中國需要什么樣的收入分配改革

吳思

當前，收入分配已經成為一個社會高度關注的問題和爭論的焦點。縮小收入分配差距，優化收入分配格局，是實現共同富裕目標和更好推動經濟社會高質量發展的必然要求。近年來，中國高度重視收入分配問題，收入分配改革成效顯著，但城鄉、區域、行業間收入差距仍然較大，一些重大問題還沒有形成廣泛的社會共識。中國收入分配現狀如何？尚存在哪些問題？需要推進哪些收入分配改革？本刊記者就上述問題對國務院發展研究中心社會發展研究部部長李建偉進行了專訪。

《領導文萃》：2020年一項調查發現，83%以上的人認為，中國當前收入差距非常大或比較大。當前中國收入差距現狀是什么樣的？居民收入差距呈現何種趨勢？從總量以及城鄉、區域結構來看，呈現哪些特點？

李建偉：從各國發展的歷史經驗看，居民收入差距都呈現先升后降的階段性變化，即在從傳統經濟向工業化經濟演變過程中，居民收入差距在工業化中前期會呈現不斷擴大趨勢，在工業化中后期達到峰值后逐步縮小，這就是關于收入差距演變規律的著名的庫茨涅茲“倒U”理論。

改革開放后，我國經濟進入新一輪工業化進程，先后經歷了2000年以前的輕工業化、2000-2010年的重化工業化兩大階段，2010年以后進入工業化后期和向后工業化過渡階段。在這一工業化過程中，我國經濟保持了持續高速增長，居民收入差距也呈現出先升后降的“倒U”型演變特點。從衡量居民收入分配不平等程度的基尼系數看，全國居民收入不平等程度從2003年的0.479上升到2008年0.491的峰值，此后不斷下降，2015年降為0.462，此后一直在0.466左右徘徊，2020年為0.468。與發達國家基尼系數普遍在0.3左右的低水平相比，我國居民收入不平等程度依然較高。需要看到，按年度平均匯率計算，2021年我國人均GDP已達到12600美元，接近世界銀行確立的12700美元左右的高收入國家門檻，但我國仍屬于發展中國家，與發達國家相比，我國居民收入差距仍處在從高位向較低水平演進過程中，較高的收入差距仍屬于現代化進程中的正常現象。

當前，我國居民收入差距呈現以下三方面特點。一是從全國看，我國收入分配差距仍在高位徘徊。聯合國開發計劃署2016年統計的137個經濟體基尼系數平均值為0.393，世界銀行公布的2018年前后134個國家的基尼系數排名中，中國處于中等偏上水平。二是城鄉居民之間收入相對差距持續縮小，但絕對差距依然在擴大。城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入的比率從1978年的2.57倍提高到2007年3.33倍的峰值后趨于下降（2013年起國家統計局將統計農村居民人均純收入改為統計農村居民人均可支配收入）。城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均可支配收入的比率從2014年的4.64倍持續下降到2020年的3.48倍，城鄉居民收入的相對差距自2007年以來持續縮小，但絕對差距不斷擴大，城鄉居民可支配收入的絕對差距從2014年的22623元擴大到2020年的31246元。三是區域之間收入相對差距略有所縮小，絕對差距擴大幅度較大。2013年以來，東部、中部、西部居民人均可支配收入相對差距略有縮小，東部地區與西部地區居民人均可支配收入比率從2013年的1.70倍降至2020年的1.62倍，但東部與西部地區居民人均可支配收入的絕對收入差距不斷擴大，從2013年的9739元增至2020年的15824元。從2013年到2020年，人均可支配收入最高的上海居民收入與人均可支配收入最低的甘肅居民收入的相對差距（收入比率）從3.85倍降為3.55倍，但兩地區居民可支配收入絕對差距從31219元擴大至51897元。

《領導文萃》：中國目前的收入分配結構存在什么問題？為什么要形成橄欖型的分配結構？

李建偉：目前，我國收入分配格局仍呈差距較大的偏橄欖型，財富差距的不平等程度比收入差距更大。

橄欖型收入分配結構反映的是收入分配不平等程度相對合理的分配格局。從各國收入分配格局看，收入差距相對較小、收入分配不平等程度處于比較平均（基尼系數處于0.2至0.29之間）和比較合理（基尼系數處于0.3至0.39之間）的國家如日本、歐元區國家的收入分布均呈橄欖型，而收入差距較大、收入分配不平等程度高（基尼系數大于0.4）的國家如美國和當前中國的收入分配格局均呈偏橄欖型。我國居民收入分配格局在改革開放初期呈橄欖型分布特征，收入差距也較小，早期國內學者的研究表明改革開放初期我國居民收入的基尼系數只有0.2左右。隨著收入分配制度改革的不斷深化，尤其是讓一部分有條件地區和個人先富起來政策的深入實施，在極大提升經濟效率的同時，居民收入差距也快速擴大，收入分配格局也逐步偏離橄欖型分配格局。2008年以來，在各方面政策調控下，我國居民收入差距不斷縮小，但不平等程度依然偏高，收入分配格局仍呈偏橄欖型分布特征。

黨的十八大以來，黨中央高度重視共同富裕問題，促進共同富裕的核心是不斷縮小居民收入差距、推進收入分配公平，構建橄欖型收入分配格局，目標就是要把收入分配不平等程度降低到0.4以下的合理差距區間。

《領導文萃》：近年來勞動者的工資差距呈現何種特征？低技能勞動者的工資收入和社會福利較以往是否有改善？

李建偉：隨著我國經濟轉型發展的不斷深入，新興產業與傳統產業的格局正在發生轉換，技術進步對不同行業工資的影響持續擴大，新興產業平均工資與傳統產業平均工資的差距持續擴大，成為影響居民收入差距的重要因素。從2013年到2020年，城鎮規模以上單位從業人員平均工資最高的行業為信息傳輸、軟件和信息技術服務業，最低的是住宿和餐飲業，兩個行業從業人員的平均工資比率從2013年的2.89倍提高到2020年的3.74倍，絕對差距從2013年的60808元擴大到2020年的128433元。

技術水平較低的傳統行業勞動力工資收入與高新技術行業勞動力工資收入差距不斷擴大，是經濟轉型發展的必然趨勢。從推進共同富裕、縮小收入差距的角度，仍需要加強對傳統產業從業人員的權益保護，改善低技能勞動者的福利待遇。

《領導文萃》：最近幾年，大量創業者在短時間內實現了財富自由，一方面對財富增長產生了正面影響，另一方面也引發了一些社會發展問題。對于這些創新的創業者來說，獲得的財富和收入比的合理水平是在什么范圍？

李建偉：我國收入分配制度是堅持按勞分配為主體、多種分配方式共存，生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬。大量創業者憑借個人努力，在創業成功后對社會做出巨大貢獻，同時也相應獲取比較豐厚的社會報酬，這是貫徹落實生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬這一分配制度的實踐結果，本身是無可爭議的。尤其是對高科技人才，其創新性研究成果轉化為規模化應用之后，對社會技術進步和創新發展有突出貢獻，其創辦的科技型企業經資本市場上市后，其創新產品與技術的市場價值得到集中體現，不少創業者會因此一夜暴富，這一財富的暴增是市場對其貢獻的一次性集中體現，從提升創新發展能力、增強經濟社會可持續發展動力角度，必須給予肯定和鼓勵。從初次收入分配要兼顧效率與公平角度，創業者獲取的財富和收入取決于其由市場評價的貢獻，不存在適度比例問題。由此帶來的收入差距擴大問題，更多的應該通過二次分配予以調節，包括創業者的高額報酬需要依法納稅，其財富進行遺贈，需要適時研究出臺遺贈稅，弱化貧富代際傳遞，鼓勵高收入群體積極主動參與三次分配等。社會反映較大的問題是少數人憑借資源壟斷、幕后交易等不規范行為獲取的不合規高額收益，這方面需要整頓收入分配秩序，嚴厲打擊、取締灰色收入。

《領導文萃》：中國已經開始走向“共同富裕”新征程，并將“全面實現共同富裕”作為第二個百年的遠景目標。實現共同富裕的目標面臨哪些挑戰？

李建偉：當前促進共同富裕仍存在多方面問題，主要表現為我國收入分配差距依然偏大，收入分配制度仍不完善，基本公共服務水平不高、發展不平衡的問題依然突出，機會不均等的現象依然存在，健康水平及健康機會的公平性有待改善，精神文明與文化普惠發展還存在短板，這一系列問題需要在高質量發展中逐步解決。

新時代推進共同富裕，核心內涵是推進收入分配公平，同時要推進基本公共服務均等化，推進機會均等，保證人民平等參與、平等發展權利，推進健康公平，更好滿足人民多方面日益增長的需要，更好促進人的全面發展，推進文化資源普惠共享和精神生活共同富裕。

由此，共同富裕這一總目標可以分解為五大方面，即收入分配公平、基本公共服務均等化、保障人民平等參與平等發展的權利、醫療健康公平和文化資源普惠共享與精神生活共同富裕。在五大領域基本實現共同富裕，都需要基于我國實際，確立科學可行、符合國情的階段性發展目標、指標體系和考核評估辦法，遵循盡力而為、量力而行、循序漸進的原則，在高質量發展中逐步實現。

在各領域中，都存在一些迫切需要盡快解決的現實問題，譬如收入分配領域中灰色收入問題，基本公共服務領域中靈活就業人員的社會保障問題、不同群體保障水平差距大、逆向轉移支付、社保基金可持續性問題，教育公平方面“雙減”政策的貫徹落實與完善問題，醫療健康領域的過度診療問題、公立醫院的投融資機制與發展問題等等，都是一些需要盡快解決的階段性目標。

同時，促進共同富裕還面臨著不少中長期重大挑戰，主要包括新時期經濟轉型和高質量發展帶來的多方面挑戰，以及人口老齡化、新型城鎮化、技術進步、財富差距擴大、文化沖突、社會矛盾多樣化、外部環境復雜化等多方面因素帶來的中長期重大挑戰。走高質量發展之路是實現共同富裕的內在要求，但高質量發展條件下的經濟增速下降也是必然趨勢，在這一過程中不同群體收入增長的結構性不平衡也會加劇，基本公共服務籌資水平也會受到經濟增速減緩的制約，進而會影響其供給規模和可持續性。老齡化程度不斷提高是社會進步的標志，但也給代際平衡和社會保障制度可持續性與服務提供帶來了較大挑戰。新型城鎮化對共同富裕既是機遇又是挑戰，動態縮小差距的壓力加大。技術進步是未來經濟社會發展的根本動力，但也會助推社會不平等程度加大。社會財富差距擴大引致的“馬太效應”，在沒有相應政策措施制約下，會加速社會貧富差距擴大，加重兩極分化。傳統文化與現代文明、中西方文明沖突，也會從多方面影響推進共同富裕的進程。新時代社會訴求多元化、社會矛盾多樣化，促進社會和諧發展的任務更加艱巨，難度也會不斷提升。我國外部發展環境急劇變化，中國的崛起正在改變世界政治格局、經濟格局和全球治理格局，而全球政治經濟治理格局的變革，也會對國內經濟社會發展產生巨大的沖擊與影響。

《領導文萃》：有學者認為，中國經濟過去以投資拉動為主的經濟增長方式，意味著資本在分配中占比高。要優化資本和勞動的分配關系，未來增長模式應如何轉型？

李建偉：從要素收入分配結構看，根據國家統計局資金流量表測算，1992年以后我國勞動者報酬占各部門增加值的比重呈U型發展，在從1992年的59.91%下降到2011年的47.04%后，恢復上升趨勢，到2019年已提高到52.13%;資本要素收入占各部門增加值的比重呈倒U型走勢，在從1992年的26.97%提高到2011年的39.8%之后，持續下降到2019年的37.95%。我國要素收入分配結構的U型演變特征，是經濟結構尤其是資本和勞動力供求格局相對變化的結果：2011年之前，資本要素相對勞動力要素更為緊缺，資本要素的收益相對較高;2011年以后我國勞動力供求格局發生轉折性變化，從過去的勞動力供給過剩轉變為供給總量不足、結構性供給不足日趨嚴重，勞動報酬在GDP中的占比不斷提高。從未來發展趨勢看，我國勞動力供給不足的問題會日趨嚴重，勞動報酬在GDP中的占比還會不斷提高。企業為應對勞動力供給不足、勞動成本上漲問題，也會不斷加大資本投入，加快技術進步以機器代替人力的進程，資本投入的加大，會在一定程度上抑制勞動報酬占比提升、資本收入占比下降的速度。

2011年之前，資本要素相對勞動力要素更為緊缺，資本要素的收益相對較高;2011年以后我國勞動力供求格局發生轉折性變化，從過去的勞動力供給過剩轉變為供給總量不足、結構性供給不足日趨嚴重，勞動報酬在GDP中的占比不斷提高。從未來發展趨勢看，我國勞動力供給不足的問題會日趨嚴重，勞動報酬在GDP中的占比還會不斷提高。

至于學術界將過去中國經濟結構表現出的投資率不斷提高歸因為投資拉動型經濟，實際上是對不同發展階段經濟發展模式的誤解。我國經濟在1990年以后進入以家電消費快速增長拉動的輕工業化階段，2000年以后進入以住房和汽車消費為重點的重化工業化階段，2010年以后進入服務消費快速增長的工業化后期階段。需求結構的變化決定了投資率和消費率會呈U型演變，因為單位工業消費品所需要的中間投入遠高于服務消費和食品消費，在從輕工業化到重化工業化演變過程中，投資率會不斷提高，經濟增速也相對較高，但消費重點轉向服務消費之后，投資率會不斷下降，經濟增速也會下降。從需求角度看，在國內耐用消費品需求日趨飽和、服務消費成為新興消費熱點后，經濟發展模式必須要從過去簡單的規模擴張轉向以技術進步驅動的高質量發展，要通過技術進步促進產品和服務的升級換代，在滿足消費結構不斷提高的需求同時，促進經濟可持續增長。

《領導文萃》：初次分配方面，初次分配結果的合理性和公平性在很大程度上依賴于要素市場的完善程度。如何進一步完善勞動力、資本、土地、數據要素市場，減小初次分配的不平等？

在推進共同富裕中，完善統籌效率與公平的初次收入分配制度，核心就是要完善要素市場機制，充分發揮要素市場在評價要素貢獻的決定性作用，讓資本、勞動、土地、知識、技術、管理、數據等各種生產要素按貢獻參與分配，提高各要素產權主體投入社會生產的積極性，充分激發經濟發展活力，在效率與公平有機統一中促進收入分配公平和經濟社會高質量發展。

李建偉：黨的十八大以來，按勞分配為主體、多種分配方式并存的收入分配制度不斷完善，勞動、資本、技術、管理等要素由市場評價貢獻、按貢獻參與分配的制度，成為我國基本經濟制度的重要內涵，市場在資源配置中發揮決定性作用、更好發揮政府作用，成為我國社會主義市場經濟的基本特征。在推進共同富裕中，完善統籌效率與公平的初次收入分配制度，核心就是要完善要素市場機制，充分發揮要素市場在評價要素貢獻的決定性作用，讓資本、勞動、土地、知識、技術、管理、數據等各種生產要素按貢獻參與分配，提高各要素產權主體投入社會生產的積極性，充分激發經濟發展活力，在效率與公平有機統一中促進收入分配公平和經濟社會高質量發展。

歷經改革開放四十多年的發展，我國已建立了比較完善的要素市場架構，但要素市場發育仍不成熟，要素參與初次分配的機制尚不健全，尤其是在知識、數據等新興生產要素參與分配方面，仍存在不少制度障礙。以科技人才技術入股為例，美國、英國等發達國家重視以股權、期權、分紅和跟投等市場機制激發科技人才活力。早在20世紀60年代，美國硅谷的高科技企業就開始在科技人員中運用股權激勵，極大地釋放了科學家發明創造的積極性。但是，我國國有企業的科技人員技術入股仍受到所有制、管理體制和思想等約束，技術、知識要素的市場價值得不到應有的體現，扼制了科技人才創新活力。

健全各類生產要素由市場決定報酬的機制，需要繼續完善勞動、土地、資本、技術、管理、知識、數據等要素按貢獻參與分配的初次分配機制，合理反映不同要素的價值貢獻和市場回報。探索通過土地、資本等要素使用權、收益權增加中低收入群體要素收入，推進高校、科研院所薪酬制度改革，擴大工資分配自主權，建立健全以實際貢獻為評價標準的科技創新人才薪酬制度，鼓勵企事業單位對科研人員等實行靈活多樣的分配形式。

《領導文萃》：再分配的收入端是所得稅，一般認為，累進制所得稅有利于縮小最終收入的差距。如何更好發揮政府稅收對收入分配的調節功能？在支出端，如何提高轉移支付的精準性？

李建偉：再分配制度是縮小收入差距、促進社會收入分配公平的主體，主要工具包括所得稅、遺贈稅等稅收手段和財政公共服務支出、轉移支付等支出手段。

要更好發揮政府稅收對收入分配的調節功能，就要完善有利于調節居民收入分配的稅收制度，優化稅制結構和稅收調節體系。一是不斷優化稅制結構，逐步提高直接稅比重。從世界范圍看，多數發達國家通常以直接稅為主體，旨在強化收入的公平分配，而多數發展中國家則往往以間接稅為主，突出經濟效率目標。從增強收入分配公平角度看，未來稅制改革應加大消費環節稅收調節力度，逐步擴大消費稅等直接稅征收范圍。二是健全綜合與分類相結合的個人所得稅制度，減輕中等以下收入者稅收負擔，加強對高收入者的稅收調節。三是健全現代稅收征管體系，提升稅務執法、服務、監管能力。

從世界各國經驗看，完善的財產稅制度是促進收入分配公平、弱化貧富代際遺傳的重要手段。我國是世界大國中少數沒有設立遺贈稅的國家，房地產稅也僅在上海、重慶等城市進行試點，完善我國財產稅制度，弱化貧富差距代際傳遞的機制，需要盡快改革完善房產稅，適時開征遺產稅、贈與稅。首先要健全居民財產信息登記制度，推進不動產實名登記全國聯網，完善包括不動產、金融資產、其他動產以及知識產權在內的個人財產登記和定期評估制度，沒有申報的超過一定數額的財產應視為非法財產。其次要逐步擴大房產稅征收范圍，將個人住房納入范圍之內，完善房產稅稅率設計，強化對于投資性房產持有環節的征稅力度;完善不動產登記制度與不動產價格評估制度。三是要研究開征遺產稅、贈與稅等稅種。可考慮在條件合適的地區探索合理、適度、可行的起征門檻和分級累進稅制，并對總遺產稅制、分遺產稅制等不同方式進行試點。可借鑒國際通行做法，贈與稅與遺產稅一同開設，并行征收或將兩者簡化為單一稅種。

目前，我國社會保障等轉移支付在縮小居民收入差距方面的作用低于日本、德國等成功實現收入差距適度的國家，提高轉移支付的精準性和調節力度，是促進收入分配公平的內在要求，需要加快建立專項基本法并完善轉移支付相關法律法規體系。

各國收入分配差距在經過所得稅等稅收調節后都會明顯縮小，但能夠將初次收入分配不平等程度（基尼系數）從0.5以上調節到0.3左右的合理差距空間，主要依靠建立在稅收調節之上的財政公共服務支出和轉移支付手段。目前，我國社會保障等轉移支付在縮小居民收入差距方面的作用低于日本、德國等成功實現收入差距適度的國家，提高轉移支付的精準性和調節力度，是促進收入分配公平的內在要求，需要加快建立專項基本法并完善轉移支付相關法律法規體系，促進轉移支付與財政事權和支出責任劃分相適應，加大轉移支付資金統籌力度，提高均衡性轉移支付在一般性轉移支付中的比重，不斷強化轉移支付管理，增強轉移支付資金使用效率。

《領導文萃》：如何進一步完善公共政策體系，助力共同富裕的扎實推進？

李建偉：基本公共服務是普惠性民生制度，完善基本公共服務體系、促進基本公共服務均等化，是推動共同富裕的重要內涵。根據最新的國家基本公共服務標準，我國基本公共服務包括“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”的七有內容和“優軍服務保障” “文體服務保障”的兩保障共9個方面、22個大類、80個服務項目，不同的服務項目在制度設計與服務均等化目標方面存在差異，比如在學前教育、義務教育、最低社會保障等方面，最終目標是實現服務水平與質量的均等化，但養老保障是與收入水平掛鉤、實行多繳多得的制度安排，不同地區、不同收入群體因收入水平、繳費規模不同，所享受的保障待遇也有較大差距。

促進基本公共服務均等化，充分發揮基本公共服務和社會保障等轉移支付在促進共同富裕中的作用，需要完善公共政策體系：一是加大普惠性人力資本投入，繼續加大對困難地區、薄弱環節的義務教育投入，加大普惠性學前教育保障力度，加快普及高中階段教育，加強和改進職業培訓，提升高等教育質量，促進義務教育均等化和高等教育公平。二是縮小區域間、城鄉之間、不同群體之間的社會保障待遇差距，穩步縮小養老保障待遇差距，多渠道增加老年人收入，加快推進醫療保障制度整合，加大對低收入群體的醫療保障力度。三是完善兜底救助體系，健全綜合救助格局和救助體系，完善基本生活救助制度，完善專項救助制度，完善急難社會救助制度，鼓勵社會力量參與。四是完善住房供應和保障體系，堅持和完善房地產市場調控，完善多層次住房保障體系建設，加快發展租賃住房。

《領導文萃》：如何看待教育和人力資本投資對于實現共同富裕的意義？

李建偉：教育在促進共同富裕中擔負著雙重職能。一方面，從學前教育、基礎教育、職業教育到高等教育，教育是培育人才、提升社會人力資本積累的根本途徑，是提升國家自主創新能力、推動經濟社會高質量發展的基礎。另一方面，教育公平是最大的公平，教育資源分配的不平等是個人能力與素質差異的重要因素，教育差距擴大帶來的人力資本差距擴大，是居民收入差距擴大的基礎性因素。從國際經驗看，多數高收入、低差距的國家，也是平均教育水平高、教育差距較小的國家。

實現在高質量發展中促進共同富裕的戰略目標，首要任務就是要加強我國教育和人力資本投資，提高全要素生產率和人均產出水平，增強可持續發展的動力。同時，要加強學前教育和義務教育的均等化，促進職業教育和高等教育機會均等，著力在不斷提升教育水平前提下縮小教育差距，減少因教育不公平導致的收入分配差距擴大。