基于ISM的應急管理能力影響因素研究

劉曉偉,王慧聰

本刊核心層次論文

基于ISM的應急管理能力影響因素研究

劉曉偉,王慧聰

(遼寧工業大學 經濟管理學院，遼寧 錦州 121001)

隨著經濟全球化趨勢以及我國市場經濟的高速發展，近年來我國突發事件日漸呈現種類復雜多樣、影響地域廣泛、造成損失嚴重等特點，各類事故隱患交織疊加，威脅國家和公眾的人身安全并造成經濟損失。由此，提高國家、城市甚至企業的應急管理能力日趨重要。本文通過對國內外文獻的研究總結、專家訪談以及對部分相關部門管理者進行的問卷調查，收集應急管理能力影響因素，運用ISM構建影響城市應急管理能力因素的結構模型并進行研究，提出增強我國應急管理能力的相關對策和建議，以期為提高應急管理能力提供參考和借鑒。

解釋結構模型（ISM）；應急管理能力；影響因素

一、引言

隨著我國經濟持續穩定的發展，城市人口日益密集且流動性大，人口管控難度增大，威脅公共安全的問題日益復雜，不論是自然災害還是人為事故，各種突發情況嚴重威脅著人們的財產安全和人身安全。如2005年吉林石化公司雙苯廠車間爆炸導致的松花江水遭到嚴重污染事件；2011年的甬溫線動車事故；2014年上海跨年夜踩踏事件以及2020年的新冠疫情，諸如此類嚴重威脅公眾安全及財產的突發事件，使各城市的應急管理能力面臨著新的挑戰。盡管我國在防疫抗疫過程中取得了巨大成就，建立了一個及時、高效、科學的預防及應對各類重大風險和突發事件的應急管理體系，但提升應急管理能力仍是政府、企業亟待解決的問題。

近年來，各學者加強了對應急管理的深入研究和高度重視，閃淳昌等人分別闡述了自中華人民共和國成立以來我國第一代、第二代和第三代三個階段的應急管理體系的特點，同時提出了目前我國應急管理體系建設的若干問題以及相關的建議，同時還提出了以“全災種、大應急”為目標，開展“一委（一中心）五全六保障”建設的觀點[1]；張海波指出，應急管理不但要注重預防，還應該注重響應，在應急管理的全過程中，每一個階段都應該得到重視，即均衡管理[2]；鐘開斌闡述了我國應急管理機構的演變經歷了四個階段，通過構建一個“性質主體”的應急管理協調分析框架，指出中國應急管理機構應共同努力，協同作用，解決好突發問題[3]；ALFONSO和PRATT以麥當勞的熱咖啡泄露和英特爾的奔騰缺陷兩個公司的具體事件為例，描述了管理層如何有效應對人為引發的、由組織引發的危機，并描述了一個模型危機管理過程[4]；WILLIAM和WAUGH研究表明，卡特里娜和麗塔災難對國家應急管理系統處理災難性災害的能力提出了嚴峻的考驗，并指出，不當的災難應對措施可能會帶來嚴重的政治代價，只有建立應急管理署與州、地方合作關系的同時調動志愿者等非政府組織多種力量的積極性，才能更好地應對突發事件[5]。本文通過解釋結構模型法（Interpretative Structural Modeling Method，簡稱ISM）構建影響城市應急管理能力因素的結構模型并進行研究，提出完善并加強我國應急管理能力的相關對策或建議，以期為城市的應急管理能力的增強提供參考和借鑒。

二、ISM的研究方法及程序

ISM是由WARFIELD在1973年提出來的，它屬于現代系統工程中的一種較為重要的分析方法。它通過梳理和分析將錯綜復雜的原始系統拆分為一個一個的子系統或子要素，通過借助相關專家的扎實理論知識和豐富的實踐經驗，并利用計算機最終獲得一個多層次遞階結構模型。應急管理能力影響因素系統的研究程序如圖1所示。

圖1 應急管理能力影響因素系統的研究程序

三、應急管理能力的影響因素分析

通過對國內外文獻的研究總結、專家訪談以及部分應急管理相關人員的訪談等，基于物、人、管理以及其他因素四個方面，最終總結出13個影響應急管理能力的因素[6]。具體如表1所示。

表1 應急管理能力影響因素

分類應急管理能力的影響因素因素代號 描述物的因素物資保障S1應急資源充分程度及快速到位公共基礎數據共享S2各部門、各領域基礎數據的共享程度，如建筑物或構筑物地理位置數據等人的因素安全意識S3人員安全觀念以及戒備和警覺心理狀態的強弱程度管理者風險識別能力S4管理者識別和感知潛在風險的能力管理者快速應對與決策S5面對突發事件，管理者及時應對并采取有效的措施減輕其所帶來的傷害以及及時做出的準確高效的決策應急技術支撐S6是否具備應急管理專家及其能力管理因素應急預案制定S7面對突發事件，是否提前制定應急管理、指揮、救援計劃等職能及崗位配置S8各部門設置的崗位以及人員職責和功能應急溝通與協調S9面對突發事件，不同部門之間、不同崗位之間以及管理者與公眾之間的溝通有效性安撫民眾及維持秩序S10面對突發事件，安撫民眾情緒以及維持有序的秩序事后問責及追究S11對應對突發事件失職失責、危害嚴重的給予紀律處分并追究相關責任的公正、嚴謹以及執行程度事后評估及經驗總結S12對已結束的突發事件進行回顧和分析，科學嚴謹地評定突發事件應對過程的有效程度及總結經驗其他因素法律法規及規章制度S13應急管理相關的法律法規及規章制度的完善程度及執行程度

四、構建應急管理能力影響因素ISM模型

（一）建立鄰接矩陣

為了科學準確地確定影響應急管理能力因素之間的關系，從而構建鄰接矩陣，本文采用了問卷調查法，對政府、學校、建筑行業等企事業單位相關管理部門人員及專家進行問卷調查，調查人員均從事與應急管理相關的工作，熟悉應對突發事件的過程及相關措施，從而保證了問卷的有效性。

通過對以上13個因素兩兩之間的邏輯關系進行分析，構建下圖的鄰接矩陣，其中a為矩陣中的元素。根據解釋結構模型原理，當要素a=1時，即S對S存在直接二元關系，當要素a=0時，即S對S無關系或不存在直接二元關系，表達式為：

鄰接矩陣如下所示：

（二）計算可達矩陣

在已知鄰接矩陣和單位矩陣的基礎上，根據布爾運算規則以及Matlab軟件進行計算，如果系統滿足條件：

（+）-1≠（+）=（+）+1=

則稱為系統的可達矩陣。可達矩陣表示從一個要素到另一個要素是否存在連接的路徑。本文根據以上計算規則可得可達矩陣，如下所示：

（三）可達矩陣的區域劃分

可達矩陣的區域劃分是以可達矩陣為基礎，通過集合劃分的方法，最后完成對各要素的層級劃分，由此使我們清晰地認識到各要素的層級關系，首層要素是影響問題的直接原因，下一層要素則是影響上一層要素的直接原因，最底層要素則是影響問題的根本原因。具體步驟如圖2所示，要素的各集合劃分如表2所示。

（四）建立應急管理能力影響因素ISM模型

根據表2及（S）∩（S）=（S）=（S）的條件進行層層比較，最終可以得到應急管理能力影響因素ISM模型共分為7級，各級節點因素分別為：

第1級節點因素為：S9，S10

第2級節點因素為：S1，S5，S8

第3級節點因素為：S2，S4

第4級節點因素為：S3，S7

第5級節點因素為：S6，S13

第6級節點因素為：S12

第7級節點因素為：S11

根據以上信息，可繪制應急管理能力影響因素ISM模型，如圖3所示。

圖2 可達矩陣的區域劃分步驟

表2 可達矩陣的各要素集合劃分

代號R（Si）可達集A（Si）先行集C（Si）共同集 S11 9 101 6 7 11 121 S22 5 9 1022 S33 4 5 9 103 11 12 133 S44 5 9 103 4 11 12 134 S55 9 102 3 4 5 6 7 11 12 135 S61 5 6 7 8 9 1066 S71 5 7 8 9 106 7 11 127 S88 9 106 7 8 11 128 S99 101 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 139 10 S109 101 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 139 10 S111 3 4 5 7 8 9 10 11 12 131111 S121 3 4 5 7 8 9 10 12 1311 1212 S133 4 5 9 10 1311 12 1313

（五）應急管理能力影響因素ISM模型分析

在該解釋結構模型中，首層是影響應急管理能力的直接原因，根據箭頭指向，下一層是上一層的直接原因，最后一層即第七層則是影響應急管理能力的根本原因[8]。箭頭未直接指向的影響因素，是通過幾個箭頭間接指向的，也并非毫不相關，而是存在間接影響。

1. 首層直接影響因素

第一層直接影響應急管理能力的因素主要來自于管理方面，首先，不論是在突發事件前、事件發生過程中、還是在突發事件后，都離不開應急溝通與協調。事件發生前處理預警信息時，管理者與各崗位的人員溝通至關重要，只有在此時相關的應急管理人員各司其職，共同努力，在危害發生前將其扼殺在搖籃中，才能避免突發事件給國家、社會、公眾帶來更大的損失，此即事前控制；事件發生過程中采取應對策略，高效的溝通和協調是及時應對突發事件的基礎，政府部門與部門之間，行業與行業之間，國家與企業之間以及政府與公眾之間，都需要高效的溝通與良好的協調配合，才能齊心協力地應對困難，渡過難關，此即事中控制；在突發事件后總結經驗和恢復重建，耐心的討論分析能夠讓相關人員總結經驗，吸取教訓，事后積極有效的協調工作有助于突發事件后城市受到影響的方面恢復重建，此即事后控制。其次，在面對突發事件時，除了第一時間應對與決策外，同時還需安撫民眾并維持秩序，無論領導者的決策多明智，都必須有序有效地執行才能夠發揮作用，民眾緊張的情緒以及混亂的秩序只能讓領導者及相關工作者的努力事倍功半。就此次新冠疫情而言，疫情期間傳出謠言“雙黃連口服液可抑制新冠病毒感染”，導致某些城市該類藥品被搶購一空，最后相關專家及時進行了辟謠；日本核輻射事件后，謠言“碘鹽可防核輻射”導致碘鹽發生搶購，諸如此類事件不勝枚舉。因此，在面對突發事件時，安撫民眾情緒，維持良好的秩序，避免一切容易引發恐慌的不實言論的傳播，保持社會穩定是保證一切應對措施有效實施的首要條件。

圖3 應急管理能力影響因素ISM模型

2. 中間層間接影響因素

第二、三、四、五層因素屬于中間層因素。高效的應急溝通與協調需要清晰的職能及崗位配置，只有應急管理部門分工明確，職責清晰，能夠第一時間各司其職，配合默契，才能夠及時地減輕或規避突發事件所帶來的傷害；管理者的快速應對與明智決策能夠為國家、城市甚至企業應急管理相關部門工作人員指明方向，“標”出重點，同時也為公眾吃下一顆“定心丸”，讓公眾對企業有信心，對城市有信心，更對國家有信心，從而形成良好的秩序確保應對策略的順利實施；在應對任何突發事件時，充足的物資保障都是十分重要的物質基礎。因此，當相關的應急預案制定好后，與之對應的物資保障也需要得到充分保證。就此次新冠疫情而言，當疫情來臨時，口罩及酒精等防護物品成為民眾必備物品，需求量大幅度提高，而國家及時采取相應的措施保證了應急物品的供應，既緩解了群眾的不安情緒，也在一定程度上控制了疫情的傳播。由此，二、三、四、五層因素屬于中間層因素。

3. 底層根本影響因素

事后問責及追究與事后評估及經驗總結是影響應急管理能力的根本原因。在應對突發事件時，偶有管理者麻痹大意，將一些萌芽階段的風險視為小問題，置之不理導致問題擴大，或者應對重大突發事件時急于脫責，為了躲避責任瞞報情況，錯過了事件的最佳控制階段，導致事態擴大，脫離可控范圍，此類情況的發生，使事后問責及追究成為影響應急管理能力的根本原因。因此，事后問責與追究能夠發現解決突發事件過程中相關人員的問題與不足，嚴懲玩忽職守人員，使之認識到問題的嚴重性以及職責的重要性，并讓他人引以為戒，避免此類情況的發生，同時直接影響事后評估及經驗的總結。根據問題與不足，總結經驗教訓，為管理者及作為技術支撐的專家積累經驗，提高管理者的風險識別能力，從而影響管理者快速應對與決策，最終對應急管理能力產生重要影響。同時，事后問責與經驗總結能夠及時幫助完善相關的法律法規，監督當下的法律法規是否得到嚴格的遵守和執行。嚴格且完善的問責制度也會影響各類人員的安全意識，從而間接影響應急管理能力，因此，第六、七層事后問責及追究與事后評估及經驗總結是影響應急管理能力的深層次的根本原因。

五、對策與建議

對于一個國家而言，不但要重視外部安全，也要重視內部安全，提高一個國家、一個城市的應急管理能力是深刻貫徹落實國家安全觀的重要體現。由此，在大量的文獻閱讀以及專家訪談的基礎上，根據本文上述的研究成果，下面提出幾條提高應急管理能力的對策和建議。

第一，設置專職部門，結構精簡高效，崗位職能權責清晰，信息傳遞路徑順暢。首先，為了科學高效地應對各種各樣的突發事件，不論是國家、城市還是企業，都應提前規劃設置專職部門，出現問題及時應對。目前有些企業正是因為對此不以為然，面對突發事件時，基本由主要領導人或問題發生部門的主要負責人出面解決，而這一部分人大多不具備應急的專業技術知識和實踐經驗，應對突發事件時，往往錯失良機。其次，建立專門的應急管理部門可以與企事業單位原本的人力資源配置相結合，一人多職。例如，單位中原本從事物資管理、安全培訓等熟悉物資現狀或具備安全理論知識的人員可以同時擔任應急管理相應職責，既能夠更好地適應本職工作，又能夠避免帶來人員冗余的危機。最后，各組織中所有部門崗位人員應職責明確，部門與部門之間，部門中崗位與崗位之間，確保信息傳遞路徑通暢，定期針對各類突發事件進行演練或討論，以便問題發生時整體配合默契，反應及時。

第二，重視物質基礎，加強基礎設施及物資建設。災難來臨時，不論是自然災害還是人為事故，都需要強有力的物質條件作為保證和有力的依靠。就此次新冠疫情而言，當疫情發生時，國家及時應對，明智決策，除了保證人民生活物資的供應，還保證了醫療物資的供應，同時以最快的速度建設了雷神山和火神山醫院，以此體現了中國力量。因此，加強基礎設施及物資建設是提高應急管理能力的重要物質基礎，做到有備無患。此外，應注重建立專用物資傳遞及運輸通道，平時可移作他用，當災難發生時，能夠保證各方物資及時順利抵達受災地區及受災群眾手中，從而避免由于物資匱乏引發的二次傷害及恐慌。

第三，進一步提高現代化技術，全面實現信息化、數字化、智能化管理。通過調研發現，應對突發問題時，貴在神速，而要快速高效地解決問題，還是要依靠日益提高的現代化技術。首先，高超的、智能的現代化醫療技術有利于治療災難所帶來的人身傷害，確保公眾的人身安全是第一位的；其次，通過互聯網技術、5G技術能夠更好地實現信息共享。許多公共的基礎信息存儲于不同的行業、不同的部門，可以利用發達的互聯網技術、5G以及通訊技術建立信息共享平臺，除加密信息外，在面對突發問題時，能夠快速地實現相關部門必要的信息交換，從而保證管理者決策的準確性。

第四，防患于未然，提前制定完善的應急預案，實施動態管理實時監測。經調查研究發現，許多應急預案是在問題出現時才匆忙制定，因此非常容易出現不完善、分工不明確等情況。因此，管理者應提前制定完善的應急預案，針對不同的突發事件適當地有所區分，避免“裝樣子”預案和“模板式”預案。應急預案應對各崗位人員分工明確，權責落實到人。同時，在應對突發事件時，對應急預案的實施實行動態管理，隨時監測預案實施情況，及時收集現狀資料，與計劃情況進行比較，避免出現偏差過大情況，并根據現實情況適當調整預案，從而使應急預案更符合實際情況，更有針對性，及時控制住局面解決問題。

第五，培養專業型應急管理人才，保證專家儲備。首先，面對突發事件，管理者或決策者具備豐富的經驗至關重要，因此，不論是國家、城市還是企業，都需具備并培養自己的應急管理專家，在應對突發事件時，除了緊跟國家的大方向外，應在職權范圍內適當根據實際情況調整應對措施，當事態緊急無法及時匯報時，能夠制定最佳決策應對問題，將損失控制在最低范圍內；對有經驗的專家而言，風險識別能力強，能夠將部分潛在的風險控制在萌芽時期，從而大大避免了國家、社會乃至人民的人身及財產損失。其次，應對突發事件時，確保領導者及時準確決策的重要基礎就是所掌握的信息的完備與準確。因此，就培養專業型應急管理人才而言，除了注重其專業知識和實踐能力的培養，信息收集能力也不可或缺。尤其是處于當今的信息化時代，收集信息并非難事，但專業的信息分析能力以及信息鑒別能力尤為重要。不光要注重信息的數量，更要注重信息的質量，故對于專業型應急管理人才的培養，必要的信息甄別能力不可忽視。

第六，堅持群眾路線，提高安全意識，應對困難，人人有責。對于提高應急管理能力而言，群眾基礎是不可或缺的重要部分，除了管理者的安全意識需要不斷提高外，底層工作人員以及群眾的安全意識的加強也不可忽視。政府應加強呼吁安全意識的培養及提高，定期舉行群眾性的培養安全意識的活動，對必要的安全知識做適當的宣傳；就應急管理系統相關的工作人員而言，應定期進行安全培訓，對其進行安全知識考核，定期召開安全會議，從政府領導者到人民群眾，從部門管理者到底層員工，全面提高安全意識，各領域、各層級全民攜手打好應對重大突發事件攻堅戰。

第七，健全應急管理及相關的法律法規和規章制度，構建完善的、具有中國特色社會主義的應急管理法律體系。對于每一次重大的突發事件而言，相關領導者及責任人在對玩忽職守人員追責與被追責外，還應在事后及時進行評估并總結經驗，從而為完善應急管理相關法律法規及規章制度提供借鑒。此外，在應對突發事件期間，對于夸大事實，故意造謠、傳謠等引起恐慌的個人甚至組織，應通過法律手段予以嚴懲，堅決防止一切可能引發群眾恐慌的違法行為。做到執法必嚴、違法必究，不僅維護了國家的法律權威，同時還能夠讓相關人員及人民群眾引以為戒，全面提高全民的安全意識及監督意識。

第八，優化頂層設計，統籌兼顧，建立規范高效的應急管理聯動機制。首先，要提高應急管理能力，需重視頂層設計，強化系統性、前瞻性的規劃設計[9]。其次，在優化頂層設計的基礎上，注重統籌兼顧，既要完善頂層應急管理總體規劃，又要注重各城市、各行業應急管理規劃，做到統籌兼顧，規范高效的應急管理聯動。

第九，共建“一帶一路”倡議，建立國際應急管理互助組織。構建人類命運共同體已是大勢所趨。因此，構建國際應急管理互助組織，亦是順勢而為。構建國際應急管理互助組織，既彰顯了中國的大國形象，也促進了中國與“一帶一路”沿線各國的合作，在應對突發事件時，既能夠讓中國的援助“走出去”，也能夠將國外的援助“引進來”。

六、結語

本文通過前期收集應急管理能力的影響因素并構建ISM模型，梳理分析出應急管理能力各影響因素之間的關系，根據我國目前的實際情況，分別從九個方面提出增強我國應急管理能力的對策與建議。希望能夠對健全我國的應急管理體系起到助推作用，同時也能為應急管理能力的相關研究提供理論參考。

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C939

A

1674-327X (2022)03-0027-06

10.15916/j.issn1674-327x.2022.03.007

(責任編輯：許偉麗)