺口。因此，在實現經濟分工系統規模最大化的過程中，各種生產要素都會自發地在空間上形成集聚，而這個集聚的空間載體就是城市雛形。由此可見，新區和老城區都是為了更大規模、更具效率的經濟產出，生產要素在空間上完成集聚的結果，因而新區和老城區在生產要素的優化配置層面具有相同的形成邏輯。

新區與老城區之間發展的遞進關系不僅體現在它們出現的時間上，更體現在它們所處的專業化分工水平和階段上。它們在時間上的遞進關系主要表現為：新區屬于現代經濟發展的產物，是改革開放之后經濟高速發展過程中出現的經濟區劃現象，在時間上嚴重晚于傳統經濟條件下自然形成的老城區，而且新區的形成是在老城區無法滿足經濟高速發展的需要時，或者老城區無法適應新的經濟發展模式時，政府才會考慮規劃新區作為老城區的補充。而新區與老城區之間在專業化分工水平和階段上的遞進關系則表現為：老城區的專業化分工所引發的分工經濟效用雖然隨著分工規模的不斷擴大而累積增加，但其增加速度卻是遞減的;專業化分工在產生分工經濟效用的同時，也會產生相應的交易成本，該交易成本同樣隨著分工規模的擴大而累積增加，但其增加速度卻在不斷加速。由此，隨著分工規模的不斷擴大，專業化分工所產生的分工經濟效用將會被快速增加的交易成本所吞噬，分工規模最終將被迫停止在交易成本與分工經濟效用相等的均衡位置，這一經濟規律說明老城區的城市規模必將面臨瓶頸。上述經濟規律表明：初級（生產要素層面或原材料層面）的分工和專業化是沒有辦法突破城市經濟中分工單元規模瓶頸的，因為專業化程度越高，所引發的交易成本也就越高，如果非要努力將分工單元規模進行擴大，就需要付出更高昂的成本去改善交易成本增加的幅度。而此時，要想繼續實現經濟增長，就必須將原有初級（生產要素層面或原材料層面）的分工和專業化提升到中級或高級（半成品或成品層面）的模塊化分工和專業化，即城市就需要在空間上進行分區規劃，并進行必要的功能定位來實現經濟活動在區域空間上的異質化發展，以此來實現初級的分工和專業化向中級或高級的模塊化分工和專業化轉變。很顯然，城市要通過空間區劃的方式來完成模塊化分工和專業化的轉變，就必然會對老城區進行新增投資和淘汰舊產業的雙重努力。然而，新增投資是相對容易的，淘汰舊產業（或遷出老城區）卻是十分困難的，在這種情況下，新區建設就將是城市政府最優的選擇，即通過對新區按照模塊化分工框架進行空間區劃建設，將是城市政府有效規避老城區淘汰舊產業產生高昂交易成本的有效方案之一。

2.從國家級的語義維度考察國家級新區

新區作為城市擴張的結果，它至少有兩項基本功能：一是拓展城市經濟發展空間，為更多的生產要素形成集聚、分工、專業化協同等經濟活動提供物理空間保障，以此保證經濟發展規模的不斷擴大。二是為在城市經濟結構升級過程中減少政府淘汰舊產業和落后產能所形成的行政成本和市場成本提供便利，以盡量低的成本完成經濟資源的結構性重組，實現城市經濟活動的專業化分工由生產要素低集成化程度向高集成化程度的轉變。當從國家級的語義維度去考察國家級新區時，新區為城市政府實現經濟規模不斷擴大的功能雖然依然存在，但其重要性相對于實現生產要素集成化程度變高的專業化分工的功能就幾乎可以忽略不計了。因此，國家級新區的核心經濟功能便是最大程度地服從國家戰略安排，努力實現國家戰略使命，而幫助城市政府不斷擴張經濟規模，帶動地方經濟發展，僅僅是其為努力實現國家戰略使命而進行必要能力準備的前提。

在承擔經濟資源結構重組功能的過程中，有一些新區獨特的地理位置、前期的產業基礎、所擁有的自然資源稟賦等都與現階段某一方面的國家戰略十分契合。此時，新區不僅僅是老城區的補充，其不但具有重組城市轄區范圍內經濟資源結構的使命，還具有了按照國家戰略規劃整合全國經濟資源實現國家戰略目標的使命。然而，任何深思熟慮的經濟活動都必將帶來相應的收益和成本，且其付出的成本還必定是其獲得收益的基礎和前提。但是，如果新區只負責城市經濟資源結構重構，其成本和操作難度必然是大大低于其按照國家戰略意圖去整合全國經濟資源結構的成本和操作難度的。為了使新區能夠履行國家戰略使命，中央政府就必須要給予其更多的經濟政策支持和更多的經濟資源投入，甚至地方政府還可以通過成功申報國家級新區的方式，將重構地方經濟資源結構過程中的運行成本轉嫁給中央政府，以搭便車的方式獲得國家級新區重構或優化地區經濟結構、引領地方經濟快速增長的好處。這也就是近年來全國各大城市爭先恐后申報國家級新區且競爭日益白熱化的主要原因，因為國家級新區已經是目前新區類型中的最高級別，擁有最高級別、最大規模國家級新區的地方政府都能獲得相對于其他地方政府更多的經濟資源和優惠政策，而這些經濟資源和優惠政策將使得地方政府能夠最大程度地以搭便車的方式既履行了國家戰略使命，又促進了地方經濟的快速發展。

（二）我國國家級新區發展的歷史演進

從1992年首個國家級新區——上海浦東新區開始，我國一共設立了19個國家級新區，但從2017年之后，我國再無新增國家級新區。通過對1992—2017年不同階段的國家戰略定位以及對相應時期內區域經濟發展的需要進行梳理發現，我國國家級新區的設立過程大致可以分為如下三個階段：

1.第一階段：深化改革與擴大對外開放的探索期（1992—2007年）

伴隨著1978年市場經濟發展和改革開放的不斷推進，我國經濟發展取得了顯著成效。到了20世紀90年代，在全球發展態勢下，原有的特區經濟發展模式急需得到進一步的縱深推進，并且我國的經濟體制改革和市場經濟發展也需要進一步深化。為此，1992年10月11日，國務院批準成立了我國第一個國家級新區——上海浦東新區。上海浦東新區的定位是落實國家深化改革，成為進一步推進對外開放的先行區、核心區、試驗區和生態區成為科學發展先行區、“五個中心”核心區、綜合改革試驗區和開放和諧生態區。上海浦東新區的成立，帶動上海經濟實現快速發展，并邁入國際化發展的浪潮，由此推動了長江三角洲經濟圈的形成，從而使得長江三角洲成為我國經濟發展最重要的增長極和帶動極。

2001年12月11日，我國正式加入WTO。國務院于2006年5月26日批復成立了天津濱海新區，其目的就是為了使我國更好地融入全球經濟戰略和深入推進對外開放發展，促進以上海為核心的長江三角洲地區和以北京、天津為核心的京津冀地區更好地融入國際經濟貿易的大環境中，從而更好地改善我國的投資環境，釋放新一輪的發展潛力。天津濱海新區的定位是成為我國北方對外開放的門戶、高水平的現代制造業和研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心。天津濱海新區在各方面的不斷推進，有力地促進了我國對外貿易的發展，天津港也隨之成為了我國對外貿易和國際進出口的重要港口之一。

2.第二階段：推動均衡發展的戰略形成期（2008—2013年）

由上海浦東新區和天津濱海新區所帶動發展形成的長江三角洲和京津冀兩大經濟圈，以及最早發展形成的珠江三角洲經濟圈，共同形成了我國的三大經濟圈。伴隨著這三大經濟圈的發展，如何實現我國區域經濟板塊均衡化發展、縮小區域間的發展差距，成為深化改革的重要著力點。在2008年全球金融危機帶來不利影響的國際大背景下，如何培育新的區域經濟增長極，就成為了這一時期我國經濟發展的重要突破點之一。在上述背景下，為了推進我國區域經濟的均衡化發展，推動實施區域經濟板塊的總體發展戰略，深化海洋戰略重點領域的改革，國務院分別于2010年5月5日、2011年6月30日、2012年8月20日、2012年9月6日相繼批復成立了重慶兩江新區、浙江舟山群島新區、甘肅蘭州新區和廣州南沙新區四個國家級新區。其中，重慶兩江新區的定位是統籌城鄉綜合配套改革試驗先行區、內陸重要的先進制造和現代服務業基地;浙江舟山群島新區的定位是大宗商品儲運中轉加工交易中心、東部地區重要的海上開放門戶、重要的現代海洋產業基地、海洋海島綜合保護開發示范區、陸海統籌發展先行區;甘肅蘭州新區的定位是國家重要的產業基地、西北地區重要的經濟增長極、向西開放的重要戰略平臺、承接產業轉移示范區;廣州南沙新區的定位是粵港澳全面合作示范區。上述四個國家級新區除了承擔經濟發展的重要使命之外，還承擔著重點領域改革和深入推進體制機制創新等方面的重要任務。

3.第三階段：創新驅動發展的全面布局期（2014—2017年）

改革開放為經濟發展所帶來的改革紅利也遵循著邊際產出遞減的規律，這也就使得我國前期的傳統經濟發展模式在遭遇到自然資源、勞動力和土地等要素瓶頸時，其原有的粗放型經濟增長模式難以為繼，于是我國經濟于2012年之后就開始從高速增長階段進入到中高速增長的經濟發展新常態階段。在經濟發展新常態的背景下，我國先后提出了“一帶一路”倡議、供給側結構性改革和混合所有制改革等一系列新的國家戰略以保障經濟發展的平穩轉型，這些新的國家戰略的逐步落實也標志著我國經濟進入了創新驅動發展的新模式階段。

在此背景下，為了進一步深化改革，并在新時代為我國經濟發展注入創新驅動活力，自2014年以來，國家對新一輪的國家級新區建設申報進行了快速批復。尤其是2014—2015年，國家級新區進入了批復的密集區，以每年批復5個國家級新區的速度，批復建立了陜西西咸新區、貴州貴安新區、青島西海岸新區、大連金普新區、四川天府新區、湖南湘江新區、南京江北新區、福州新區、云南滇中新區和哈爾濱新區共計10個國家級新區。2016年，則批復成立了長春新區和江西贛江新區。至此共計18個國家級新區得以成立。再后來，到2017年4月1日，河北雄安新區正式成立，這標志著國家級新區布局已經進入到了更高層次、更長遠布局的國家級戰略高度。這一階段國家級新區的名稱、獲批時間、功能定位與發展目標具體如表1所示。

綜上，國家級新區的成立與發展，經歷了由緩慢試點到快速布局的過程，與我國經濟發展的歷程一脈相承，最終形成了從南到北、從東到西、從發達省份到欠發達省份的全方位國家級新區布局。

三、國家級新區的市場屬性

（一）生產要素在區域間流動的實質

從國家級新區的語義解析來看，國家級新區在空間層面首先應該被理解為新區，那么國家級新區自然也就屬于經濟區眾多類型中的一個具體類別，它也就具有了經濟區的功能、運行邏輯和形成機制。而要弄清楚經濟區的形成機制，筆者認為，需要弄清楚經濟區的發展目標，通過挖掘經濟區設置發展目標的原因，就自然能夠厘清它形成的原因和邏輯。經濟區的發展目標并不難理解，經濟區實際上就是通過對轄區內的生產要素結構進行重構，來實現轄區內更高的資源配置效率和技術效率，以此達到提升轄區內經濟快速增長的目的[7]。事實上，生產要素在區域間流動最直接的動力就是其自利決策機制。對此，Lindert和 Kindleberger [8]從商品和生產要素在區域間進行自由貿易的角度，通過邊際分析方法比較兩種生產要素的邊際產出與價格比，當生產要素之間的這個比值恰好相等時，例如，當我們考察的對象是勞動力要素和資本要素時，即當勞動力的邊際產量/資本的邊際產量=勞動力價格/資本價格時，就認為經濟區劃將區域內的勞動力要素和資本要素配置到了最優的生產要素配置比例。然而，在新古典經濟學的分析框架下，生產要素的邊際產量滿足遞減規律，只要當某種生產要素每單位貨幣量的邊際產量低于其他生產要素時，則說明該生產要素在生產系統中出現了擁塞現象，那么它將自發流向其邊際產量更高的生產系統，這樣生產要素的區域間流動就形成了[9]。

（二）經濟區形成機制的市場屬性

1. 專業化分工提升生產要素的流動效率

上文闡釋了生產要素在區域間流動的實質，即生產要素在不同區域間的邊際產量差驅使著它們從低邊際產量地區向著高邊際產量地區進行流動[10]。然而，實踐中，影響和形成生產要素邊際產量的因素卻有很多，可以簡單歸結為自然因素和人為因素兩個大類。自然因素一般是指某地區的自然資源稟賦，即如果某地區盛產某種生產要素，那么該生產要素在當地相對于其他生產要素就會顯得相對過剩，在與其他生產要素進行組合時，就會出現生產要素擁塞現象。人為因素則是指人類的生產活動改變了某一區域內某種生產要素的邊際產量，以及相對于其他生產要素的邊際技術替代率，從而形成了該生產要素的邊際產量差。隨著人類經濟活動精細化程度的不斷提升，運輸能力的不斷增強，區域間生產要素邊際產量差受當地自然資源稟賦影響的程度正在逐漸降低，生產要素的邊際產量差在實踐中主要由人們的專業化分工水平和經濟區劃活動來決定。人類經濟活動從專業化分工到經濟區劃的演化路徑恰好就是經濟區的形成路徑。對于專業化分工所帶來的好處，人們更為直觀的印象就是，專業化分工對提高單個工人的生產技巧，減少從一種生產操作轉向另一種生產操作過程中所花費的時間和精力，以及有助于機器發明等方面都具有明顯優勢[11]。而事實上人類的勞動分工行為應該從分工和專業化兩個維度去考量，勞動分工對經濟增長的貢獻主要體現在兩個方面：一方面，勞動者對工作內容的分工可以通過相對比較優勢來實現更高的分工經濟效用，即勞動者在既不使用更先進的工具，也不提升自身生產效率的情況下，僅僅通過改變各自的工作內容來實現總產量的提高[12];另一方面，分工會使得勞動者更加專注于某項工作內容（即專業化生產）的投入，從而使他們在所專注的工作內容上實現熟能生巧的自身生產效率的提升，以達到提升分工經濟系統總產能的目的[13]。勞動力要素只是生產要素中的一種，最終有效的經濟產出則一定是勞動力要素和其他生產要素組合的結果。既然勞動分工能夠通過相對比較優勢和專業化內生增長來提升經濟系統自身的產出能力，那么其他生產要素自然也會通過自利決策機制選擇產出能力更強的組合方式參與經濟活動，勞動分工就成為了生產要素在區域間有序流動的人為因素。

2.專業化分工到分工網絡的演進過程

不同的經濟體為了實現經濟增長而相互分工合作，從而形成了各種類型的分工網絡。現實中，人們的專業化水平決定了社會分工水平，也就形成了分工網絡的規模邊界[14]，而經濟體相互合作帶來的好處（即分工所形成的正網絡效應）與分工所引發的交易成本構成了這一過程的關鍵因素，容易理解分工的正網絡效應與交易成本之間存在著兩難沖突，在信息充分或完全的條件下，只要當分工引起的正網絡效應大于分工引起的交易成本效應時，人們就會選擇合作分工直到正網絡效應等于交易成本效應為止。換言之，如果分工的正網絡效應不斷提高或者交易成本效應不斷降低，那么分工水平就會不斷提升，分工網絡的規模就會不斷被擴大，這一過程實際上是人們在市場中通過自利決策機制內生地選擇其專業化水平和模式的過程[15]。這是古典經濟學的核心思想，早在斯密之前的文獻中很多學者已經認識到分工對提高單個工人的技巧從而提高工作效率十分重要[16]，斯密之后的經濟學家沿著這一路徑進行了更為深入的研究。Ricardo [17]首先引入了“相對比較優勢”概念對斯密的絕對優勢理論進行進一步完善，李嘉圖模型詳盡地闡述了一個經濟體雖然在所有方面都不具有絕對優勢，但只要在某一領域具有相對比較優勢，它就能與其他經濟體完成分工合作，實現經濟增長，因而生產要素具有相對比較優勢是實現專業化分工經濟的基礎。Houthakker[18]則用圖形證明，斯密“內生絕對優勢”的概念可能更具有一般性，其所證明的模型闡述了事先完全一樣的人，由于選擇了不同的專業化模式必然會產生生產率的差別，這就形成了內生比較優勢，也可以實現經濟增長。正如Smith[19]所指出的，那些看起來像是事前不同的專家之間的差別，實際上也是由于他們選擇不同職業而產生的后天差別，因而專業化是分工網絡形成的基礎。

3.分工網絡在空間上的有機組合演進成經濟區的雛形

分工網絡結合所在區域的地理空間環境，在進行經濟分工與環境配對的過程中，完成了人類勞動的地域分工，這時勞動分工的最小單元不再是勞動者個人，而是分工網絡，即多個勞動者從事相同工作的集群（部門），也可以近似地理解為產業。經過四十余年的改革開放，中國經濟得到了快速發展，形成了各種類型的經濟區，這些經濟區主要分為地域經濟區、開發開放試驗區和功能經濟區等，還有許多其他提法，這里無法進行窮盡。這些經濟區實際上是由不同的分工網絡按照不同的邏輯進行有機組合的結果。例如，地域經濟區就是以自然資源等生產要素為核心的多個分工網絡圍繞著降低自然資源配置成本而形成的經濟區[20];開發開放試驗區則是以吸引外部生產要素為核心的多個分工網絡圍繞著降低稅收以及制度障礙成本而形成的經濟區[21];功能經濟區則是以組建某種專業要素綜合體為核心的多個分工網絡圍繞著如何最大化程度發揮這種專業要素綜合體的特殊功能而形成的經濟區[22]。由此可見，分工網絡有機組合形成經濟區實際上有兩條邏輯：一是以不同的核心進行演進以極大地降低經濟運行的交易成本。二是圍繞某一核心資源極大地提升該資源的分工效率或組合效率。

（三）國家級新區履行功能定位的市場基礎

國家級新區是經濟區的一種具體形式，它的演進歷程也是遵循“專業化分工—分工網絡—分工網絡在空間上的有機組合”的路徑來實現的，只是在進行分工網絡的有機組合時，其目標是實現國家特定的國家級戰略，即國家級新區的功能定位不僅包括了地方政府的經濟目標，更是包括了國家戰略層面的經濟目標。

1.更高的資源配置效率為國家級新區帶來更大的經濟外生增長動能

相對比較優勢可以讓參與分工協作的經濟主體在不使用更先進的生產工具和不進行培訓等方式來提升自身工作效率的情況下，僅僅通過改變經濟主體的工作內容，就能實現整個生產系統產能的提升。對于該生產系統而言，技術進步就是外生給定的生產條件，這也是經濟學上對外生經濟增長理論的基本描述，相對比較優勢所引發的經濟增長結果就完全符合外生經濟增長理論所描述的基本特征，即相對比較優勢是外生經濟增長的底層邏輯基礎。

國家級新區是行政配置與市場配置相結合、宏觀配置與微觀配置相呼應的資源配置模式，相對于市場化資源配置模式而言，在一定程度上，國家級新區的經濟區劃可以整合的資源規模更大、速度更快、效率更高。這是因為市場化資源配置存在著難以避免的市場試錯成本以及資源跨區域流動過程中的行政阻力成本等，而國家級新區擁有最高級別的先行先試權，可以極大地降低資源配置過程中的各種柔性成本。不僅如此，國家級新區是國家戰略服務的政策導向，還給予了資源配置過程中各種行政優惠的助推力，使得國家級新區的經濟區劃可以整合的資源規模變得更大。經濟資源在較低的配置成本和各種行政優惠助推力的共同作用下，向著預期資源網絡位置流動的速度會更快，因而政府的經濟區劃行為自然就奠定了更高資源配置效率的基礎。更高資源配置效率不僅意味著更大規模、更快速的資源配置活動，同時也意味著不同經濟資源之間的組合方式勢必會朝著資源間相對比較優勢差更大的方向進行發展，進而為國家級新區帶來更為顯著的外生經濟增長動能。

2.更大規模的資源集聚和更高水平的專業化成為國家級新區培育經濟內生增長動能的基礎

生產要素的流動也是遵循自利決策機制的，隨著生產要素的邊際產出能力遞減，生產要素勢必會尋求流向更高邊際產出的區域，這也就是當前我國競爭性經濟區劃的實質[23]。而經濟區如何才能在競爭中獲取并保持對生產要素的吸引力是近年來從事區域經濟相關主題研究的學者們所重點關注的問題之一，對此學術界得出了相對一致的研究結論，即科技進步能力才是經濟區得以不斷擴張或保持規模效率運行的核心因素[24]。因此，對于國家級新區而言，憑借新區的自然資源優勢和當地的營商環境，再結合國家總體戰略規劃來申報國家級新區的過程，實質上就是努力獲取更多經濟外生增長條件的過程，而所爭取來的外生經濟增長條件的優勢也會隨著生產要素的邊際產出能力遞減而減弱，只有在國家級新區所爭取來的外生經濟增長條件優勢還未完全消失之前，新區政府憑借其外生經濟增長所形成的財力支持、政策優惠和科學管理，在轄區內逐步培育形成國家級新區自身的內生經濟增長優勢，才能長期保持國家級新區在地區經濟發展中的競爭優勢。

在一個經濟轄區內的經濟發展過程中，經濟的內生增長程度主要取決于經濟發展過程中的科技進步程度，而在國家級新區的發展過程中，經濟主體的科技創新活動又主要取決于其科技創新意愿和科技創新能力。國家級新區轄區內經濟主體的科技創新意愿又主要取決于：一是科技創新活動能夠帶給經濟主體的收益激勵，在這一方面，企業將國家級新區作為自己進行科技創新活動的首選地是毋庸置疑的，雖然生產要素會在行政和市場的共同作用下向國家級新區進行集聚，但國家級新區除了積極吸引外來生產要素之外，還擔負著優先服務于國家戰略需要的使命，所以國家級新區對擬流入的生產要素是有所篩選和引導的，其結果是國家級新區成為高新生產要素的集聚地，并在規劃中構建起了完整且科學的產業鏈和產業結構，這將能夠極大地降低科技創新成果在企業間互動應用的交易成本，同時國家級新區享有最高級別的先行先試權以及更大規模的財政和金融等方面的優惠政策，這些優惠政策變相地提升了經濟主體進行科技創新活動的收益。二是經濟主體選擇留在國家級新區內進行科技創新活動和他們將生產要素遷移到其他區域獲得更高邊際產出兩者之間的成本對比。在這一方面，經濟主體選擇國家級新區是毋庸置疑的，因為我國的市場化改革不僅成功而且充分，國家級新區是級別最高的新區，無論是在高新生產要素集聚方面，還是在科學合理的產業結構以及優惠政策方面，國家級新區可以算是最優選擇，所以高新生產要素是很難尋找到比國家級新區邊際產出能力更強的區域了。

國家級新區中經濟主體是否具有科技創新能力主要取決于其自身的經濟實力和國家級新區政府的支持意愿，而這兩個方面實際上都不會受到質疑。一是國家級新區對入駐的企業都有嚴格的篩選，無論是企業所屬的行業、產業鏈的網絡位置等方面，還是企業本身的盈利能力和經濟基礎，甚至是企業未來的發展方向和戰略規劃等方面，國家級新區政府都進行過嚴格的篩選，所以轄區內的經濟主體天然就具備了進行科技創新活動所需的經濟實力和意識格局。二是國家級新區政府由于有服務國家戰略的重要使命，對于轄區內企業進行科技創新的支持意愿也是毋庸置疑的，另外全國最優質的生產要素都集聚在國家級新區，生產要素集聚后帶給國家級新區的外生經濟增長一般也會明顯高于其他區域，這就為國家級新區政府支持轄區內企業進行科技創新活動提供了充足的財力支持，所以國家級新區政府對轄區內企業的創新活動不僅具有支持意愿，而且還具有支持能力。三是眾多的高新企業和行業龍頭在國家級新區內集聚，他們各自的科技創新活動也容易在轄區內形成協同效應。綜上所述，國家級新區不僅是先進生產力的代表，更是科技創新活動的主戰場，由此，高水平的科技創新和技術進步就為國家級新區提供了實現高質量內生經濟增長的必備條件。

四、國家級新區的行政屬性

（一）經濟區劃的行政參與對自然資源稟賦優勢的固化強化了經濟外生比較優勢的穩定性

具有“市場機制是資源最具效率配置方式”慣性思維的人們可能會認為，市場機制的資源配置效率天然地就優于政府的行政配置方式。而事實卻往往與之相反，即便拋開市場有可能出現市場失靈的情況，從純理論的角度來講，最具效率的資源配置方式是完全壟斷而非完全競爭市場，因為完全壟斷的賣家可以將商品通過價格歧視的方式賣給所有具有不同支付能力的買家，在這種方式下，盡管賣家將買家的消費者剩余壓榨至零，但從買家和賣家所構成的整個經濟系統來考察，卻沒有出現任何的效率損失。而市場機制的分析模型卻抽離了時間變量和市場試錯成本，即按照市場機制的邏輯，商品以市場競價的方式最終一定會落到出價最高的買家手中，但這個過程可能是一次交易就能完成，也可能會經過很多次交易才能完成，所以市場的試錯成本在一定程度上引發了資源配置效率的損失。基于這一論斷，只要是在政府的行政配置能力范疇內，且資源配置不犯方向性錯誤，那么國家級新區對資源行政配置方式的配置速度和配置質量都將會高于完全競爭市場的配置方式。實踐中，國家級新區的申報與批復是具有嚴格流程和論證過程的，所以不會出現資源配置的方向性錯誤，這就使得國家級新區在資源配置的宏觀層面選擇行政配置方式具有了理論依據。再加上它是最高級別的城市新區，需要整合全國資源為既定的國家重大發展和改革開放戰略任務服務，這就意味著資源在配置過程中，如果出現市場機制配置和服務于國家重點戰略的行政配置相沖突時，市場機制將會讓位于政府行政配置，這就使得國家級新區在特定的資源配置問題上，采用行政配置方式具有合理性。

然而，國家級新區的申報與批復雖然是以國家戰略為導向，但卻地方政府的自然資源稟賦為基礎，也就是說，國家級新區最終能否被成功批復，地方政府自然資源稟賦始終會起著至關重要的作用。實踐中，國家級新區政府資源的行政配置實際上在其被批復之前就已經開始了，即為了能夠被成功批復，當地政府就會按照國家級新區被批復的各項條件或指標進行準備，其中當地的地理位置、自然資源稟賦條件與國家戰略相匹配是最重要的條件，為此地方政府往往會通過行政手段去強化當地自然資源稟賦條件的優勢，使當地自然資源稟賦能夠與其他生產要素之間的組合在生產系統中保持一個較高的相對比較優勢，以給使得該地區如果被批復成為國家級新區之后，可以獲得一個極高的經濟增長預期，從而來增強被成功批復的概率。而當該城市在被成功批復內國家級新區之后，新區政府不僅可以利用行政配置方式對轄區內的資源進行科學管理，來繼續強化當地自然資源稟賦的優勢，而且還可以通過申請更多的政策優惠去吸引能夠與當地固有經濟資源形成更強相對比較優勢的資源入駐新區，來實現更高的外生經濟增長目標。

（二）經濟區劃的行政參與增強了資源集聚的規模和速度，加速提升了轄區內的專業化水平

經濟增長模式主要被劃分為外生經濟增長和內生經濟增長兩種，外生經濟增長的核心在于生產要素之間的相對比較優勢程度，實質上是通過組裝式的資源配置方式將相對比較優勢最大的生產要素進行組合就能形成最高的外生經濟增長。而對于內生經濟增長能力的形成，既需要更長時期，又需要更多的額外投入。盡管內生經濟增長能力的培育如此不輕松，地方政府卻又不得不著手進行該項工作，因為依據邊際產量遞減規律，生產要素之間相對比較優勢的差距也會隨之縮小，那么由相對比較優勢所引發的外生經濟增長也將出現邊際遞減現象，最終完成經濟增長的使命還得由內生經濟增長來擔當，這也正好是我國經濟由高速發展向高質量發展轉變的真實寫照。由此，不難提煉出如下結論：即由經濟區劃對生產要素按照相對比較優勢最大化的方式進行組合來實現外生經濟增長。外生經濟增長服從邊際產量遞減規律，并在逐漸遞減的過程中，依靠外生經濟增長所積累的收益進行科技進步能力的培育，再由科技進步能力所形成的內生經濟增長來置換掉不斷衰減的外生經濟增長。當內生經濟增長處于更高技術平臺的瓶頸期時，再次進行經濟區劃，在更高的技術平臺上再次進行以相對比較優勢最大化為原則的生產要素重構，形成更高技術平臺上的外生經濟增長。由此，外生經濟增長和內生經濟增長就這樣周而復始地不斷切換和循環。

外生經濟增長與內生經濟增長之間的切換也并不是一帆風順的，而且失敗的案例也層出不窮，主要表現為很多高新區最終變成了“鬼城”。而導致外生經濟增長和內生經濟增長切換失敗的主要原因集中在：其一，轄區內引發外生經濟增長的資源間相對比較優勢差過快衰退，沒能堅持到其內生經濟增長動能的完全形成。其二，科技創新活動意識不強、投入不夠或沒有財力支撐，又或者缺乏科技創新活動的產業結構條件，以及專業化規模達不到內生經濟增長的條件等。國家級新區的運行特點在一定程度上正好能夠解決上述外生經濟增長到內生經濟增長過渡過程中的難點，主要體現在：國家級新區從申報開始，政府行政配置方式就對與當地自然資源稟賦能夠形成較大相對比較優勢的生產要素進行最大程度的行政政策引導，使得相應生產要素在短期內快速向新區轄區內集聚。生產要素的這種大規模快速集聚必定會帶來三個直接結果：其一，這種與當地核心資源具有較大相對比較優勢的生產要素快速集聚，勢必會引發外生經濟增長的集中爆發，從各大國家級新區被批復后的前幾個年度的GDP數據就能得出這樣的結論。這將會對全國范圍內的其他生產要素流向該國家級新區起到重要的示范效應，對國家級新區能夠實現更高的外生經濟增長打下基礎。其二，高速的經濟增長將會為國家級新區政府提供堅實的財政收入支撐，新區政府將會利用這些寬裕的財政收入為轄區內的企業提供更多、更好的配套設施建設，以及提供更大程度的科技創新支撐和各種優惠政策。其三，眾多的生產要素快速集聚迫使國家級新區政府和轄區內企業不得不采取更高水平的專業化分工，以避免短期內大規模生產要素集聚所造成的要素擁塞，這對于習慣于資源行政配置的新區政府來說，將會是他們最為重視的問題，因為政府如果不通過行政干預的方式來提升轄區內的專業化水平，那么政府就將會面臨生產要素再次流出經濟轄區的風險。因此，對于形成經濟內生增長的政府財力支撐和專業化水平這兩個最重要條件來說，國家級新區自身運行的特點都能夠天然地為其提供。

五、結論與啟示

（一）結論

首先，國家級新區政府充分尊重市場規律，通過不斷強化轄區內自然資源稟賦優勢來申報國家級新區，與國家戰略目標相契合，爭取更多先行先試權和相關政策優惠，以達到降低該轄區內經濟產出的各種成本的目標，在全國范圍內吸引更多與轄區內自然資源稟賦形成較大相對比較優勢的生產要素流入，以實現該國家級新區的外生經濟增長。高速的外生經濟增長將會為國家級新區政府和轄區內的企業帶來強有力的財力支撐，刺激轄區內的企業不斷進行科技創新活動，從而最終形成國家級新區的內生經濟增長能力。

其次，在國家級新區的區劃活動中，政府在正確決策的前提下將會極大地加快經濟區劃活動的進程，相對于市場化資源配置而言，國家級新區對資源的行政配置能夠有效規避市場機制達到最優配置狀態過程中的試錯成本，以及可以降低在國家經濟導向和國家戰略目標向市場傳遞發展信號的過程中可能出現滯后性所形成的機會成本等，由此政府對資源的行政配置便可以使生產要素在最短時期內完成大規模集聚的目標。而生產要素在短時期內的大規模集聚又恰好是市場機制下國家級新區實現外生經濟增長和培育出內生經濟增長動能的必備條件。因此，國家級新區形成的行政屬性實際上是為其市場屬性能夠充分發揮作用而提供的必要準備和基本保障。

（二）啟示

首先，在國家級新區的申報與批復階段，準確識別的自然資源稟賦與國家戰略指向的契合關系，是該地區是否應該被申報或批復成為國家級新區的前提條件。為了實現國家既定戰略目標，該地區的自然資源稟賦與轄區外需要整合的其他資源之間的相對比較優勢差的大小，應該是該地區在與其他地區之間相互競爭時，是否應該被批復的重要決策依據。因此，在為實現某個既定國家戰略而準備設立國家級新區時，應該由中央政府的智囊機構對具備相關自然資源稟賦條件的城市進行邀約競標，然后各地方政府再在認真解讀國家戰略意圖的基礎上，整合自身的各種資源并制定相關發展規劃，供中央政府的智囊機構參謀評審后進行競爭性批復，杜絕地方政府以獲取政治利益最大化，憑借例如“跑部錢進”等政治手段干預國家級新區申報和評審的科學決策。

其次，在國家級新區的運行階段，應堅持國家級新區的行政屬性是為其市場屬性得以充分發揮作用而提供必要準備和基本保障的原則，積極優化轄區內的營商環境，加大各項配套實施的供給，加強企業科技創新的各項優惠政策的支持力度，建立“產學研用”的科技創新聯動機制，做好科技創新的信息平臺建設和相關服務工作。在國家級新區運行的微觀層面，要積極發揮市場機制的作用，堅決退出所有經濟主體從事經濟活動的決策領域，政府只應在宏觀層面通過財政稅收、金融、環保管制等宏觀調控手段對企業的經營決策進行政策激勵和引導，但在具體的激勵策略選擇上，政府應該多選擇減稅等少索取的政策，并盡量減少直接財政補貼等多給予的政策。

參考文獻：

[1]

曹清峰.國家級新區對區域經濟增長的帶動效應——基于70大中城市的經驗證據[J].中國工業經濟，2020（07）：43-60.

[2] 馮烽.國家級新區高質量發展面臨的困境與對策[J].當代經濟管理，2021（11）：65-72.

[3] 鄭維偉，劉耀彬，陸海空.國家級新區對區域經濟高質量發展的驅動效應——理論機制與經驗辨識[J].城市發展研究，2021，28（09）：116-124.

[4] 鄧晰隆，葉子榮，趙暉，等.交易成本約束條件下的經濟區效率分工規模研究：來自上海浦東新區的數據[J].管理工程學報，2015，29（03）：164-171.

[5] 趙吉.權力重塑與政策疊加：中國國家級新區發展機制研究[J].中南大學學報（社會科學版），2020，26（02）：132-141.

[6] 陳珍珍，何宇，徐長生.國家級新區對經濟發展的提升效應——基于293個城市的多期雙重差分檢驗[J].城市問題，2021（03）：75-87.

[7] 陳娟.多元主體協同治理與國家級新區科技進步能力培育[J].開發研究，2021（02）：52-60.

[8] LINDERT P H，KINDLEBERGER C P. International economics[M]. Burr Ridge：Irwin，1978：23-25.

[9] FLEGG A T，ALLEN D O. Congestion in the Chinese automobile and textile industries revisited[J].Socio-economic planning science，2009，43（3）：177-191.

[10] 鄧晰隆，葉子榮.基于成本考量的經濟區劃邏輯探討[J].經濟問題探索，2013（08）：79-84.

[11] HENRY M.Reasons offered for erecting a bank in Ireland[M].Dublin：Dublin press，1721：43-46.

[12] TAMURA R.Efficient equilibrium convergence：heterogeneity and growth[J].Journal of economic theory，1992，58（2）：355-376.

[13] ROSEN S.Specialization and human capital[J].Journal of labor economics，1983，1（1）：43-49.

[14] 楊小凱.經濟學：新興古典與新古典框架[M].張定勝，張永生，李利明，譯.北京：社會科學文獻出版社，2003：24-26.

[15] 楊小凱.發展經濟學：超邊際與邊際分析[M].張定勝，張永生，譯.北京：社會科學文獻出版社，2003：34-35.

[16] DENIS D.Diderot encyclopedia：the complete illustrations[M].New York：Abrams，1978：89-92.

[17] RICARDO D. The principle of political economy and taxation[M]. London：Gaernsey press，1973：48-49.

[18] HOUTHAKKER M. Economics and biology：specialization and speciation[J].Kyklos，1956， 9 （2）：181-189.

[19] SMITH A. An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations[M].Chicago：University of Chicago press，1976：78-79.

[20] 董鎖成.經濟地域運動論：區域經濟發展的時空規律研究[M].北京：科學出版社，1994：113-115.

[21] 楊樹珍.中國經濟區劃研究[M].北京：中國展望出版社，1990：122-125.

[22] 郭振淮.經濟區與經濟區劃[M].北京：中國物價出版社，1998：87-91.

[23] 于小強，鄧聰慧，劉文蕙.國家級新區與行政區融合發展機理研究——以管委會型的湖南湘江新區為例[J].開發研究，2021（04）：145-152.

[24] 盧君君，魏書威，王輝.空間重構背景下蘭州新區戰略定位的再認識[J].開發研究，2021（02）：45-51.

（責任編輯：孫 艷）

[DOI]10.19654/j.cnki.cjwtyj.2022.07.003

[引用格式]鄧晰隆，郝曉薇.國家級新區的形成與發展邏輯探究——基于其市場屬性和行政屬性的分析[J].財經問題研究，2022（07）：28-37.

Research on the Formation and Development Logic of National New Areas

——Discrimination based on its attributes of "market" and "administration"

DENG Xi-long1，HAO Xiao-wei2

（1.School of Economic & Management， Lanzhou University of Technology， Lanzhou， 730050

2.School of Public Finance and Taxation， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu，611130）

Abstract：From the current operation status of 19 national new areas， the development gap between different national new areas is huge， and the development effect of some national new areas is seriously lower than expected. In order to clarify the reasons and underlying logic of the differences in the development effects of different national new areas， after combing the two semantic dimensions of "New Area" and "national level"， this paper finds that the national new area is first "New Area"， and its formation logic naturally has the market attribute of the formation logic of ordinary economic zones; The semantic analysis of "national level" shows that in the process of obeying the national strategic arrangement， the national new area must also have the administrative attribute of ordinary Economic Zoning activities. Through the analysis of the market and administrative attribute of the national new area， this paper puts forward relevant suggestions for the governance strategy of the national New Area in the "Declaration" and "operation" stages， so as to provide reference for the government's administrative decision-making.

Key words：National New Area; Forming logic; Market attributes; Administrative attribute