善用公帑推產業多元精準發揮自治基金的多元效用

海潮

多年來，博彩業的經濟效率和競爭力，令本澳經濟快速增長。在穩定的社會形態中，特區政府的施政重點與政策取向轉向以民生發展為主，以關顧與援助社會基層及發展社會民生事業發展為重點。透過設立各項自治基金，以更好促進各項民生事業發展。

自治基金在社會民生事務

發揮重要作用

目前，澳門共有19個自治基金，涉及各個社會民生範疇，澳門基金會、社會保障基金、旅遊基金、工商業發展基金、文化發展基金等等，均分屬不同的職能部門進行管理，旨在透過資源投入，加快推進本澳文化、教育、社會等各方面發展。避免社會民生滯後於經濟發展，致力完善與促進社會的保障及發展?；貧w至今，澳門的養老金由每月1，150元升至現時的4，350元，並推出關愛福包等各項關愛長者及弱勢群體的專項計劃。同時，規劃啟動籌建科學館，推動文化產業發展。在疫情期間，推出“百億抗疫基金”，以提振本澳經濟，保障民生，減低疫情對社會民生的影響。在社會民生事務發展方面，自治基金在其中充當了重要的角色。

除養老金等專項計劃外，還透過自治基金設立中央公積金制度、養老保障制度、弱勢社群長效機制、退休保障等等多元社會保障體系，令居民生活逐步得到保障。過去在澳門受到2017年“天鴿”重大自然災害後，更推出“風災特別援助計劃”等，最大力度保障中小企的繼存與發展。在推動業界發展上，令會展業成為本澳另一重要的經濟產業，目前，會展業成為促進珠澳多領域經貿合作的重要載體，成為以一帶多的多元行業，拉動了澳門各行各業的發展，令本澳產業優勢得到進一步提升。在人才培育上，特區政府更是不遺餘力，持續支持教育基礎設施建設，改善教學條件，並實施十五年免費教育，發展特殊教育和職業教育，令澳門升學率不斷提升，目前已經能夠達到95%。其次，社會服務、醫療衛生、科技創新及學術研究等方面，均有較為顯著的發展，在過去20年的時間，自治基金可謂是發揮著兜底及推進的重要作用。

基金管理跟不上

粗放式經營需要

自治基金的設立，本意上是為財政資源能夠有效運用，讓其發揮最大效益，令社會各方面能夠得到充分發展。本澳自治基金有較長的歷史淵源，在經濟搭上高速列車的同時，基金會的庫房水漲船高，這二十幾年的發展速度有目共睹。另一方面，城市經濟發展過快，對口政策反應緩慢，法律滯後，無法跟上社會發展，在過去的行政管理上，自治基金一直屬於粗放式經營，在最多時曾有23個，在過去針對自治基金的報告當中，決策程式的專業性和嚴謹度不足，以及在開支核銷方面工作把關不嚴等等狀況時有發生。在無法改善監管的情況下，特區政府唯有再設立部門來解決問題，造成職能重疊，監管缺失等多個問題出現，顯現出政府行政架構架床疊屋和公共行政效率低下狀況已到了必治不可的地步。

新一屆特區政府將公共行政改革列為施政重點，在自治基金監管上，透過設立公共資產監督規劃辦公室，並推動《公共資本企業法律制度》的成立，以監督實體監督自治基金，彌補過去監管真空狀況，更好地完善各個自治基金的管理和監察。特區政府表示，從各個基金的職能按“專業歸口”原則分工，對職能相近的基金進行合併充足，由單一基金專門負責該領域的資助，避免出現多方申請、各自審批、重複資助的情況。自2001年，澳門特區政府將前澳門基金會和澳門發展與合作基金會合併，成立現在的“澳門基金會”。在時隔二十年後，特區政府在早前將文化藝術範疇的基金合併為“文化發展基金”。將教育範疇的基金合併為“教育基金”，以優化組織架構，更好地管理及有效運用資源。

在自治基金的職能架構上，由於各分屬不同機構進行管理，部門之間往往“各自為政”，多個基金之間的資助較為重覆，造成各自審批、重覆資助的現象發生，導致從項目申請、分析、審批資助、款項發放和監督等各個環節存在多項漏洞。在近期審計署對過去文化產業基金較大的資助活動進行監察工作時，發現把關不嚴的現象依然存在。

公帑監管使用必須公開透明

由於問題累積時間太久，內部行政管理問題根深蒂固，當中的問題不會馬上消失，需要設立上下級的監管機制以及協調制度，能夠協調不同形式的自治基金，在資助過程中讓公帑能夠用得其所。合併基金的確可以進一步簡化審批，更有利於整合資源，但是，由於自治基金涉及部門廣，針對性的跨部門協調機制應該要同步設立，在整合後的基金審批資助制度及監管制度也需要同步完善。並針對過往的一些資助計劃也有重新審視設立的必要，尤其是一些投入大效益低的項目該停也要停，在合併的同時也要進行多方考量，將慎用公帑的原則落實到位，才能使相關基金得到最大的發揮，更使公帑得到最大的監管善用。

近期，特區政府調整第23/2022號行政法規，修改澳門基金會章程，規範了各個委員會的主要職責，將審議和批給金額資助金額限制，並調整行政委員會任期期限下調至兩年，可見，政府決心要處理過去自治基金所留下的頑疾。但由法規可見，雖明確了主體責任，但監督實體仍是向上負責，未有見到政府對社會監督機制提出具體要求，這會阻礙自治基金程式難以對外公開，更難以達至管理透明化。目前在透明化上，除澳門基金會外，其餘自治基金的仍難以查詢到較為詳細的資料，無法得知公帑的使用情況，如何設立全方位監督機制，從資訊公開層面，將自治基金的項目流程公開，使得公帑能夠規範化、透明化使用，是能夠持續提升自治基金的質量和服務水準重要方面。

另一方面，為加大基金的投資收益，更好促進社會發展。近年來，特區政府先後出資成立多間公共資本企業，透過運營發展，已發展成為有23間，資產規模約530億澳門元的龐大體系。特區政府早前設立澳門投資發展基金管理股份有限公司，以提升財儲的長遠收益。隨著本澳融入國家發展，更與廣東省合作，成立粵澳基金，以進一步深入粵港澳大灣區。但在發展期間，有不少公共資本企業在多年的運營發展下，因應社會變化，在屬下成立子公司，在子公司下又大量成立孫公司，僅澳投投資發展有限公司就有多達十家子公司。這些企業涉及不同領域，產生的公共效益不同。雖然這些公共企業有一定的公共利益，但自治基金長期不屬於政府規管，導致政府無權力專責及監督，導致企業長期處於監管真空，相關企業的財務報表、股權結構、公司設立等問題難以清晰透明。應設立專門性的自治基金專責委員會的監管機制，以定期將報告交由監管實體審議，規範公共資本企業整體運作。

再者，公共資本企業涉及大量的公帑支出，社會十分關注，不少企業例如都更公司等，多年來產生的公共利益微乎其微，但社會對於企業發展、公帑去向更知之甚少。在監督上，應有完善的內外監管體系，可以公開公司運營資料，對公司工作人員委任進行客觀公示，讓社會知悉，加強公眾的監督，令公帑用得其所。公共資本企業雖有別於其他商業企業，但應考慮其產生的經濟效益，在疫情下，本澳脆弱的經濟結構暴露無遺，不少企業例如生產力、科學館股份有限公司，尤其是輕軌公司更是公帑無底洞。由於其對社會所產生的公共利益範疇不同，在統一監管制度下，面對不同企業運作及實質監督時，應對企業定位作精準分析，加強決策管理，發揮市場機制作用，提升服務效率，確保讓公共利益最大化。

善用自治基金服務多元發展

自治基金本是政府多元財政手段的體現，透過改進財政資金分配方式，減少行政性分配，積極利用政府資金市場化運作模式，拓寬融資管道，提高財政資金使用效益，促進經濟持續快速健康發展。

對於本澳以微型單一經濟體而言，做好經濟適度多元並非易事。目前，除與博彩業加快合作，在博彩業的基礎上做大做強旅遊、商務等與博彩業關聯度較高的行業外。本澳的會展業、文化創意產業、金融及商貿服務等行業與博彩業的關聯程度不高，還需以特區政府的政策資源運用為主導，以更好抵禦外部突發事件所造成的影響。

在國家的大力支持下，本澳文化產業、人才培育、科學製造等行業會有更大的發展空間，需要更大的資源投入，以穩固本澳多元發展的基礎。這需要特區政府展示出更大的魄力，在軟硬體方面提升自治基金的監督管理水準，持續且全面審視各範疇的基金制度，使其能更精準到位發揮多元效用，更使澳門的公帑得到最大的監管善用，才能更好推動本澳經濟多元發展。