推進生態修復 重現碧海藍天
——我國圍填海工程生態修復現狀

文｜岳奇 劉玥騰

圍填海是人類開發利用海洋的重要途徑，也是緩解人地矛盾的有效手段。然而，長時間大面積的圍填海活動改變了自然海岸格局，導致我國濱海濕地面積不斷減少，自然岸線長度不斷縮減，對于海洋生態環境和生物資源造成嚴重損害。

開展圍填海生態修復是緩解圍填海生態問題、改善區域生態環境、促進圍填海存量可持續利用的有效手段。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態環境保護，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”的總體布局。針對圍填海管控等焦點問題，明確“加強濱海濕地保護，嚴格管控圍填海”的政策導向，提出“嚴控新增圍填海造地、加快處理圍填海歷史遺留問題、加強海洋生態保護修復”的管理要求。

開展圍填海生態修復是緩解圍填海生態問題、改善區域生態環境、促進圍填海存量可持續利用的有效手段。我國于2001年10月公布的《海域使用管理法》將圍填海納入依法管控的軌道，其中第四條明確規定：“國家嚴格管理填海、圍海等改變海域自然屬性的用海活動。”2009年公布、2010年實施的《海島保護法》進一步明確了對改變海島海岸線的圍填海活動的要求，提出“嚴格限制填海、圍海等改變有居民海島海岸線的行為，嚴格限制填海連島工程建設”。《海域使用管理法》《海島保護法》的頒布從法律層面上確立了嚴格限制圍海、填海活動的基本理念，對圍填海活動提出原則性約束，為圍填海生態修復政策建設提供了應遵循的準則。

黨的十八大以來，黨中央、國務院加大對海洋生態保護和圍填海管控重視力度，逐步對圍填海區域生態保護修復提出明確要求。2016年12月5日，中央全面深化改革領導小組第三十次會議審議通過《圍填海管控辦法》，要求圍填海項目應注重生態和景觀建設，科學設計生態廊道系統，建設生態化岸線、濕地和水系。2018年1月出臺“十個一律”和“三個強化”的圍填海管控措施，明確堅持“誰破壞，誰修復”的原則，強化生態修復。2018年6月16日，《中共中央關于全面加強生態環境保護 堅決打好污染防治攻堅戰的意見》中指出：“堅持自然恢復為主，統籌開展全國生態保護與修復，全面劃定并嚴守生態保護紅線，提升生態系統質量和穩定性。”2018年7月25日，國務院印發《關于加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海的通知》（以下簡稱“國務院24號文件”），其中明確：“堅持自然恢復為主、人工修復為輔，加大財政支持力度，積極推進‘藍色海灣’‘南紅北柳’‘生態島礁’等重大生態修復工程，支持通過退圍還海、退養還灘、退耕還濕等方式，逐步修復已經破壞的濱海濕地。”2018年12月，《自然資源部關于進一步明確圍填海歷史遺留問題處理有關要求的通知》（以下簡稱“自然資源部7號文件”）中，對已取得海域使用權但未利用的圍填海項目、未取得海域使用權圍填海項目的生態修復工作分別提出具體要求。

針對圍填海區域，已經公開或頒布的生態保護修復技術方面的政策性文件或標準主要有：《圍填海項目生態評估技術指南（試行）》（2018）、《圍填海項目生態保護修復方案編制技術指南（試行）》（2018）、《圍填海工程海堤生態化建設標準》（T/CAOE 1—2020）、《產業用海面積控制指標》（HY/T 0306—2021）、《圍填海工程生態建設技術指南（征求意見稿）》（2022）等。這些技術政策文件明確了圍填海項目生態評估、生態修復、用海面積控制、生態建設等方面的總體要求，同時也對生態建設中的海堤生態化建設做出了具體的規范。

據不完全統計，已公開或出臺的圍填海生態修復相關的法律法規、管理政策、技術政策、標準等如表1所示。

表1 我國圍填海生態保護修復相關法律法規政策文件

圍填海生態修復管理實踐

國務院24號文件明確規定“嚴控新增圍填海造地”，主要包括以下四個具體舉措：一是除國家重大戰略項目外，全面停止新增圍填海項目審批；二是審批權限升級，新增圍填海項目全部報國務院審批；三是加強新增圍填海項目選址和規模審查；四是與項目施工同步開展生態修復，最大程度避免降低生態系統服務功能。在開展新增圍填海生態修復方面，提高了新增圍填海項目環境準入門檻，嚴格限制在生態脆弱敏感、自凈能力弱的海域實施圍填海行為。

■江蘇省鹽城市東臺弶港鎮圍填海生態修復前（左圖）、修復效果圖（右圖）

對于已獲批的歷史遺留問題，重點把握建設生態海堤、落實開發岸線退讓、保障水系暢通、修復濱海濕地等要求，由海域使用權人對圍填海工程開展必要的生態建設和生態修復工作。其中，已完成圍填海的，應集約節約利用圍填海；尚未完成圍填海的，最大限度控制圍填海面積，結合實際情況，采取有效措施恢復濱海濕地生態功能。監管方面，由省級自然資源主管部門、自然資源部海區派出機構履行生態建設和生態修復的監督指導職責。

對于未獲批的歷史遺留問題，嚴重破壞海洋生態環境的圍填海區域堅決予以拆除；對海洋生態環境無重大影響的圍填海區域，已填已用的要加快補辦用海手續，填而未用的要加快盤活利用。自然資源部7號文件規定，由省級自然資源主管部門根據省政府要求，組織有關市縣自然資源主管部門編制生態保護修復方案。生態保護修復方案中，臨海區域需重點明確建設生態海堤、落實非生產岸線退讓、拆除退圍還海等具體生態保護修復措施；不直接臨海的零散區域需結合具體用海項目或在陸地生態修復工作中統籌考慮，也應明確具體修復措施。據了解，由于各省（區、市）的實際情況不同，生態修復措施的實施主體存在一定的差異，部分省（區、市）由政府開展生態修復，還有部分省（區、市）由海域使用權人開展生態修復。監管方面，由省級自然資源主管部門、自然資源部海區派出機構履行生態建設和生態修復的監督指導職責。

圍填海生態修復主要問題

由于我國對圍填海生態修復的研究基礎相對薄弱、起步較晚，目前雖已出臺《圍填海項目生態保護修復方案編制技術指南（試行）》《圍填海工程生態建設技術指南（征求意見稿）》等技術指南，但多處于原則性要求層面，還未形成系統的技術規范體系，導致生態修復技術可操作性不強、實施無序、生態修復效率低。針對圍填海區域生態修復，目前僅對海堤生態化建設制定了技術標準，其他技術方法，如退養還灘、退耕還濕、堤壩拆除等普遍缺少對技術要求、技術指標、評價標準等方面的明確要求。

目前，一方面，圍填海生態修復措施的選擇大多以用海主體自身利益為導向，重點考慮生態修復措施實施的難易程度、是否可以避免后期監管等方面，沒有突出源頭治理的圍填海區域生態修復思路，生態修復措施缺乏針對性，與生態修復目標相悖。另一方面，目前圍填海生態修復欠缺對保護修復的整體性、系統性的規劃和指導，普遍將圍填海區域涉及的不同生態空間割裂開來，存在碎片化、分散化等點狀修復特征。

生態修復效果的評估和監管不足是影響圍填海生態保護的關鍵因素。特別是針對受自然環境、氣候條件、人為干擾等因素影響較大的修復措施，若不及時進行效果后評估，難以保證生態修復實際效果符合修復要求。目前，圍填海生態修復的制度體系中，缺乏詳細的圍填海修復效果評估標準。在生態保護修復的監管方面，缺乏對于監管部門的統一績效評估標準，不利于對任務目標的考核控制。

圍填海生態修復建議

建立健全圍填海生態修復技術體系。基于我國圍填海區域生態環境的實際情況，需要加快圍填海生態修復技術標準化建設，完善圍填海生態修復技術標準體系，研究編制有針對性的圍填海生態修復技術文件，以指導我國圍填海區域生態修復工作的開展，保障圍填海管控政策的落地落實，有效恢復圍填海受損生態系統，提高生態修復效果，促進海洋環境健康發展。

制定科學、系統、有效的生態保護修復方案。由于圍填海工程區位、規模、施工工藝等具有自身特點，因此對環境影響程度、引起的環境問題存在一定的差異。對于不同的生態問題應采取針對性的生態修復措施。統籌考慮陸域和海域空間，堅持以問題為導向，遵循“保護優先、自然恢復”的科學原則，在充分考慮生態保護修復工程成本、修復效果、管理維護等因素的前提下，制定針對性強、可操作性強、系統性強的生態保護修復方案，實現對圍填海生態環境整體聯合修復，確保圍填海生態保護修復取得實效。

強化評估監管制度建設，構建長效保障機制。為科學有效地實施圍填海生態保護修復，應進一步健全完善監測評估制度，確定監測評估指標體系和評估方法，加大生態修復效果指標考核力度，建立完備的工程臺賬，形成圍填海生態保護修復長效保障機制，保證生態保護修復的合理性、有效性和全面性。針對監管部門，形成完備有效的績效評估和考評制度，進一步壓實監管職責。