基層預算管理一體化績效評價指標應用及對策分析

張紅舞 江西省于都縣財政局

引言

《預算管理一體化規范（試行）》中，對預算管理一體化的定義是：基于統一的預算管理規則下，和預算管理一體化系統相結合，提高工作的自動化、標準化程度，既能動態反映預算管理的全過程，又能實現有效控制，確保預算工作的高效性和規范化。深化預算制度改革的背景下，預算管理一體化是一個突破口，抓住了薄弱管理環節，對今后的財政預算工作具有重要影響。以下結合筆者工作經驗，對基層預算管理一體化及其績效評價指標的應用進行探討。

一、預算管理一體化概述

（一）內涵

預算管理一體化，包括了基礎信息管理、項目庫管理、預算全過程管理（編制、批復、調整、執行）、會計管理（核算、決算、報告）等內容。預算工作中，能對各項信息進行動態監控、自動記錄、及時反饋，從資金預算安排到使用末端，均有明確的賬目可查。預算管理一體化，最終要實現五個方面的一體化：一是政府預算管理一體化，二是各部門預算管理一體化，三是預算全過程管理一體化，四是預算項目全生命周期管理一體化，五是財政數據管理一體化。

（二）實施意義

預算管理工作中，制度和技術方面存在的問題，制約了管理水平持續提升。第一，制度方面的問題：①綜合性統籌工作不夠，收支管理不嚴格，監督指導不到位，沒有充分發揮出財政資金的作用。②管理工作不規范，上下級預算存在脫節，政府、部門和基層單位之間的預算銜接不良，甚至部分地區缺少完善的管理規范。③信息透明度不高，沒有細化到具體單位和項目，財政部門對預算情況的掌控不全面、不及時。④預算執行約束力度小，預算調整缺少規范程序，結余資金沒有自動計算回收等。第二，技術方面的問題：①目前的管理系統和省級系統的銜接不夠，尚未全面貫通。②預算項目庫建設支撐體系，存在條塊化、碎片化問題。

基于以上問題，通過建設預算管理一體化系統，不僅是信息系統的升級，也是管理制度的深化變革。第一，能對財政資金進行全生命周期管理，資金運作過程中，可跨層級動態跟蹤信息變化。第二，為全面預算績效管理打下堅實基礎，有助于建立完善的績效指標體系，提高績效評價結果的運用價值。第三，實現了財政信息化一盤棋發展，有助于解決業務不規范、技術不兼容、各自為政等實際問題。第四，能發揮出大數據在財政管理上的優勢，達到精準化資金監控、科學化輔助決策的效果。

（三）工作方法

如何推進預算管理一體化呢？答案是省、市、縣三級財政部門和預算單位分工協作，明確自身職責，設置工作目標。第一，省級財政部門要落實全省統一的業務規范、技術標準，對業務需求進行梳理，對現行財政管理制度進行完善，加快系統升級建設。第二，市縣級財政部門要在上級引導下，深入解讀財務業務規范，對日常業務進行規范管理，加快本地區的系統建設和推廣工作。第三，基層預算單位要積極配合上級政策指令，參與系統培訓，規范財務管理，強化預算約束，形成橫向配合、縱向對接的工作機制。

二、當前預算績效評價模式和存在的問題

（一）績效評價模式

當前的預算績效評價工作，覆蓋了事前、事中、事后全過程，基本模式是：①預算編制環節，根據財政部門的規范要求，編制預算方案，提出績效目標。預算項目申報時，采用“二上二下”程序，通過審批列為正式預算，連同績效目標下達至部門單位。②預算執行環節，單位使用預算資金的過程中，財政部門監控資金支出和績效目標，確保按照預算方案執行，出現偏差及時調整。③資金使用結束，先由職能部門自我評價，提供績效評價材料；再由財政部門進行評價，作為最終績效評價結果，和下一年度的預算掛鉤。見圖1。

圖1 預算績效評價基本流程

（二）存在的問題

現行的預算績效評價模式，評價工作向預算編制環節延伸，以績效目標的設置、實現和審核為重點，存在的問題有：

第一，該績效評價模式的關鍵是績效目標，部門設定績效目標時，依據的是自身職能和上級決策部署。預算審批下達后，對執行情況動態跟蹤，看績效目標的實現程度；資金使用結束后，使用評價指標進行打分，根據權重得到總分，劃分為優、良、中、差四個等級。實際評價工作中，如何設置評價指標，如何確定權重大小，存在一定難度。

第二，對績效目標的設定、實現進行跟蹤評價，對于預算單位而言在資金申請、使用環節起到制約作用，能提高預算資金的使用效率。但是，該績效目標是外在的，和預算規模、資金使用之間缺少因果關聯，沒有設計運行機制，導致績效提升缺少約束和激勵。

第三，部分單位為了削弱績效評價的制約作用，往往會弱化績效目標，例如預算編制時，設置較低的績效目標。當資金使用結束，得到績效評價結果后，即使績效很低甚至沒有績效，但資金已經用完，沒有補救措施。如此進入下一輪預算，同樣困境再次出現，就會陷入績效難以提升的惡性循環，在支出進度、預算追加等方面出現問題。

三、基層預算管理一體化績效評價指標的應用關鍵

基層單位在預算工作中，為了推進預算管理一體化，應加強績效評價，將其貫穿在預算活動的各個環節。同時，績效評價指標應具有全面性、多維度的特點，應用關鍵總結如下。

（一）合理確定評價指標

績效評價指標在應用時，首先要分析基層單位的預算管理一體化建設情況，確定實施方案和規章制度，對評價指標進行科學分類、合理確定。第一，按照不同評價內容進行分類，評價指標可分為工作業務、工作能力、工作態度等。第二，按照不同評價方式進行分類，評價指標可分為硬性指標和柔性指標。第三，按照不同經濟活動內容進行分類，評價指標可分為財務指標（資產營運、效益、償債能力、發展能力等）、非財務指標（管理能力、創新能力、服務滿意度等）。基層單位推進預算管理一體化，要對評價指標進行合理分類，然后根據績效目標開展考評活動，提高預算執行效率和管理水平。

（二）優化設計指標功能

基層單位預算執行后，績效評價時可將多種方法結合起來，例如定性分析+定量分析，避免單一方法影響客觀性，造成評價結果片面。設計指標功能時，首先，要遵循公平、公正、透明的原則。其次，指標要分類、分級設置。最后，要結合國家法規、地方規劃，以政府制定的方針政策為導向。如此，才能保證指標功能的科學性、有效性。

第一，預算項目立項后，基層單位應分析項目特點，設置評級規則標準，一般采用三級標準或四級標準，要求具有良好的適用性、可行性。然后建立績效評價指標庫，根據項目難度和業務量大小，確定評價指標數量，既要覆蓋全部環節，又要涉及多個領域。另外，動態監督管理預算項目的實施過程，設計績效跟蹤指標，動態考評項目實施效果，提高考評便捷性。

第二，跟蹤績效指標時，為了實現動態跟蹤，應填寫績效目標表、立項績效表，填寫后及時上報，倒逼基層單位對相關指標動態跟蹤，確保考評工作覆蓋事前、事中、事后所有環節。

第三，績效評價指標確定后，并不是一成不變的。隨著基層單位的經濟活動開展，以及內外部環境變化，績效評價工作也應該與時俱進。例如：對評價指標進行分析，結合財政資金的配置和運行情況，邀請專家對績效指標進行評審，采用增加、刪減、修訂等方式進行完善，提高指標的適用性、合理性，不斷優化績效評價指標的功能。

（三）科學計算關鍵指標

基層預算管理一體化實施期間，績效評價工作要選擇合適的計算方法，對關鍵指標進行重點把控。例如：預算支出、預算追加調整、非稅收入、結轉結余資金等，均是常用的關鍵指標，計算方法介紹如下：

第一，預算支出。可采用預算支出完成率進行計算，方法是：

利用計算結果，可評價部門預算支出的達成效果，既能為后續預算資金的使用提供依據，又能為地區預算支出分析工作打下基礎。

第二，預算追加調整。可采用預算支出調整率進行計算，方法是：

該計算結果反映出部門預算的調整情況，為單位預算管理決策提供依據，更好地控制預算追加調整額度。

第三，非稅收入。可采用預算完成率進行計算，方法是：

利用計算結果，可以評估單位非稅收入的完成情況，有助于負責人了解工作進度，為全局規劃、預算分配提供支持。

第四，結轉結余資金。分為撥款結轉結余、補貼結轉結余兩類，可采用結轉結余率、結轉結余變動率計算，前者方法是：

該計算結果反映出單位對結轉結余資金的管控效果。后者方法是：

該計算結果反映出單位受到多種因素影響，財政撥款或補貼資金結轉結余的變動情況，也能看出單位對結轉結余資金的管控效果。

四、基層預算管理一體化績效評價指標的應用對策

（一）優化預算執行

第一，預算下達后，基層單位應設置預算指標，合理界定支出方向和業務事項。例如：明確水電費、物業費的預算指標；常規性支出預算指標，制定簡單可行的審批流程。確定預算指標后，要在實際工作中嚴格落實，不能隨意變動。第二，單位財務部門作為財政資金運作的主體，為保證支付的合理性和規范性，應在支付前完善管控體系，對支出操作進行控制。第三，預算支出總數確定，但具體內容不確定，隨著項目開展才能明確，決算時應采用一事一議方法。第四，開展政府采購活動時，嚴格遵守政策法規，要制定采購計劃和預算，將其作為采購工作的標準依據。

（二）嚴格審查申請

第一，基層單位預算管理中，業務事項的執行應有明確的預算指標，提出執行申請要在指標范圍內。如果業務沒有申請指標，也沒有通過審批，就不能申請執行。第二，具體看申請額度，如果業務部門申請的額度超出可執行范圍，就要按照流程對預算進行追加或調整，追加或調整后的預算到位，再提出執行申請。第三，部門提出申請后，財務部門和歸口部門要開展嚴格的審查工作，既要合法合規，又要符合業務項目開展需求，避免預算資金閑置或浪費。

（三）完善監督機制

財務部門和歸口部門，是基層單位預算執行的監控主體，做好監督工作應從以下兩點入手：一是兩個部門加強溝通、進行協作，利用財務管理系統獲得財務信息，對預算執行情況進行跟蹤監測。如果發現執行出現偏差，采取合理的糾偏措施。二是結合內部控制的相關規范，制定預算執行分析制度，部門負責人應對預算執行進度和效果進行定期匯報，單位將分析會議常態化，對存在的問題提出解決對策、優化方案，提高評價指標的適用性。

（四）鞏固基礎支撐

基層預算管理一體化績效評價時，要想獲得真實全面的評價結果，還要鞏固基礎支撐。一是信息平臺。能整合績效評價需要的各類信息，嵌入操作、監管流程后，形成可共享的資源庫，包括統計信息、會計信息、政策文件、制度法規等。信息平臺是預算管理一體化和績效評價的基本條件，能實現預算管理的全過程、全方位。二是政府會計信息。《政府會計制度》改革，會影響預算管理一體化和績效評價工作，在預算執行、監督、評價等環節，政府會計信息均具有重要作用。因此，單位需要將政府會計信息收集起來，整合分析后指導預算管理工作開展，作為績效評價的參考依據。三是指標庫和標準庫。指標庫建設并非一蹴而就，需要一個過程。今后，隨著特定部門增多，業務績效管理工作量增加，會有更多的指標和標準出現。這些指標和標準具有一定相關性，方便績效評價指標的選擇和設定，逐步實現精準化考評。

結語

綜上所述，基層單位推進預算管理一體化，要做好績效評價工作。文章結合目前績效評價存在的問題，從優化預算執行、嚴格審查申請、完善監督機制、鞏固基礎支撐四個方面提出管理對策，希望為實際工作開展提供參考，提高基層單位的預算管理水平。