PPP模式在武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程中的應(yīng)用

萬家高

（湖南百舸水利建設(shè)股份有限公司，湖南 長(zhǎng)沙 410007）

前 言

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，政府不斷增加對(duì)農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的投資，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)得到了明顯的改善，鄉(xiāng)村居民的生活水平和質(zhì)量得到了很大提高。但是，鄉(xiāng)村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面仍然存在不足和短板，譬如，鄉(xiāng)村供水結(jié)構(gòu)不合理、供給不平衡、供給不足問題。近些年政府部門將農(nóng)村飲水問題作為重點(diǎn)任務(wù)，不斷投入人力、物力和財(cái)力，取得了一定的成效，但是要徹底解決農(nóng)村居民飲水問題，需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化、專業(yè)化、規(guī)模化。PPP模式被視為解決城鄉(xiāng)供水差異化問題的一種全新的方式，本文以武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程為例，探討PPP模式應(yīng)用全過程[1]。

1 PPP模式理論

1.1 PPP模式的定義

PPP模式定義，政府和社會(huì)資本之間在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域通過特許經(jīng)營(yíng)的方式建立一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。政府方負(fù)責(zé)項(xiàng)目質(zhì)量和服務(wù)價(jià)格監(jiān)督管理，保證公共利益；社會(huì)資本方負(fù)責(zé)投融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等任務(wù)，社會(huì)資本方通過“政府付費(fèi)”、“使用者付費(fèi)”和“可行性缺口補(bǔ)助”獲得合理回報(bào)。

1.2 PPP模式的特點(diǎn)

第一是伙伴關(guān)系。政府和社會(huì)資本在項(xiàng)目合作期間內(nèi)是固定的伙伴關(guān)系，社會(huì)資本在實(shí)現(xiàn)投資回報(bào)的同時(shí)，提高了市場(chǎng)占有率和公司品牌聲譽(yù)。政府和社會(huì)資本股權(quán)合作成立項(xiàng)目公司，政府方以較小的資金占比，通過項(xiàng)目合作的方式引入社會(huì)資本對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資，彌補(bǔ)了建設(shè)資金不夠、管理水平低和運(yùn)維成本高等問題。政府和社會(huì)資本方均實(shí)現(xiàn)了預(yù)期目標(biāo)，進(jìn)一步鞏固了該合作模式。

第二是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)[2]。政府和社會(huì)資本雙方在項(xiàng)目合作期間內(nèi)，按照風(fēng)險(xiǎn)分配原則劃分各自都必須承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)以及雙方共同承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)[3]。譬如，在城鄉(xiāng)供水項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)中，如果用水量不夠且符合PPP項(xiàng)目合同約定的相關(guān)條款，而導(dǎo)致社會(huì)資本達(dá)不到基本的預(yù)期收益，政府部門可以根據(jù)PPP合同約定的條款對(duì)其提供符合約定的現(xiàn)金流量補(bǔ)貼，這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方式，有效控制社會(huì)資本因用水量不足而引起的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)[4]。同時(shí)，社會(huì)資本方也會(huì)通過更加專業(yè)化的管理，提高服務(wù)水平，增加項(xiàng)目收益，降低運(yùn)營(yíng)成本。

第三利益共享。項(xiàng)目合作期間內(nèi)，政府和社會(huì)資本方共同擁有項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收益。

1.3 PPP模式的分類

PPP項(xiàng)目模式根據(jù)運(yùn)作方式大致可以分為七類，具體見表1。

表1 PPP模式運(yùn)作類型

1.4 項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制

PPP項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制分別為政府付費(fèi)、使用者付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助。

1）政府付費(fèi)是指政府按照PPP合同績(jī)效考核結(jié)果，向項(xiàng)目公司支付購(gòu)買的公共服務(wù)和產(chǎn)品費(fèi)用。譬如，市政道路。

2）使用者付費(fèi)是指由最終消費(fèi)用戶付費(fèi)購(gòu)買公共產(chǎn)品和服務(wù)，收回建設(shè)投資和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本并獲取一定的合理收益。譬如，高速公路。

3）可行性缺口補(bǔ)助是指使用者付費(fèi)不足，不能夠覆蓋項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本和一定的合理回報(bào)，由政府部門付給項(xiàng)目公司一定的差額補(bǔ)助。譬如，文化及體育場(chǎng)館。

2 PPP模式運(yùn)作流程

以城鄉(xiāng)供水PPP項(xiàng)目為例[5]，當(dāng)?shù)卣ㄟ^委托咨詢公司調(diào)研城市和農(nóng)村居民的用水需求情況形成報(bào)告，在確定以PPP模式實(shí)施建設(shè)項(xiàng)目之后，當(dāng)?shù)卣跈?quán)相關(guān)主管部門和出資機(jī)構(gòu)分別作為實(shí)施機(jī)構(gòu)和出資代表。

政府通過采用公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來源等方式，選中實(shí)力強(qiáng)的社會(huì)資本方。政府和社會(huì)資本方代表進(jìn)行合同談判，通過PPP項(xiàng)目合同明確合作雙方的權(quán)力和義務(wù)。政府和社會(huì)資本方出資建立項(xiàng)目公司，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，政府對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行全過程監(jiān)管和中期評(píng)估。合作期滿后，進(jìn)行項(xiàng)目移交。項(xiàng)目實(shí)施全過程主要分為五個(gè)階段，每個(gè)階段任務(wù)具體如下：

1）項(xiàng)目識(shí)別階段：項(xiàng)目發(fā)起，項(xiàng)目篩選，財(cái)政承受能力論證，物有所值評(píng)價(jià)；

2）項(xiàng)目準(zhǔn)備：實(shí)施方案編制，實(shí)施方案審核，管理架構(gòu)組建；

3）項(xiàng)目采購(gòu)：資格預(yù)審，采購(gòu)文件編制，響應(yīng)文件評(píng)審，談判與合同管理；

4）項(xiàng)目執(zhí)行：項(xiàng)目公司設(shè)立，融資管理，中期評(píng)估，績(jī)效監(jiān)測(cè)與支付；

5）項(xiàng)目移交：性能測(cè)試，移交準(zhǔn)備，資產(chǎn)交割，績(jī)效評(píng)價(jià)。

3 案例分析——武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項(xiàng)目

本文對(duì)武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項(xiàng)目進(jìn)行深入分析，總結(jié)項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，為今后城鄉(xiāng)供水類PPP項(xiàng)目提供借鑒經(jīng)驗(yàn)[6]。

3.1 項(xiàng)目概況

3.1.1 項(xiàng)目實(shí)施背景

武岡市供水事業(yè)發(fā)展迅速，區(qū)域供水正在穩(wěn)步推進(jìn)，城區(qū)城市公共供水水質(zhì)良好，供水服務(wù)水平也在不斷提高，提高了人民群眾的生活質(zhì)量，但是隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展和城市化水平的提高，城鄉(xiāng)供水差距明顯、供水安全隱患問題日益突出，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1）農(nóng)村自來水覆蓋面較低。目前武岡市供水范圍僅覆蓋了城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地及部分周邊區(qū)域，按人口計(jì)算普及率僅為56.39%。

2）供水管理單位多，不利于統(tǒng)一管理。目前武岡市城區(qū)供水共有三家供水管理單位，其中武岡市自來水公司由市建設(shè)局管理，二水廠由一家混合制公司管理，三水廠由市水利局管理。城區(qū)供水多頭管理，導(dǎo)致水價(jià)難以合理確定，三處管理單位關(guān)系難以協(xié)調(diào)，人力資源大大浪費(fèi)。

3）農(nóng)村供水運(yùn)行管理維護(hù)水平低。農(nóng)村供水工程基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站負(fù)責(zé)日常運(yùn)行及維護(hù)，部分委托給個(gè)人，多為非專業(yè)人員，管理維護(hù)水平低，導(dǎo)致水質(zhì)出現(xiàn)波動(dòng)或其它技術(shù)問題時(shí)得不到及時(shí)解決，供水質(zhì)量得不到保證。

4）集中供水僅限于城區(qū)。目前武岡市僅在城區(qū)建設(shè)有比較系統(tǒng)的供水管網(wǎng)，管徑DN200-DN600，供水管網(wǎng)敷設(shè)整個(gè)武岡市城區(qū)。城區(qū)以外及農(nóng)村區(qū)域，尚未建設(shè)管網(wǎng)覆蓋。管網(wǎng)建設(shè)覆蓋面不夠，自來水入戶率較低，水廠規(guī)模效益難以發(fā)揮。

3.1.2 項(xiàng)目采用PPP模式的必要性和可行性

隨著城市人口的增加，城市用水需求量越來越大，城市供水配套沒有相應(yīng)增加，且存量輸水管網(wǎng)能力下降，漏水現(xiàn)象日益突出。鄉(xiāng)村供水問題更加突出，因此采用PPP模式[7]有利于降低全壽命周期成本，優(yōu)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配，提高公共服務(wù)效率，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)供水一體化[8]，并為城鄉(xiāng)居民提供無差異合格的飲用水，提升居民生活幸福感。

3.2 項(xiàng)目運(yùn)作基本情況

武岡市飲水安全全覆蓋暨鞏固提升工程PPP項(xiàng)目屬于存量項(xiàng)目和新建項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資估算80 304.72萬元，項(xiàng)目基本運(yùn)作信息見表2。

表2 項(xiàng)目基本運(yùn)作信息

3.3 項(xiàng)目建設(shè)資金問題

本項(xiàng)目屬于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，建設(shè)周期較長(zhǎng)，投資回收期長(zhǎng)，建設(shè)資金需求量大。武岡市水利局通過委托咨詢公司對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行投資測(cè)算，得出本項(xiàng)目總投資80 304.72萬元。其資金需求時(shí)間集中在項(xiàng)目建設(shè)期，政府方資金壓力大。通過PPP模式合作，政府以較少的出資占比，引入社會(huì)資本，通過社會(huì)資本融資，解決項(xiàng)目建設(shè)資金需求問題。

3.4 項(xiàng)目權(quán)利義務(wù)劃分

傳統(tǒng)供水項(xiàng)目在水廠運(yùn)營(yíng)過程中經(jīng)常出現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利不明確的問題。采用PPP模式后，通過成立項(xiàng)目公司，以公司治理結(jié)構(gòu)形式明確了合作雙方的權(quán)利和義務(wù)。項(xiàng)目公司按照公司法規(guī)定流程，成立公司管理層、制定公司制度和章程，政府和社會(huì)資本方地位平等，從源頭上避免了權(quán)利、利益糾紛，保證了項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

3.5 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分

本項(xiàng)目涉及到的風(fēng)險(xiǎn)主要包括法律法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、政治政策風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、建造風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和其他第三方因素帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。本項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配見表3。

表3 項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配表

3.6 項(xiàng)目監(jiān)管

項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府具有監(jiān)督管理的權(quán)利，防止投資方為追求利潤(rùn)特意增加投資額，降低用水標(biāo)準(zhǔn)。武岡市水利局作為PPP項(xiàng)目合同簽署方，是項(xiàng)目履約管理的責(zé)任主體。PPP項(xiàng)目合同明確了合作雙方的權(quán)利義務(wù)，督促項(xiàng)目公司落實(shí)相關(guān)承諾。履約監(jiān)督管理重點(diǎn)在項(xiàng)目建設(shè)期工程的建設(shè)質(zhì)量、工期和成本；運(yùn)營(yíng)期主要是運(yùn)營(yíng)績(jī)效；移交階段監(jiān)督重點(diǎn)是項(xiàng)目資產(chǎn)的完整性和可用性。

政府委托聘用第三方咨詢機(jī)構(gòu)從項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和移交全過程監(jiān)管，項(xiàng)目建設(shè)期，通過限制投資總額，工程造價(jià)下浮，讓社會(huì)資本節(jié)約建設(shè)成本，提高資金的使用效率。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，加強(qiáng)水質(zhì)和水量的監(jiān)管。針對(duì)項(xiàng)目的特點(diǎn)，在建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期制定嚴(yán)格的績(jī)效考核表，按績(jī)效考核結(jié)果付費(fèi)。

4 結(jié) 論

PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛運(yùn)用[9]。通過PPP模式，政府以少量的資金入股帶動(dòng)大量的社會(huì)資本進(jìn)入基建和服務(wù)領(lǐng)域，解決了政府投資資金短缺的問題，整體提高了基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)維管理水平。特別是在風(fēng)險(xiǎn)分配和利潤(rùn)劃分方面都有著明確的約束，從根本上保證了合作雙方的利益。