國際海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展趨勢(shì)與中國應(yīng)對(duì)策略*

段 克 韓立民

(1.中國自然資源經(jīng)濟(jì)研究院，自然資源部資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100035;2.中國海洋大學(xué) 海洋發(fā)展研究院，山東 青島 266100)

一、引言

全球生物多樣性下降速度比歷史上任何時(shí)期都快，[1]對(duì)人類和生態(tài)造成可怕的潛在后果，[2]生物多樣性的下降造成資源崩潰率增加，恢復(fù)潛力、疾病抵抗力和水質(zhì)下降。[3]保護(hù)區(qū)是保護(hù)生物多樣性的重要基礎(chǔ)，[4]設(shè)立保護(hù)區(qū)是保護(hù)海洋生物及其棲息地、緩解氣候變化影響、重建漁業(yè)和維持重要生態(tài)服務(wù)的關(guān)鍵舉措。[5][6][7][8]《生物多樣性公約》愛知目標(biāo)11特別呼吁增加和改善保護(hù)區(qū)，各國應(yīng)擴(kuò)大保護(hù)范圍和改進(jìn)保護(hù)措施，[9][10][11]確保對(duì)物種和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的全球目標(biāo)做出實(shí)際貢獻(xiàn)，阻止物種滅絕和保持生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)，[12]以恢復(fù)魚類等的生物量和關(guān)鍵生態(tài)系統(tǒng)功能。[13][14]越來越多的國家、國際組織、[15]研究機(jī)構(gòu)和NGO呼吁和支持2030年之前保護(hù)全球30%以上的海洋，并爭取實(shí)現(xiàn)2050年50%的保護(hù)目標(biāo)。[16]

國際上高度關(guān)注包括海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)在內(nèi)的中國海洋政策動(dòng)向。[17][18][19]2019年6月，中共中央、國務(wù)院頒布的《關(guān)于建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見》提出了我國自然保護(hù)地到2025年和到2035年的建設(shè)計(jì)劃，并提出陸域自然保護(hù)地占國土面積18%以上的建設(shè)任務(wù)，但尚未提出海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的任務(wù)目標(biāo)。依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》等法律，我國已建立起以海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)(含海洋公園)、海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)等為主體的海洋保護(hù)區(qū)體系，這與“十四五”規(guī)劃提出的“構(gòu)建以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系”要求有很大差距，[20]需加快推進(jìn)改革。目前，我國已試點(diǎn)設(shè)立10處陸域國家公園，海洋類型尚屬空白。2020年，我國新增28處國家自然公園，依然沒有海洋類型。目前，我國海洋保護(hù)區(qū)無論是在建成規(guī)模、有效保護(hù)和管理水平方面，還是在制度建設(shè)方面都存在較大差距，迫切需要健全海洋保護(hù)區(qū)政策和制度框架，完善治理結(jié)構(gòu)，盡快啟動(dòng)海洋類型國家公園建設(shè)工作，加快推進(jìn)海洋保護(hù)區(qū)制度體系改革與建設(shè)。

2020年6月，中共中央、國務(wù)院頒布的《海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案》要求“建立熱帶雨林等國家公園”，海南省將建設(shè)多處國家公園，2019年已設(shè)立約占海南島陸域七分之一的熱帶雨林國家公園試點(diǎn)，之后將要設(shè)立的國家公園應(yīng)該為海洋類型。面向海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略和海洋生態(tài)文明建設(shè)重大需求，本文力求在海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)方面探求實(shí)現(xiàn)《2030可持續(xù)發(fā)展議程》可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和《生物多樣性公約》愛知目標(biāo)的有效路徑，破解國際履約難題，為海洋生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

二、國際海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展歷程、現(xiàn)狀和趨勢(shì)

(一)國際海洋保護(hù)區(qū)發(fā)展歷程

1、海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量

1886年建成的澳大利亞新南威爾士州皇家公園是全球首個(gè)海洋保護(hù)區(qū)，直到1990年前后，海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量增長較為緩慢，1992年聯(lián)合國通過《生物多樣性公約》，海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)成為重要議題，保護(hù)區(qū)數(shù)量增速加快。2010年的《生物多樣性公約》第10次締約方大會(huì)提出保護(hù)珊瑚礁等脆弱生態(tài)系統(tǒng)的愛知目標(biāo)10，增加和改善保護(hù)區(qū)的愛知目標(biāo)11。各國為響應(yīng)該目標(biāo)，海洋保護(hù)區(qū)的數(shù)量迅速增長，[21]如圖1。Devillers對(duì)全球海洋保護(hù)區(qū)的類型和模式進(jìn)行了審查，發(fā)現(xiàn)偏遠(yuǎn)的大型海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量快速增長。[22]

圖1 世界上海洋保護(hù)區(qū)數(shù)量變化圖

2、海洋保護(hù)區(qū)分類

為了更好地滿足《生物多樣性公約》規(guī)定的建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)標(biāo)準(zhǔn)，需要建立各種規(guī)模、配置和不同保護(hù)目標(biāo)的海洋保護(hù)區(qū)。1994年，世界自然保護(hù)聯(lián)盟(IUCN)修訂發(fā)布的《保護(hù)區(qū)管理類型指南》確定了海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋國家公園、海洋自然紀(jì)念地等六大類保護(hù)區(qū)類型。[23]2017年，IUCN將保護(hù)面積大于15萬km2的海洋保護(hù)區(qū)定義為大型海洋保護(hù)區(qū)(Large scale marine protected areas,以下簡稱LSMPA)，[24]對(duì)整個(gè)LSMPA都進(jìn)行積極地保護(hù)管理，從而更好地的保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性。[25]世界各國因區(qū)位、自然地理和生態(tài)狀況、法律制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等的差別，海洋保護(hù)區(qū)分類體系各有不同。

3、海洋保護(hù)區(qū)管理

保護(hù)區(qū)的設(shè)立和管理起初是隔離式的原樣保護(hù)自然荒野海域，后來逐漸演變?yōu)楸Ｗo(hù)與開發(fā)相結(jié)合的多種類型的保護(hù)區(qū)和資源管理區(qū)。各國趨勢(shì)相近，以美國為例，1972年通過了《海洋保護(hù)、研究與保護(hù)區(qū)法》，保護(hù)區(qū)設(shè)置和管理逐步走向規(guī)范化和法制化。2000年，克林頓總統(tǒng)簽署行政令，在國家海洋和大氣管理局(NOAA)設(shè)立國家海洋保護(hù)區(qū)中心，各類海洋保護(hù)區(qū)管理職能從零散化轉(zhuǎn)向集中化，之后美國海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，建成規(guī)模不斷刷新世界紀(jì)錄，在歷任總統(tǒng)的關(guān)注和推動(dòng)下，引領(lǐng)著世界海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的浪潮。截至2015年末，已建成16個(gè)國家海洋保護(hù)區(qū)，到2019年底，23.1%的海域建成高度保護(hù)區(qū)。

(二)大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)歷程

Pala認(rèn)為，近海和小島保護(hù)區(qū)保護(hù)的物種與遠(yuǎn)海保護(hù)區(qū)不同，兩者都是必要的，而建立和管理一個(gè)遠(yuǎn)海大型保護(hù)區(qū)更具成本優(yōu)勢(shì)，單位面積成本不到小型保護(hù)區(qū)的1%。[26]在生態(tài)學(xué)上，較大的保護(hù)區(qū)更有利于魚類等海洋生物的繁殖，因?yàn)樗鼈優(yōu)橛紫x的散布以及早期生命所必需的棲息地提供了更大的空間。更大的保護(hù)范圍可以提供更多的生物量溢出，使保護(hù)區(qū)內(nèi)的物種受到邊緣效應(yīng)的壓力減小。以下重點(diǎn)梳理全球LSMPA建設(shè)狀況。

1949年，以美國為首的北約成立，在大西洋上與蘇聯(lián)戰(zhàn)略形成對(duì)抗。在太平洋海域，美國1950年開始部署了遏制中國崛起的三大島鏈。第一島鏈扼守著我國進(jìn)出太平洋的十幾處咽喉水道，美第七艦隊(duì)司令部設(shè)在日本橫須賀，第二島鏈?zhǔn)且躁P(guān)島為核心的軍事基地群，美海軍印太海軍司令部和第三艦隊(duì)駐扎在夏威夷群島，第三島鏈以夏威夷為核心，包括中途島至澳大利亞。近半個(gè)世紀(jì)，美、澳、英、法等海洋發(fā)達(dá)國家依托原有軍事基地已建成近20處LSMPA(如表1)。

表1 世界上大型海洋保護(hù)區(qū)(LSMPA)列表(截至2018年)

在第二島鏈上，2009年，美國建立了包括關(guān)島在內(nèi)的25萬km2的馬里亞納斯海溝國家海洋紀(jì)念地。1994年，帕勞獨(dú)立后國防仍由美國負(fù)責(zé)，2015年建成50萬km2的帕勞國家海洋保護(hù)區(qū)。

在第三島鏈上，2000年，美國總統(tǒng)克林頓宣布建立西北夏威夷群島珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)，2006年6月，布什總統(tǒng)宣布該保護(hù)區(qū)擴(kuò)大為36.2萬km2的帕帕哈瑙莫夸基亞海洋國家紀(jì)念地，成為當(dāng)時(shí)全球最大的海洋保護(hù)區(qū)，并提供了美國法律范圍內(nèi)最大可能的保護(hù)，禁止開采活動(dòng)，[24][26]2010年7月被認(rèn)定為美國首個(gè)自然與文化混合世界遺產(chǎn)。2016年，時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬又將其擴(kuò)展了三倍，達(dá)151萬km2，合并了夏威夷、中途島等幾個(gè)原有保護(hù)區(qū)，再次成為全球最大的海洋保護(hù)區(qū)，[25]也成為奧巴馬的政治遺產(chǎn)。2009年，美國太平洋偏遠(yuǎn)島嶼海洋國家紀(jì)念地成立，2014年范圍擴(kuò)展到中太平洋，達(dá)到127萬km2。拜登總統(tǒng)已簽署行政命令，承諾到2030年保護(hù)至少30%的美國海洋，未來十年美國將進(jìn)一步擴(kuò)大保護(hù)區(qū)規(guī)模，或再次設(shè)立全球最大的海洋保護(hù)區(qū)。

澳大利亞1975年建成34.4萬km2的大堡礁國家公園，2012年又增設(shè)了五處LSMPA，六處LSMPA總面積超過210萬km2，其規(guī)模相當(dāng)于我國南海領(lǐng)海總面積。Devillers對(duì)澳大利亞海洋保護(hù)區(qū)評(píng)估的結(jié)果顯示，近年來設(shè)立的LSMPA，大多數(shù)海洋用途與設(shè)立前幾乎沒有變化。[22]新西蘭擬議建設(shè)的62萬km2的克馬德克群島海洋保護(hù)區(qū)由2016年的《克馬德克海洋保護(hù)區(qū)法案》提出，位于新西蘭東北約1000km的南太平洋，面積將達(dá)到該國現(xiàn)有44個(gè)海洋保護(hù)區(qū)總面積的35倍，將使得該國海洋保護(hù)區(qū)面積占比達(dá)到15%。太平洋島國基里巴斯國防由澳大利亞和新西蘭負(fù)責(zé)，人口約10萬， 2008年創(chuàng)建了40.8萬km2的菲尼克斯群島保護(hù)區(qū)后，該國總統(tǒng)因此獲得了多個(gè)國際環(huán)保獎(jiǎng)項(xiàng)，保護(hù)區(qū)內(nèi)只有3%的區(qū)域禁漁，[26]隨后該地成為聯(lián)合國世界遺產(chǎn)。

英國2010年在印度洋查戈斯群島周圍建立了64萬km2的英屬印度洋領(lǐng)地海洋保護(hù)區(qū)，卻沒有實(shí)施禁漁等有效保護(hù)措施，[26]該群島陸地面積僅有約60km2，在其第一大島迪戈加西亞島上還建有美國軍事基地。之后在南太平洋上設(shè)立了83.4萬km2皮特凱恩群島海洋保護(hù)區(qū)，該群島陸地面積僅5.2 km2，人口僅有50人左右，是英國在太平洋地區(qū)最后一塊海外領(lǐng)地。英國在大西洋上建立了106.99萬km2的南喬治亞島和南桑威奇群島海洋保護(hù)區(qū)，該地區(qū)無人居住，原為?？颂m群島屬地，與阿根廷有主權(quán)之爭，1982年馬島戰(zhàn)爭之后，1985年才建制為獨(dú)立的英國海外屬地。英國在三大洋均設(shè)立了LSMPA，以極少的人口和極小的島嶼陸地面積就劃定了超過其島嶼陸地面積數(shù)萬倍、超過英倫三島面積十幾倍的大洋。保護(hù)區(qū)的設(shè)立在一定程度上降低了國際社會(huì)對(duì)其殖民歷史和軍事管理現(xiàn)狀的抵制。

2014年，法國在南太平洋上建立了130萬km2的珊瑚海自然公園，其管轄海域保護(hù)區(qū)面積占比由4%增加至16%。2020年5月，歐盟的《生物多樣性戰(zhàn)略》提出將在2030年之前將至少30%的歐洲海洋設(shè)為保護(hù)區(qū)，為歐洲傳統(tǒng)海權(quán)強(qiáng)國“圈海運(yùn)動(dòng)”提供了政策依據(jù)。

因此，已經(jīng)建立的LSMPA軍民融合特色顯著，大多與傳統(tǒng)海權(quán)強(qiáng)國設(shè)立的軍事基地密切相關(guān)。許多關(guān)鍵島嶼都修建了軍民兩用的港口或機(jī)場(chǎng)，如夏威夷群島、關(guān)島、中途島和迪戈加西亞島等都是在海軍基地的基礎(chǔ)上，近年才宣布設(shè)立了LSMPA。LSMPA的數(shù)量與規(guī)模也在一定程度上反映了海權(quán)國家的海洋綜合實(shí)力。海權(quán)國家借助聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程目標(biāo)和《生物多樣性公約》愛知目標(biāo)等國際公約，轉(zhuǎn)向保護(hù)海洋生物多樣性，取得了豐碩的成果。

(三)國際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

美國海洋保護(hù)區(qū)研究所數(shù)據(jù)顯示，[27]目前全球海洋保護(hù)區(qū)共16727個(gè)，約占全球海洋面積的8%左右，高度保護(hù)(禁止捕魚、采礦、鉆探等)、較低程度保護(hù)和擬議建設(shè)的分別占2.7%、3.7%和1.4%。在建設(shè)狀況上，已實(shí)施的有14092個(gè)(高度保護(hù)1014個(gè)，較低程度保護(hù)13078個(gè))，指定和未實(shí)施的有2403個(gè)，擬議建設(shè)的有232個(gè)；在規(guī)模上，10萬km2以上的有68個(gè)，10km2以下的有10922個(gè)，10—100 km2的有2924個(gè)，100—100000 km2的有2813個(gè)。絕大多數(shù)位于各國管轄區(qū)內(nèi)，國家管轄區(qū)內(nèi)保護(hù)區(qū)面積占比約為18%。

公海內(nèi)各類保護(hù)區(qū)共有45個(gè)，其中高度保護(hù)、較低程度保護(hù)和擬議建設(shè)的分別有9個(gè)、4個(gè)和32個(gè)。公海內(nèi)已建成保護(hù)區(qū)面積占比僅1.25%(高度保護(hù)的0.77%，保護(hù)程度較低的0.48%)。覆蓋地球表面約一半的公海仍然缺乏建立海洋保護(hù)區(qū)的制度框架。2017年，聯(lián)合國大會(huì)決定啟動(dòng)國家管轄海域外的生物多樣性(BBNJ)保護(hù)和可持續(xù)利用談判，期望在《聯(lián)合國海洋法公約》框架基礎(chǔ)上達(dá)成新的國際協(xié)定，公海保護(hù)區(qū)的分類、選劃和管理等相關(guān)制度已經(jīng)初步建立，BBNJ談判涉及全人類利益，然而海洋發(fā)達(dá)國家堅(jiān)持的公海自由與發(fā)展中國家和內(nèi)陸國家主張人類共同繼承財(cái)產(chǎn)原則難以達(dá)成共識(shí)。

(四)國際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)

海洋保護(hù)目標(biāo)是聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展議程、生物多樣性公約及IUCN等重要議題。近年來，聯(lián)合國、IUCN、歐盟及重要海洋國家不斷優(yōu)化調(diào)整海洋保護(hù)目標(biāo)(如表2)。

表2 國際海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)匯總

2002年，各國領(lǐng)導(dǎo)人承諾通過落實(shí)《生物多樣性公約》，到2010年顯著降低生物多樣性的喪失速度，但是成效低于預(yù)期。[31]截至2017年，全球共設(shè)立16個(gè)大于15萬km2的LSMPA，然而除了大堡礁和帕帕哈瑙莫夸基亞海洋國家紀(jì)念地之外，只有少數(shù)具有實(shí)際的管理經(jīng)驗(yàn)。[25]2020后以后，生物多樣性框架提出的海洋保護(hù)目標(biāo)是建成30%的保護(hù)區(qū)，其中1/3嚴(yán)格保護(hù)，海洋空間規(guī)劃覆蓋50%，保護(hù)60%的生物多樣性重要區(qū)域。

幾十個(gè)主要海洋國家，越來越多的國際組織、研究機(jī)構(gòu)和NGO呼吁和支持2030年之前保護(hù)全球至少30%的海洋，[15]尤其保護(hù)生物多樣性和生產(chǎn)力高的地區(qū)，并爭取到2050年實(shí)現(xiàn)50%的目標(biāo)。[16]

(五)海洋保護(hù)區(qū)大型化成為國際趨勢(shì)

截至2012年，全球共設(shè)立大于3萬km2的海洋保護(hù)區(qū)28處。[32]目前100萬km2上的海洋保護(hù)區(qū)已達(dá)到7處。美、澳、英、法等七國海洋保護(hù)區(qū)占世界海洋保護(hù)區(qū)總面積的80%以上。大型海洋保護(hù)區(qū)的有效性、代表性和連通性，以及是否得到有效管理備受質(zhì)疑。[33]

近十年來，全球最大的海洋保護(hù)區(qū)規(guī)模不斷刷新紀(jì)錄，從2010年64萬km2的英屬印度洋領(lǐng)地海洋保護(hù)區(qū)，到2016年151.9萬km2的帕帕哈瑙莫夸基亞海洋國家紀(jì)念地，再到2017年設(shè)立的198.2萬km2的庫克群島海洋公園。庫克群島海洋公園是我國現(xiàn)有各類海洋保護(hù)區(qū)總面積的十幾倍，而該國僅1.3萬人，15個(gè)島嶼陸地總面積僅240 km2。

大型遠(yuǎn)海保護(hù)區(qū)可以在現(xiàn)有《聯(lián)合國海洋法公約》框架下獲得很多排他性的海洋權(quán)益，傳統(tǒng)海權(quán)國家紛紛利用政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、科技優(yōu)勢(shì)和對(duì)現(xiàn)有海洋國際規(guī)則的制定和修訂上的話語權(quán)，以設(shè)立保護(hù)區(qū)的名義實(shí)施“圈海運(yùn)動(dòng)”。以美國為首的海權(quán)國家已將建立大型偏遠(yuǎn)海洋保護(hù)區(qū)作為實(shí)現(xiàn)其全球海洋治理、拓展海洋權(quán)益空間、維護(hù)海上霸權(quán)和軍事基地全球存在合理性的重要手段。

三、我國大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)的必要性

(一)海洋生態(tài)文建設(shè)和履行國際承諾的內(nèi)在要求

依據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《漁業(yè)法》等法律，我國已初步建立起以海洋自然保護(hù)區(qū)、海洋特別保護(hù)區(qū)(含海洋公園)為主體的海洋保護(hù)區(qū)體系。截至2018年底，我國已建立各級(jí)各類海洋保護(hù)區(qū)271處，包含國家級(jí)102處，其中國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)35處、國家級(jí)海洋特別保護(hù)區(qū)(含海洋公園)67處。各類海洋保護(hù)區(qū)總面積約12.4萬km2。其中，海洋自然保護(hù)區(qū)156處，5.28萬km2；海洋特別保護(hù)區(qū)130處，7.28萬km2，包含海洋公園42處，約0.286萬km2。另外，農(nóng)業(yè)部設(shè)立和管理海洋水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)51處，約7.46萬km2。

2018年機(jī)構(gòu)改革后成立了新的部門統(tǒng)一管理陸海各類保護(hù)地，有效地改變了管理部門化、規(guī)劃零散化、監(jiān)管碎片化等問題，也改變了多部門職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、重復(fù)建設(shè)的狀況。并已在陸域國家公園試點(diǎn)、制度建設(shè)等方面取得了重要進(jìn)展。然而海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)和相關(guān)制度建設(shè)進(jìn)展相對(duì)緩慢，需要加快推進(jìn)改革步伐，盡快填補(bǔ)海洋國家公園建設(shè)的空白。

目前，我國海洋保護(hù)區(qū)均為面積較小的近海和海島保護(hù)區(qū)，應(yīng)加快整合歸并優(yōu)化各類近海保護(hù)區(qū)。我國尚沒有建設(shè)遠(yuǎn)海LSMPA的計(jì)劃和規(guī)劃，現(xiàn)有的各類海洋保護(hù)區(qū)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范沒有考慮到遠(yuǎn)海LSMPA設(shè)置狀況，相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范缺失，同樣也缺乏法律制度保障。在我國廣袤的南海三沙海域，公海、南北極區(qū)域及海域海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)基本空白，海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)進(jìn)展緩慢，尤其在近年來全球LSMPA設(shè)立熱潮中，相關(guān)工作亟待推進(jìn)。

在我國約300萬km2的管轄海域，面臨著珊瑚礁、海草床等重要生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性喪失的速度在短期內(nèi)難以根本遏制的困境，以及國際《生物多樣性公約》等履約壓力不斷增大的挑戰(zhàn)。參照生物多樣性公約2020年10%面積占比的保護(hù)要求，《生物多樣性公約》、歐盟、美國、日本等2030年海洋保護(hù)區(qū)占30%的建設(shè)目標(biāo)，以及目前國家管轄內(nèi)海洋保護(hù)區(qū)18%的世界平均水平，對(duì)應(yīng)的我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)分別為30萬km2、90萬km2和54萬km2。然而，目前自然資源部和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部管理的海洋保護(hù)區(qū)總面積不足20萬km2，且因兩者管理制度、管理體系和保護(hù)目標(biāo)不同，難免在空間上存在重疊，我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)規(guī)模缺口巨大。應(yīng)借鑒美國、英國、法國、新西蘭等國設(shè)立遠(yuǎn)海大型海洋保護(hù)區(qū)后，海洋保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃快速接近或達(dá)到《生物多樣性公約》愛知目標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)，盡快啟動(dòng)我國的遠(yuǎn)海大型海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)計(jì)劃，從而實(shí)現(xiàn)我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略部署和生態(tài)文明建設(shè)與履行生物多樣性保護(hù)國際責(zé)任的有效銜接與融合。

(二)實(shí)施海洋空間用途管制的重要舉措

面向海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略需求，亟待從全新視角探求海洋國土空間用途管制和海洋權(quán)益維護(hù)的實(shí)現(xiàn)路徑。近十幾年，我國在重要權(quán)益海域的海洋空間用途管制方面采取了許多重要措施。2013年，我國劃定了包含蘇巖礁和釣魚島海域和空域的東海防空識(shí)別區(qū)，從而有效維護(hù)了我國東海的海洋權(quán)益。我國南海防空識(shí)別區(qū)尚未公布，隨著多個(gè)重要島礁的建設(shè)，三沙市、西沙區(qū)和南沙區(qū)的相繼成立，《海警法》的頒布實(shí)施，我國會(huì)有效加強(qiáng)南海管理和海洋空間用途管制。

蘇聯(lián)時(shí)期，波羅的海的社會(huì)主義國家(蘇聯(lián)、波蘭、東德)、北約(丹麥、西德)和中立國家(芬蘭和瑞典)，因?yàn)閻夯暮Ｑ笊鷳B(tài)環(huán)境和不斷退化的漁業(yè)資源，于1974年簽訂了《赫爾辛基公約》，這是一項(xiàng)重要的多邊成就。[34]《赫爾辛基公約》的簽訂和實(shí)施說明，政治、軍事和外交的對(duì)抗不會(huì)阻擋各國海洋資源環(huán)境保護(hù)的合作。在保護(hù)海洋生物多樣性國際共識(shí)基礎(chǔ)上設(shè)立保護(hù)區(qū)，是實(shí)現(xiàn)海洋國土空間用途管制和有效維護(hù)海洋權(quán)益的重要舉措。

我國現(xiàn)有海洋保護(hù)區(qū)規(guī)模與海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略要求差距巨大，基于海洋管理和海洋權(quán)益維護(hù)的實(shí)際需求，有必要在保護(hù)海洋生物多樣性的國際共識(shí)基礎(chǔ)上，在南海和東海的適當(dāng)區(qū)域劃定更多的海洋保護(hù)區(qū)。積極落實(shí)聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程和《生物多樣性公約》，并能有效地實(shí)現(xiàn)我國重要權(quán)益海域的海洋空間用途管制。因此，以建設(shè)海洋保護(hù)區(qū)為手段和依托，是有效維護(hù)和拓展我國的海洋權(quán)益空間，推進(jìn)海洋強(qiáng)國建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。

(三)保護(hù)南海珊瑚礁生物多樣性的必然選擇

珊瑚礁已存在了5億年，僅占全球不足0.1%的海域面積，卻是四分之一以上海洋生物的家園。對(duì)維持海洋生態(tài)環(huán)境穩(wěn)定和抵御海浪侵蝕海岸具有重要作用，然而，在過去的幾十年間，全球有近一半珊瑚礁消失。珊瑚礁已被證明難以可持續(xù)管理，[35]因?yàn)樯汉鹘干锒鄻有院蜖I養(yǎng)級(jí)相互作用的復(fù)雜性，退化過程顯現(xiàn)的時(shí)間尺度較長，可能使珊瑚礁在發(fā)生嚴(yán)重退化后很長時(shí)間內(nèi)仍顯示出健康狀態(tài)。[36][37]《生物多樣性公約》愛知目標(biāo)10保護(hù)珊瑚礁脆弱生態(tài)系統(tǒng)。全球氣候變暖對(duì)不同生態(tài)區(qū)域和緯度上影響不同，到2050年，熱帶地區(qū)溫度上升將率先超過 “安全溫度閾值余量”。[9][38]IPCC(2018)報(bào)告預(yù)測(cè)，[39]到2050年,90%的珊瑚可能會(huì)因此消失。

Pandolfi等研究發(fā)現(xiàn)，世界范圍內(nèi)生物多樣性變化幅度雖有不同，但下降軌跡明顯相似，如果沒有在大規(guī)?？臻g范圍內(nèi)的保護(hù)，珊瑚礁終將無法生存。[40][41][42]漁業(yè)是導(dǎo)致珊瑚礁功能減少的重要原因，全球普遍呼吁增加海洋保護(hù)區(qū)和限制漁業(yè)。[10][43][44]然而大多數(shù)珊瑚礁位于發(fā)展中國家，政府很難做出禁漁的決定。[45]過度捕撈、挖泥船作業(yè)、炸藥及氰化物等的使用可能在幾小時(shí)內(nèi)摧毀需要數(shù)百年形成的珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)。長期以來，南海周邊各國過度的破壞性捕撈導(dǎo)致我國南海珊瑚礁的覆蓋率在不斷降低，一些區(qū)域遭到不可逆轉(zhuǎn)的破壞。

中國南海是世界上最重要的珊瑚礁分布區(qū)之一，Hughes等研究發(fā)現(xiàn)，近30年來，海南島近海珊瑚礁數(shù)量下降了至少80%；在南海群島和環(huán)礁附近，珊瑚覆蓋面積在過去的1015年里從平均60%下降到20%左右。[46]西沙群島分布著我國最原始和古老的珊瑚礁，也是我國沿海地區(qū)珊瑚礁生態(tài)系統(tǒng)的發(fā)源地。[47]然而珊瑚礁覆蓋率從2007年53.8%下降到2016年5.44%，5.25%的魚種被列入IUCN紅色名錄，其中極危1種，瀕危6種，易危16種，近危13種。[48]我國南海珊瑚白化現(xiàn)象非常嚴(yán)重，為了守護(hù)好祖宗海，保護(hù)生態(tài)安全屏障，給子孫后代留下珍貴的自然資產(chǎn)，在南海設(shè)置大型海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)珊瑚礁等自然生態(tài)系統(tǒng)非常緊迫，設(shè)立保護(hù)區(qū)也是增加藍(lán)色碳匯，實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰和碳中和目標(biāo)的重要舉措。

四、我國LSMPA建設(shè)初步方案

LSMPA建設(shè)對(duì)我國破解國際履約難題、實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略具有重要政治經(jīng)濟(jì)意義，目前我國LSMPA建設(shè)尚屬空白，LSMPA建設(shè)方略茲事體大。

(一)我國LSMPA選址分析

根據(jù)中央保護(hù)地改革要求和IUCN保護(hù)區(qū)分類標(biāo)準(zhǔn)，我國LSMPA適宜建設(shè)為海洋類型國家公園。國家公園具有國家代表性，各國第一個(gè)國家公園都會(huì)引起全世界廣泛關(guān)注，如美國的黃石國家公園。海洋類型國家公園具有重要政治經(jīng)濟(jì)意義，規(guī)模一定要足夠大，如澳大利亞1975年建成的34.4萬km2的大堡礁國家公園。我國要建立的首個(gè)海洋類型國家公園規(guī)模也應(yīng)足夠大，至少應(yīng)達(dá)到IUCN的LSMPA 15萬km2以上的標(biāo)準(zhǔn)。東海(國際名稱East China Sea)和南海(South China Sea)都符合國家代表性，而黃海和渤海則稍遜一籌。

就目前我國四大海域的實(shí)際狀況而言，渤海和黃海本身面積較小，渤海是我國內(nèi)海，約7.7萬km2，平均水深僅18.7米，黃海約40萬km2，平均水深44米；兩大海域都屬于淺海，考慮到海洋主體功能管理實(shí)際，不具備單獨(dú)選劃LSMPA的條件，應(yīng)適度擴(kuò)大現(xiàn)有保護(hù)區(qū)范圍，加快整合歸并優(yōu)化現(xiàn)有各類海洋保護(hù)區(qū)，在重要海島、島群和群島附近可設(shè)置較大型的海島保護(hù)區(qū)，并由相臨近的海洋保護(hù)區(qū)組成海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

東海面積約77萬km2，平均水深370米。2013年，我國已劃定東海防空識(shí)別區(qū)，已經(jīng)達(dá)到海洋空間用途管制的效果，設(shè)立海洋國家公園的緊迫性不及南海。考慮到我國海洋管理的實(shí)際需要，也很難單獨(dú)選劃出一處LSMPA。

按照中共中央、國務(wù)院頒布的《海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案》，海南省將建設(shè)多處國家公園，2019年已設(shè)立海南熱帶雨林國家公園試點(diǎn)，之后將要建設(shè)的國家公園應(yīng)該是海洋類型。綜上分析應(yīng)優(yōu)先考慮在南海設(shè)置LSMPA。

(二)我國南海國家公園建設(shè)初步方案

南?？偯娣e約360萬km2，平均水深1212米，是世界上重要的珊瑚礁分布區(qū)。南海海洋生境類型豐富，是全世界的天然基因庫。十八大以來，我國在南海建設(shè)了多個(gè)島礁，其中最大三座是美濟(jì)礁、渚碧礁和永暑礁，三座島礁陸地面積約15 km2，間距190—295km，隸屬于三沙市南沙區(qū)，永暑礁是南沙區(qū)的區(qū)委區(qū)政府駐地，南沙群島是南海面積最大(近90萬km2)、島礁最多的群島。依托各島礁可選劃一處15萬km2以上的海洋國家公園。

西沙群島以永樂群島和宣德群島的島嶼陸地為依托，海域面積達(dá)50余萬km2，其中永興島是三沙市政府駐地，西沙海域是我國南海一直有效管理的海域，西沙漁場(chǎng)也是我國南海三大漁場(chǎng)之一，且開發(fā)潛力充沛，有珊瑚魚類700多種，近一半屬于高級(jí)肉食性魚類。[48]適宜優(yōu)先選劃一處海洋國家公園。

中沙群島海域只有黃巖島露出水面，還有幾十處暗沙，黃巖島是我國大陸架的自然延伸，是一座陡峭的海山，離開礁盤10km就是3000米的深海，黃巖島以東是幽深的馬尼拉海溝，最深處約5400米，馬尼拉海溝是中沙群島與菲律賓群島的自然地理分界。黃巖島海域有豐富的深海漁業(yè)資源、礦產(chǎn)和油氣資源，是熱帶風(fēng)暴降臨時(shí)的天然避風(fēng)良港。中沙海域達(dá)60萬km2，可選劃一處國家公園。時(shí)機(jī)成熟時(shí)需擴(kuò)建黃巖島，而黃巖島距菲律賓僅230km，宜在完成擴(kuò)建后再宣布中沙群島海洋國家公園的設(shè)置。

東沙群島扼守著我國南海通向太平洋的重要航道——巴士海峽，該海域是經(jīng)過馬六甲、南海到西太平洋的重要海上運(yùn)輸生命線，目前由臺(tái)灣方面管理。2007年已設(shè)立近3600km2的東沙環(huán)礁保護(hù)區(qū)，該海域珊瑚白化現(xiàn)象依然較為嚴(yán)重。

綜上分析，我國應(yīng)優(yōu)先設(shè)置西沙和南沙群島海洋國家公園，以保護(hù)珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)為重點(diǎn)，力爭在“十四五”時(shí)期建設(shè)完成，中沙群島海洋國家公園設(shè)置應(yīng)做好中長期規(guī)劃。

五、我國海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)對(duì)策建議

包括國家公園在內(nèi)的海洋保護(hù)區(qū)相關(guān)的組織管理、工作運(yùn)營、政策制度、風(fēng)險(xiǎn)防控體系等亟待完善。圍繞相關(guān)問題，提出以下建議。

(一)建立和完善海洋自然保護(hù)地制度體系

參考美、澳、英、法、俄等國海洋保護(hù)區(qū)有關(guān)的政策法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等制度建設(shè)，盡快形成我國包含海洋國家公園和LSMPA在內(nèi)的海洋自然保護(hù)地制度框架體系。海洋保護(hù)區(qū)制度框架的構(gòu)建應(yīng)摒棄陸地思維，避免生搬硬套現(xiàn)有陸域自然保護(hù)地制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)充分考慮《聯(lián)合國海洋法公約》等國際海洋規(guī)則，加強(qiáng)形勢(shì)研判、風(fēng)險(xiǎn)防范和法理斗爭，加強(qiáng)海事司法建設(shè)，堅(jiān)決維護(hù)國家海洋權(quán)益，盡快建立起與國際接軌又符合國情的海洋保護(hù)區(qū)制度體系，為我國海洋國家公園和LSMPA的建設(shè)提供制度保障。

(二)盡快形成海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃和管理體系

有效的空間管理和建立保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)可以支持海洋生物群落的抵抗力和恢復(fù)力。[49][50]需要做好海洋保護(hù)區(qū)的規(guī)劃和有效管理。[21]應(yīng)借鑒聯(lián)合國教科文組織(USESNO)、IUCN和主要海洋國家海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)劃技術(shù)，[51]結(jié)合我國海洋功能區(qū)劃、海洋生態(tài)紅線區(qū)劃和海洋保護(hù)區(qū)選劃技術(shù)方法，形成我國海洋保護(hù)區(qū)空間規(guī)劃技術(shù)體系?？茖W(xué)劃定各類海洋保護(hù)區(qū)的保護(hù)范圍和功能分區(qū)，特別要建立海洋國家公園和遠(yuǎn)海LSMPA規(guī)劃技術(shù)體系。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上科學(xué)制定海洋保護(hù)區(qū)的分類體系、設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)立程序和管理制度，建立海洋國家公園管理體制和運(yùn)營機(jī)制。完善海洋自然保護(hù)地、海洋生態(tài)保護(hù)紅線監(jiān)管制度，開展海洋生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性保護(hù)成效監(jiān)測(cè)評(píng)估，全面提升我國海洋保護(hù)區(qū)規(guī)劃建設(shè)能力和管理水平。

2018年，機(jī)構(gòu)改革后成立了新的部門統(tǒng)一管理陸海各類保護(hù)地，鑒于陸海保護(hù)地法律制度體系和管理方式的巨大差別，海洋的流動(dòng)性、開放性和立體性，海洋權(quán)益的重要性、復(fù)雜性和敏感性，在國際生物多樣性保護(hù)潮流趨勢(shì)下，抓住戰(zhàn)略窗口期，設(shè)立遠(yuǎn)海大型海洋保護(hù)區(qū)非常緊迫。借鑒美國2000年設(shè)立國家海洋保護(hù)區(qū)中心后其海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)引領(lǐng)世界的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立專門的海洋保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)(或部門)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)各類海洋保護(hù)區(qū)制度建設(shè)和管理，以更好地對(duì)接生態(tài)文明建設(shè)和海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略部署。

(三)積極對(duì)接《生物多樣性公約》2030年海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)

2021年10月在昆明舉行的《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(huì)，商定了2020年后全球生物多樣性框架。行動(dòng)的緊迫性促使人們呼吁在全球范圍內(nèi)大幅擴(kuò)大以區(qū)域?yàn)榛A(chǔ)的保護(hù)，并從根本上改變環(huán)境目標(biāo)的制定和實(shí)施方式。[29][52] [53]我國可依據(jù)公約要求，在條件成熟時(shí)宣布承諾2030年前將保護(hù)至少30%的海洋。

根據(jù)《中共中央、國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》、財(cái)政部《中央對(duì)地方重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付辦法》，將三沙市納入中央重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付財(cái)政補(bǔ)助，海南省財(cái)政做好資金配套?！笆奈濉逼陂g，我國將“加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、自然保護(hù)地轉(zhuǎn)移支付力度”。中央財(cái)政應(yīng)加大對(duì)三沙市的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，重點(diǎn)支持三沙市開展海洋國家公園建設(shè)的前期調(diào)查研究，全面調(diào)查珊瑚礁、海草床、麒麟菜等重要生態(tài)系統(tǒng)、重要生境的時(shí)空分布，支持設(shè)置海洋國家公園相關(guān)制度和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及未來國家公園的運(yùn)營和維護(hù)。

(四)將南海國家公園建設(shè)納入“十四五”專項(xiàng)規(guī)劃和海洋強(qiáng)國重大部署

參照《生物多樣性公約》和幾十個(gè)主要海洋國家2030年海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)目標(biāo)，我國未來十年需建設(shè)各類海洋保護(hù)區(qū)面積70余萬km2。按照習(xí)近平總書記“建設(shè)海洋強(qiáng)國” “經(jīng)略海洋” “中國全面參與聯(lián)合國框架內(nèi)海洋治理機(jī)制和相關(guān)規(guī)則制定與實(shí)施，保護(hù)海洋生物多樣性，共同增進(jìn)海洋福祉”等重要指示精神，應(yīng)盡快將南海西沙、南沙、中沙等海洋國家公園建設(shè)提上日程，納入“十四五”規(guī)劃和中長期規(guī)劃。做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略謀劃，科學(xué)合理確定海洋國家公園的數(shù)量和規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，充分論證建設(shè)區(qū)域，科學(xué)制定建設(shè)方案。統(tǒng)籌合理安排好自然資源(海洋、林草)、軍隊(duì)、漁業(yè)、海事、發(fā)改、生態(tài)環(huán)境、旅游等多個(gè)部門，以及海南省和三沙市政府等的建設(shè)時(shí)序。

(五)合理安排南海國家公園建設(shè)路徑和時(shí)間節(jié)點(diǎn)

借鑒美國第二、第三島鏈上建設(shè)LSMPA的經(jīng)驗(yàn)做法，參考美國帕帕哈瑙莫夸基亞和太平洋偏遠(yuǎn)島嶼海洋國家紀(jì)念地的建設(shè)路徑，先建設(shè)若干個(gè)單一類型的海洋保護(hù)區(qū)，待管理制度和相關(guān)設(shè)施完善后，逐步擴(kuò)大保護(hù)區(qū)的范圍，最終將多個(gè)保護(hù)區(qū)共同建設(shè)成LSMPA網(wǎng)絡(luò)。

2020年12月，日本承諾2030年前保護(hù)其30%的海洋，日本未來十年海洋保護(hù)區(qū)總面積將達(dá)到140萬km2以上，可能不久后設(shè)立小笠原群島LSMPA和43萬km2沖之鳥礁LSMPA，而沖之鳥礁不符合《國際海洋法公約》中海島的條件。日本近期在聯(lián)合國提出照會(huì)，宣布不承認(rèn)中國南海主權(quán)，企圖借助對(duì)我國南海施壓的方式，減輕其在東海的壓力，達(dá)到其在東海和西太平洋的戰(zhàn)略企圖。就目前我國面臨的復(fù)雜海洋國際形勢(shì)而言，我國宣布在南海設(shè)置國家公園的時(shí)間節(jié)點(diǎn)一定不能晚于日本，并且從設(shè)置海洋國家公園的數(shù)量和規(guī)模(面積)上也應(yīng)大于日本。而且，宣布之時(shí)應(yīng)該已經(jīng)完成相關(guān)規(guī)劃和制度建設(shè)。在海洋保護(hù)區(qū)設(shè)置方面我國已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美、英、澳、法等國，如果再晚于日本，我國海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略部署和“21世紀(jì)海上絲綢之路”倡議恐將受到很大影響，會(huì)遭到五眼聯(lián)盟、北約、歐盟、日本等更大范圍的抵制，陷入戰(zhàn)略被動(dòng)局面。而日本作為美國盟友不會(huì)遭受西方抵制，從而在一定程度上減輕我國的國際壓力。

(六)推進(jìn)南海島礁的軍民融合建設(shè)

南海島礁建設(shè)對(duì)于更好服務(wù)國家安全發(fā)展戰(zhàn)略需要，促進(jìn)軍事建設(shè)布局與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展布局的有機(jī)結(jié)合具有重要意義，能夠有效促進(jìn)和保障國防實(shí)力和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的同步提升。使我國國防戰(zhàn)略縱深向前推進(jìn)了上千公里，是實(shí)現(xiàn)國防與軍事現(xiàn)代化取得的重要成就，有助于實(shí)現(xiàn)御敵于國門之外的國家安全戰(zhàn)略目標(biāo)，還為我國突破馬六甲困境提供了重要的戰(zhàn)略支撐和安全屏障。

按照國務(wù)院頒布的《海南自貿(mào)港建設(shè)總體方案》和《中國(海南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》“海南建設(shè)南海服務(wù)保障基地，融入‘一帶一路’、海洋強(qiáng)國、軍民融合發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略”的要求，加強(qiáng)軍民統(tǒng)籌發(fā)展，推動(dòng)重點(diǎn)海洋區(qū)域、重要海洋安全保護(hù)領(lǐng)域、海洋經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，集中力量實(shí)施國防領(lǐng)域重大工程，服務(wù)國家安全發(fā)展戰(zhàn)略需要，有關(guān)部門應(yīng)加緊完成南海1∶10000高精度陸海測(cè)繪，推動(dòng)南海島礁及相關(guān)海域的軍民融合建設(shè)。為此，要認(rèn)真借鑒美國在夏威夷群島、關(guān)島、中途島、威克島和迪戈加西亞島等在軍事基地基礎(chǔ)上建設(shè)LSMPA的經(jīng)驗(yàn)，南海島礁的軍民融合建設(shè)是南海國家公園建設(shè)的重要內(nèi)容和內(nèi)在要求，也是區(qū)別于我國各類近海保護(hù)區(qū)的鮮明特色。應(yīng)推動(dòng)軍地科研設(shè)施資源共享，補(bǔ)齊海洋基礎(chǔ)設(shè)施和科研平臺(tái)建設(shè)短板，推進(jìn)軍地科研成果雙向轉(zhuǎn)化應(yīng)用和重點(diǎn)海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

六、結(jié)語

在設(shè)立遠(yuǎn)海LSMPA成為國際趨勢(shì)，2030年之前將至少30%的海洋建成保護(hù)區(qū)已成為國際共識(shí)。在這一大背景下，我國未來十年可能需要新建各類海洋保護(hù)區(qū)70余萬km2。按照中央要求，應(yīng)盡快建立起同海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略部署和“一帶一路”建設(shè)相匹配，與《生物多樣性公約》和《氣候變化框架公約》等國際責(zé)任相協(xié)調(diào)，同構(gòu)建海洋命運(yùn)共同體和積極發(fā)展藍(lán)色伙伴關(guān)系相適應(yīng)，具有中國特色的一體化國家自然保護(hù)地戰(zhàn)略體系和管控能力。為此，需做好頂層設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略層面籌劃，基于自然地理格局和區(qū)域海洋生態(tài)分布特征，科學(xué)合理確定海洋國家公園的布局和規(guī)模，統(tǒng)籌規(guī)劃，建立完善海洋類型國家公園管理體制和運(yùn)營機(jī)制。面向海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略和海洋生態(tài)文明建設(shè)重大需求，本研究首次提出了我國LSMPA建設(shè)方案，即力爭在“十四五”期間在南海逐步設(shè)立西沙、南沙群島海洋國家公園，中沙群島海洋國家公園納入中長期規(guī)劃和海洋強(qiáng)國重大部署。該方案為我國破解國際履約難題提供了有效路徑。