《政府會計制度》對高校績效管理的優化分析

劉萌 西安工業大學

引言

2015 年國務院發布的《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（總體方案）中提出“以績效為杠桿、以改革為動力”“強化績效，動態支持”等要求，從國家層面提出了高校“雙一流”建設中績效管理的指導作用。2018年9月，財政部出臺《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》，對各行政事業單位提出加快建立預算績效管理體系的總要求。緊隨其后的2019年全面實行新《政府會計制度》改革，要求高校會計核算在原有收付實現制的基礎上同時采用權責發生制。在新會計制度改革以及全面實施預算績效管理的背景下，高校的預算績效管理改革在新會計制度的摸索運行中穩步推進，但由于高校績效評價覆蓋面廣、復雜性高、前期經驗積累薄等問題，致使與新會計制度的契合程度也不夠，預算績效評價無法發揮出應有的價值。為實現資源與績效的持續平衡，推動教育資源的優化配置，促進高校的健康長遠發展，必須創新管理方法，不斷完善高校經費績效評價體系。

一、高校全面預算績效管理目前存在的問題

（一）績效管理以財務實施為主，全方位不足

雖然預算績效的概念已經普及多年，但在高校實際業務過程中，并未上升到學校整體工作的層面，還沒有形成全員參與績效管理的共識。尤其是在上級部門的預算績效評價工作中，各部門對財務處的配合程度不夠，認為是在完成財務處的工作，并未意識到預算績效評價對于自身工作的指導性和優化，學校整體業財融合的程度較低。新會計制度改革實質上并不只是財務核算的更改，更是管理制度的革新，對學校資產管理、人事管理、科研管理等都有更高要求，只有學校各個部門參與其中，才能真正實現業財融合。在學校的新會計制度改革和績效管理工作中，財務處做好“領頭羊”角色，人事、科研、國資、后勤、各學院等單位都要積極參與，要全員樹立績效管理、成本和效益、投入和產出的理念，并運用到實際工作中。

（二）績效管理以事后評價為主，全過程不足

預算績效管理是預算管理中的重要環節，學校在預算申報時，要求各單位設置詳盡的績效目標，但由于各單位對績效目標和指標設置的理解水平參差不齊，存在績效目標制定過高，不易達到或者過低進行無效評價的問題，直接影響到最終的績效評價結論，預算績效評價水平有待提高。再加上每年上級下達財政資金績效評價工作時，時間緊、任務重，績效評價工作細則不夠明確，績效目標與當初設立的口徑有一定的差異，致使績效評價仍以執行結果為主，并沒形成從績效目標申報-預算執行-績效評價-績效結果反饋的全過程績效管理模式，導致績效管理工作一定程度上流于形式，績效評價的結果并沒有很清晰的反饋渠道或者起到指導預算的作用。

（三）績效指標未以具體業務為主，全覆蓋不足

高校目前預算指標的選取大多比較寬泛性和普遍性，比如：在部門預算時各學校制定了部門整體支出績效目標與專項業務費績效目標，但績效目標仍存在不夠詳細、可量化程度不夠、科學合理性有待考量等問題。尤其是在專項業務費對應的明細項目時，績效指標選擇未充分體現項目特性，與業務結合程度不足。就比如政府采購業務的績效目標，很多學校每年的指標大多圍繞設備數量、質量合格率、安裝及時程度等，未能體現設備的分類對于學校各個方面的實效或者對于辦學成本的影響等指標，千篇一律的指標并不能真正反映資金的效益。新會計制度改革后，引入成本費用、債權債務等新要求，構建以業務為主要、財務為輔助、具有實際指導意義的績效指標體系迫在眉睫。

二、新會計制度對高校全面績效管理的積極意義

（一）加強頂層設計，推動業財融合

新會計制度的實行推動了高校整體工作的頂層設計，從原先的財務信息孤島，到逐步實現財務、人事、資產、學生數據等平臺的一體化建設，以及未來構建業財融合的智能財務管理的方向都是各高校深化改革的道路和戰略目標。這為全面績效管理建設提供了戰略指導，使得高校更加關注中長期預算績效管理，對高校加強內部控制管理、加強流程再造提供了有利條件。很大程度上打破會計信息不完全的困境，通過進一步加強業財融合，保證高校財務與業務深度融合，為高校雙一流建設提供了強有力的管理基礎。

（二）注重資產負債計量，真實反映狀況

新會計制度的頒布解決了高校在“收付實現制”基礎下不能真實反映資產負債情況等難點，準確反映高校的資產負債價值，使會計信息更加全面準確。原有高校會計制度下，高校的固定資產賬面上不折舊、無形資產不攤銷，只有在編報政府會計報告時才根據折舊年限進行報表處理，實際上學校資產余額沉積在事業基金的非流動資產基金中，固定資產的實際價值與真實價值存在嚴重偏差。原有高校會計制度中高校的負債并沒有準確計量，尤其是存在往來不清、長期掛賬的情況，新會計制度要求每一筆往來都要錄入往來單位，并且在年終決算時按要求對往來進行清理。學校的負債情況一目了然，極大地降低了學校的負債風險。準確的資產負債信息在全面績效管理中意義極大，能夠在績效評價時真實反映在固定資產上資金投入的效益，也能夠客觀評價資金的資產負債比率，真實評價高校的償債能力和財務風險。

（三）引入成本費用概念，更有助于衡量效益

新會計制度引入權責發生制通過提高信息透明度、提供更全面的成本、費用信息為全面績效管理提供信息支持。首先，新會計制度中的財務會計計量引入費用概念，有助于對項目成本進行更為全面的反映。這對高校財務提出了能夠持續計量產品與服務成本以及合理分攤成本的能力，在很大程度緩解了政府和高校信息不對稱的問題，為全面績效管理的有效性提供了重要保證。其次，真實反映成本費用后使得高校把績效評價的重點放在了成本控制和效益優先上。以結果產出為導向，設置一套可量化的績效衡量和評價指標體系，將績效與預算投入緊密聯系起來，通過投入產出、成本效益等分析，衡量公共活動或項目績效的高低進而提出資源配置方案和優先順序安排。

三、新《政府會計制度》環境下高校預算績效評價關鍵指標探討

在新會計制度實施三年后，高校的財務管理已經步入新平臺，但受經濟下行壓力影響及新冠肺炎疫情影響，財政又進一步壓縮非剛性、非重點和一般性支出。各高校繼續貫徹落實中央和省委省政府“厲行節約過緊日子”的重要精神，連年壓縮學校公用經費和專項業務費預算，尤其是省屬高校運轉保障經費在本來就不寬裕的基礎上進一步緊張。為緩解財政撥款減少和學校正常運轉經費保障需要增長之間的矛盾，必須將教育經費精準投入到與學校中長期發展規劃的重點工作中去。現針對新會計制度后高校預算績效評價中應涉及的關鍵指標要素做以下梳理。

（一）財務指標（如表1所示）

表1 財務指標關鍵指標表

（二）履職指標

針對高校的非營利性特點和教學科研并重的實際，按照學科建設、教育教學、師資管理、科技創新、行政管理、后勤保障等不同業務活動，構建分層次地反映各單位履職能力的核心績效指標。現將實際工作中能夠反映學校各單位履職能力的績效指標歸納（如表2所示）：

表2 履職指標關鍵指標表

（三）成本指標

新會計制度是成本核算的基礎。學校逐漸要形成成本核算的思路，績效指標評價應有反映高校辦學成本的指標，主要有：學校總成本、教學成本、生均培養成本、行政管理成本、后勤經營成本、教師工資與工作量、科研投入與產出等。

（四）服務社會能力指標

高校為社會培養和輸送大量人才，推動了社會科技的進步，服務于社會發展的方方面面，績效指標也要反映對于地方發展的服務能力，主要包括：受益學生人數、校企合作項目數、服務地方經濟發展能力、畢業生就業率、成果轉化轉讓率。

（五）滿意度指標

圍繞與學校利益相關者，主要包含學生滿意度、教師滿意度、家長滿意度、用人單位滿意度、科研服務對象滿意度。

結語

改善高校經費使用績效評價是優化高等教育資源配置、提升教育公共服務質量、推動加快實現教育現代化的重要舉措。高校在預算績效管理工作方面取得了積極的進展，積累了一些有益經驗，教育經費使用效益不斷提高，較好地支撐了學校教育事業發展。但與中央全面實施預算績效管理的要求相比還存在一定差距，主要表現在：績效管理意識有待進一步加強；績效管理的廣度和深度有待進一步拓展；績效評價結果的應用不充分，激勵約束機制有待進一步完善；績效管理未能充分體現教育行業規律和經費使用特點等。為此，繼續深化健全績效評價體系、優化資源配置、激發內生動力是提高學校管理效能、推進教育治理體系和治理能力現代化的重要舉措，是確保“十四五”期間各項改革任務落到實處的重要抓手。隨著財政廳、審計廳和教育廳對各高校財政資金的檢查越來越頻繁，監督檢查的形式也表現為經常化、規范化、制度化，監督檢查范圍貫穿到資金的分配、使用、管理和效益分析全過程，監管的力度明顯加強。在加強監管的同時，財政廳、教育廳對高校預算資金的績效目標管理和考核也日益嚴格、完善，預算績效考核結果的指揮棒作用也發揮得越來越明顯。這對高校來說既是挑戰，更是改革的機遇。各高校在執行新會計制度的過程中，要牢牢把握核心思想，堅決執行雙核算要求，充分利用好新會計制度對學校財務管理的積極作用。同時，在全面績效管理的實務中，要繼續加強對各單位申報預算時績效目標的把關和審核，充分體現業財融合，要使績效指標能評價、好評價，項目執行中要進行績效監控，及時發現項目績效目標的執行偏差和執行風險點，項目結束后不僅要按照上級要求做好財政資金的自評工作，也要涵蓋學校自有資金的績效評價，要通過自評與他評結合，真正發揮績效評價的作用，將績效評價結果切實運用在下一年的預算安排中。不斷創新績效評價手段，依托大數據技術，建立內部成本中心和收益中心，從運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力和服務對象滿意度等方面開展投入產出分析。也建議上級主管部門進一步加強各學校的預算績效管理的指導工作，形成相對統一和完善的績效評價指標體系，更有效地發揮預算績效管理的監督、約束和激勵作用。