產業稅負與稅收彈性分析

周瑾　陳喆　周大彭　朱思瑾

[摘要] 合理且有針對性的稅收政策是地方政府在保證企業經濟活力的前提下獲得穩定稅收收入的關鍵。以南京江北新區為研究對象，嘗試利用宏觀稅負、宏觀稅收彈性和微觀稅收彈性指標，從多維度視角對稅收結構進行分析，探討推動南京江北新區產業發展的相關稅收政策。研究發現，南京江北新區的宏觀稅負水平相對于上海浦東新區處于較低水平;不同技術層級和創新類型行業的宏觀稅負和稅收彈性水平差異較大，在新冠疫情的沖擊下，除低技術行業和供應商主導型行業表現出上升趨勢，其他行業均呈現一定幅度的下降;增值稅的稅收彈性普遍高于企業所得稅。要在整體上維持南京江北新區宏觀稅負水平的穩定發展，針對不同技術層級和創新類型行業、不同稅種以及產業發展階段實施差異化的稅收政策，有效平衡制造業和服務業的稅收關系，進而不斷促進產業結構高級化和合理化。

[關鍵詞]宏觀稅負;稅收彈性;產業發展;南京江北新區

國家級新區是承擔國家重大發展和改革開放戰略任務的綜合功能區。設立國家級新區作為國家戰略，是要求對特定區域的經濟發展進行重新定位，通過不斷地整合科技和人才資源、鼓勵新區進行技術研發和產品創新，充分發揮特定區域的產業競爭力，實現技術集群與經濟發展質量的不斷提升。浦東新區是于1992年設立的第一個國家級新區，目前中國已先后設立19個國家級新區，而南京江北新區是第十三個國家級新區1。

每一個國家級新區都應該具備明確的發展定位、不同的產業發展特定的規劃。與此對應，每個國家新區都需要配套相應的地方政策。近年來，對國家級新區的研究得到了大量學者的廣泛關注，包括產業政策、創新政策和社會綜合治理政策等多個方面。在社會主義市場經濟體制確立和完善過程中，稅制改革密切配合宏觀經濟發展變化，宏觀稅負與稅收彈性也隨著經濟體制和稅制改革呈現波動發展的變化趨勢。作為宏觀調控的主要政策手段之一，稅收對產業結構的調整以及產業政策的實施起著重要的影響作用，合理的稅收結構有利于促進產業結構的不斷升級和重點產業的快速發展。

南京江北新區以增值稅（約35%）、企業所得稅（約20%）、消費稅（約19%）和個人所得稅（約6%）四大稅種為主，產業發展以制造業為主，生物醫藥、軟件與信息服務等戰略性新興產業處于快速增長階段，其中，高端裝備制造業近三年的產值年均增幅達到了20%以上，化工、鋼鐵等傳統制造業正在加速轉型升級2。因此，南京江北新區的稅收特點與稅制結構和地區產業發展存在密切關系。本文嘗試在傳統宏觀稅負和宏觀稅收彈性的基礎上，設計微觀稅收彈性指數，從多角度分析江北新區的稅收特征，并給出可能的政策取向建議。

一、 稅收結構相關指標設計

1. 數據來源

本文數據來源于南京市江北新區2019—2021年上半年企業層面的稅收與銷售收入數據，該數據包括了對企業不同行業類別、增值稅和企業所得稅等稅種的詳細劃分。其中，本文僅對“納稅人狀況”為“正常”的數據進行篩選，并剔除了存在異常值的數據。在此基礎上，本文從宏觀稅負、宏觀稅收彈性和微觀稅收彈性三個方面切入，對不同行業門類、各技術層級和創新類型行業，以及增值稅和企業所得稅兩種關鍵稅種的稅收結構進行測算和分析。

2. 指標構建

（1）宏觀稅負

宏觀稅負一直是稅收政策1的核心，其合理性對于充分發揮稅收的經濟作用以及保證政府履行其職能所需的財力具有關鍵作用。考慮到江北新區及其各行業數據的可得性與合理性，本文采用某一產業的稅收收入與產值的比值對產業層面的宏觀稅負水平進行衡量，具體公式如下：

其中，[α]表示宏觀稅負水平，[T]表示地區稅收收入，[S]表示地區總產出，[t]表示時間下標。以口徑標準來說，本文的研究對象為小口徑宏觀稅負，不摻雜其他形式的政府收入。

（2）宏觀稅收彈性

一般情況下，稅收彈性是指地區稅收收入相對于地區總產出的彈性指標，具體公式如下：

其中[β]表示宏觀稅收彈性，[T]表示地區稅收收入，[S]表示地區總產出，[（Tt-Tt-1）/Tt-1]表示單位時間內稅收增長率，[（St-St-1）/St-1]表示單位時間內總產出增長率，[t]表示時間下標。

上述方法主要計算一段時間內地區稅收與產出之間的相關關系，有效反映了稅收規模與總體經濟規模之間的動態關系。宏觀稅收彈性存在0和1兩個重要的臨界值，正常情況下，稅收收入與總產出同向變動，稅收彈性大于0;如果稅收彈性小于0，說明地區的稅收收入和總產出呈相反變動，可能是產出上升的同時稅收下降，也可能是產出下降的同時稅收上升，需要具體分析。本文將這種傳統方法測算出的指標定義為宏觀稅收彈性，在對江北新區稅收彈性與上海市、上海浦東新區、南京市進行比較時，沿用傳統的宏觀稅收彈性計算方法。

（3）微觀稅收彈性

江北新區建區時間短，且季度數據的同比（環比）存在一些不足。為避免這些不足，更好突出短時間內不同行業的特點，本文設計了微觀稅收彈性指標，采用實證回歸方法對稅收彈性進行估計，具體模型如下：

其中，[ln（T）]表示對稅收收入取對數，[ln（S）]表示對銷售收入取對數。在研究江北新區內部差異時，使用微觀稅收彈性方法進行測算。微觀稅收彈性的原理與宏觀稅收彈性類似，含義略有差異。一般情況下微觀稅收彈性應大于0，表示大企業的稅收創造能力強于小企業;如果微觀稅收彈性大于1，則說明企業稅負的增長速度大于企業規模擴張速度。

二、 地方政府促進各產業發展與稅收增長的機制分析

1. 稅收政策的作用原理和取向

地區發展不僅包括生產性指標的提高還包括人民生活水平的提升，提高GDP等生產性指標需要合適的產業政策和創新政策引導企業發展;提升人民生活水平則需要通過基礎設施、公共設施的建設為居民的高質量生活提供保障，以及通過二次分配縮小收入差距，以上措施依賴政府穩定的稅收收入。因此，合理的稅收政策不僅要能扶持高生產率水平的企業生存和發展，還需要保證充足的稅收收入。

在產業發展過程中，高生產率企業不僅能夠在使用較少資源的前提下為地區提供更高的產值，還能帶動產業鏈內其他企業的發展，甚至對國內的同類型企業產生“虹吸”效應，使地區完成產業集聚和產業專業化[1-2]。因此，龍頭企業是各地區競爭的關鍵。在企業選擇地區的過程中，需要考慮的因素包括基礎設施水平、土地成本、運輸成本、稅務成本以及當地其他企業產生的外部性等[3-4]。在地理位置既定的情況下，地方政府可以采用稅收優惠、稅款補貼等稅收競爭策略吸引資本的流入[5]。

在土地資源過剩、缺乏投資的情況下，補貼政策可以吸引更多的企業在本地投資生產，形成額外的稅收，提升地區的稅收水平[6-7]。在土地資源短缺、企業競爭工業用地的情況下，補貼政策對于地區稅收收入的影響較為復雜。如果推行普適性的稅收優惠政策，那么在位企業依然保持（對于土地的）競爭優勢，地區生產率水平不會提升，必然導致地區稅收收入的下降[8]。如果實施差異性的稅收優惠政策，享受稅收政策的企業將獲得額外的競爭優勢，從而完成在位企業的更迭[9]。

因此，稅收政策的外在表現依然是減少企業的稅負，地方政府權衡企業發展和稅收收入的關鍵在于針對性的獎補政策，即確定獎補優惠的對象企業和優惠力度。只要稅收政策能夠促進產業結構升級和企業生產率提升，地方政府就能夠在保持企業活力的前提下獲得穩定的稅收收入。地方政府制定稅收政策，首先要了解不同行業的特性，分析行業成長特征，以及行業發展對地方經濟增長和稅收作用的差異;其次要充分認識地區目前的經濟發展水平，明確下一階段的發展規劃;最后按照經濟發展的需要選擇稅收政策的傾向性行業。

2. 行業層面的異質性

（1）基于技術層級行業的分析

行業按照技術層級可劃分為高技術行業、中技術行業和低技術行業三類。其中，低技術行業一般是指勞動力密集型的傳統行業，在資源競爭中缺乏優勢，也很難為地方政府提供高產出和長期穩定的稅收。但這些行業的存在對于維持地區就業率至關重要，可以幫助政府解決失業問題，為居民提供生活保障。對于技術欠缺且勞動力過剩的地區，可以將這一類產業作為稅收扶持的重點。

中技術行業的產品更多地被其他行業用作中間產品，因此中技術行業能夠深度參與中間產品的承接與生產，占據產業鏈的重要環節，為地區產業集聚提供堅實的基礎。同時，中技術行業的盈利水平較高，能夠為地方政府提供穩定的稅收收入。對于基礎設施有一定基礎、創新能力尚未得到積累，并尋求進一步發展的后發地區，中技術行業應當作為稅收優惠政策的重點扶持對象。對于高經濟水平地區，中技術行業能夠為其他行業提供重要的中間產品，是產業鏈自主可控的重要抓手。

高技術行業一般是以龍頭企業為核心形成完整的高技術產業鏈。高技術龍頭企業是現代化產業體系的核心，這些企業（包括與之相關的產業鏈上下游企業）已經積累了系統的技術創新路徑和產銷體系，能夠在提供稅收的同時帶動地區整體經濟發展水平的提升。對于有能力支持高新技術產業發展、已經有龍頭企業加持的地區來說，稅收優惠政策可以沿產業鏈滲透到與已有企業關系密切的上下游企業，構建完善的產業體系，形成獨有的區位優勢，在龍頭企業的競爭中占據有利位置[10-11]。對于經濟水平較低的地區來說，過早參與高技術行業的競爭可能會造成資源配置扭曲，高技術企業無法到預期生產水平，不利于地區經濟發展和地方稅務創收。

（2）基于創新類型行業的分析

行業按照創新類型可以進一步劃分為以科學為基礎的行業、供應商主導型行業、規模密集型行業和專業化供應商行業四類[12]。技術層級分類主要關注該行業的創新是否涉及前沿技術，而創新類型分類主要基于不同行業創新活動的內在機制和外在影響。

以科學為基礎的行業技術來源主要為各部門公司的研發活動，且創新類型是產品創新和工藝創新的混合，其技術創新不僅對本行業產出有積極影響，還可以對其他行業的創新活動產生外部性。一方面，在技術周期不斷縮短的背景下，大量該行業的企業處于初創時期，以一項或一系列技術創新為基礎，市場化前景并不明朗，因此并不能立即為當地政府提供稅收收入，甚至存在一定風險。另一方面，這些行業有較大潛力，一旦產品完成市場化，前期投資將會得到回報，并為地區產業結構升級提供支持。由于在研發周期內缺乏資源競爭力，這些行業的發展需要所在地區提供充足的創新資源，同時需要當地政府提供稅收政策優惠條件，否則將難以生存。

供應商主導型行業的技術主要來源于供應商提供的設備原材料，以及一些大型用戶和政府資助科研和服務，自主性較弱，且創新類型屬于工藝創新，獨占性較強，不容易產生知識溢出。供應商主導型行業主要覆蓋傳統制造業，技術水平不高，但是盈利能力較強，能夠為地方政府提供較為穩定的稅收收入。對于自身創新能力不足，但是毗鄰創新集聚城市的后發地區來說，供應商主導型行業應當作為稅收優惠政策的重點扶持對象。

規模密集型行業的技術主要來源于企業內部的生產工程部門，創新類型屬于工藝創新，自主性和獨占性較強。規模密集型行業的整體盈利水平不高，但是由于規模效應的存在，傳統制造業的龍頭企業可能有著較高的盈利水平，因此可以為地方政府提供穩定的稅收收入，也避免了關鍵核心技術受制于其他地區的情況。此外，該行業由于包括勞動力密集型行業，能為地區提供就業崗位。對于整體創新能力不足、基礎設施薄弱，且存在就業壓力的地區，可以將規模密集型產業作為稅收扶持的重點。

專業化供應商行業的技術來源主要為企業內部的設計開發部門以及專業用戶需求，且創新類型屬于產品創新。該行業的特點是深度參與中間產品的承接與生產，占據產業鏈的重要環節，為地區吸引其他高端產業提供制造業基礎。因此，專業化供應商行業適合有一定制造業基礎、尋求進一步發展的后發地區，可以將此作為產業結構升級的跳板。

三、 江北新區的稅收結構分析

1. 稅收結構的對比分析

表1展示了江北新區和浦東新區的宏觀稅收彈性和宏觀稅負變化趨勢。從宏觀稅收彈性的變化趨勢來看，江北新區宏觀稅收彈性從2019年的0.1736下降到2020年的-0.6057。與此相對應，浦東新區也表現出顯著的下降發展態勢。從宏觀稅負的變化趨勢來看，江北新區在成立的三年中，宏觀稅負一直保持下降趨勢，2020年最新的稅收彈性為0.158。浦東新區的宏觀稅負水平明顯高于江北新區，波動幅度相對較大。江北新區相對較低的宏觀稅負水平是現階段經濟發展和產業升級轉型的優勢，但是按照經濟發展一般規律，隨著產業結構的優化、企業市場實力的增強、整體收入水平的提高，未來江北新區的宏觀稅負水平可能出現回調的傾向。

2. 江北新區稅收結構的行業層面分析

（1）基于技術層級的行業比較分析

表2展示了不同技術層級行業的宏觀稅負以及微觀稅收彈性的變化。從各技術層級行業的宏觀稅負對比來看，中高技術行業的宏觀稅負水平最高，而中低技術行業的宏觀稅負水平最低。從各行業宏觀稅負的時間變化趨勢來看，高技術行業、中高技術行業以及中低技術行業的宏觀稅負2019—2020年均呈現下降發展態勢，而低技術行業卻表現出增加趨勢，可能的原因在于，政府更傾向于對受疫情沖擊更大的行業實施稅收優惠政策，而相比于其他行業，低技術行業受疫情沖擊的影響相對較小。

從各技術層級行業的稅收彈性對比來看，2019年中高技術行業和中低技術行業的稅收彈性值相對更高，這意味著該類行業內部企業的差異程度更大;而低技術行業的稅收彈性值處于四類行業中的最低水平，即低技術企業間的差異程度相對較小。從各行業稅收彈性的時間變化趨勢來看，與宏觀稅負類似，除低技術行業外，其他行業的稅收彈性在2020年均表現為下降趨勢，表明企業間的差異在不斷縮小。截至2021年第二季度，低技術行業的稅收彈性已成為四類行業中的最高值。

（2）基于創新類型的行業比較分析

表3顯示了不同創新類型行業的宏觀稅負和微觀稅收彈性。從制造業的宏觀稅負來看，四類行業的宏觀稅負水平差距不大，截至2020年，以科學為基礎的行業宏觀稅負水平最低，相比2019年呈現下降趨勢，而供應商主導型行業的宏觀稅負水平最高，且相比于2019年呈現增加趨勢。從制造業的稅收彈性來看，在2019年和2020年，專業化供應商行業的稅收彈性均是四類行業中的最高值，表明該類行業內部企業間的差異程度相對較大。另外，以科學為基礎的行業和專業化供應商行業的稅收彈性在2020年均呈現下降態勢，即這兩類行業的內部企業間差異程度在不斷縮小。

從服務業的宏觀稅負來看，供應商主導型行業和規模密集型行業的宏觀稅負相對于以科學為基礎的行業較高，但差距不大。這與制造業中以科學為基礎的行業類似。從服務業的稅收彈性來看，從2019年到2020年，三類行業的稅收彈性均呈現下降態勢，表明這三類行業內部企業的差異程度在2020年均呈現縮小趨勢，這一變化趨勢與制造業顯著不同，也從側面揭示了疫情沖擊對服務業的影響程度要明顯大于制造業。

3.基于主要稅種的進一步分析

從宏觀經濟來說，增值稅與所得稅的本質區別在于，增值稅最終轉嫁到消費者身上，而所得稅很難進行轉嫁。從微觀層面來說，增值稅負的增加說明企業更多地參與中間產品生產活動，所得稅負增加說明企業的盈利能力有所提升。

（1）基于技術層級的行業比較分析

表4顯示了不同技術層級行業的微觀稅收彈性，包括增值稅彈性和所得稅彈性。從時間變化趨勢來看，各技術層級行業的增值稅彈性和所得稅彈性在2019年均顯著為正。但是在2020年，幾乎所有技術層級行業的所得稅彈性都不顯著，低技術行業的所得稅彈性甚至顯著為負，與此同時，各行業的增值稅彈性依然顯著為正，并伴隨一定波動，這一趨勢在2021年繼續維持。上述情況說明，疫情對于江北新區企業造成了顯著影響，但是這一影響主要集中在收益層面，憑借穩定的產業鏈，江北新區企業依然能夠穩定地進行中間產品生產工作。

從行業內部增值稅彈性與所得稅彈性對比關系來看，疫情前后，所有行業的增值稅彈性都遠高于所得稅彈性。這說明各技術層級都存在以下現象，即大企業與小企業的差距不僅表現為盈利能力的差異，更表現為大企業更多地為其他企業提供中間產品和其他增值服務;大企業通過深度融入產業鏈創造更多、更穩定的價值，這也得益于江北新區穩定的產業鏈結構。

（2）基于創新類型的行業比較分析

表5顯示了不同創新類型行業的微觀稅收彈性，包括增值稅彈性和所得稅彈性。從時間變化趨勢來看，在2019年，各創新類型行業的增值稅彈性均顯著為正;制造業中所得稅彈性為正的行業包括以科學為基礎的行業和專業化供應商行業，服務業中所得稅彈性為正的行業只有規模密集型行業。在2020年，只有制造業中的規模密集型行業和服務業中的供應商主導型行業保持顯著為正的所得稅彈性，其他所有創新類型行業的所得稅彈性都不顯著;與此同時，各行業的增值稅彈性依然顯著為正，并伴隨一定波動。在2021年，大部分行業的增值稅彈性都有一定上升，而所得稅彈性的情況并沒有好轉。

從行業內部增值稅彈性與所得稅彈性對比關系來看，制造業方面，以科學為基礎的行業在保持較高增值稅彈性的同時也有著較為穩定的所得稅彈性;而其他行業的企業差異主要集中在增值稅層面。服務業方面，各行業的所得稅彈性都處于不穩定的狀態，尤其是疫情之后有些行業的所得稅彈性為顯著負值，大企業的盈利能力受到很大影響;但是所有行業的增值稅彈性均保持穩定，進一步說明了服務業在中間產品生產中的重要地位。

四、 推動江北新區產業發展的相關稅收政策建議

根據經濟社會發展的需要，針對不同類型的行業實施差異化的稅收政策，是在稅收合理區間內有效推動產業發展的關鍵。在優化產業結構的稅收政策上，基本理念是應該認識到，稅收優惠既不是政府的機會成本負擔，也不是政府所給予的財政補貼，而是政府為了實現更長遠的經濟發展而暫時讓渡的補貼，稅收差別待遇是產業與經濟轉型的必要手段。針對江北新區的整體情況，以及不同技術層級和創新類型行業的特點，本文提出以下推動產業發展的稅收政策：

第一，高收入水平的地區往往有著較高的宏觀稅負，江北新區相對較低的宏觀稅負水平是現階段經濟發展和產業升級轉型的優勢。但是按照經濟發展一般規律，隨著產業結構的優化、企業市場實力的增強、整體收入水平的提高，未來江北新區的宏觀稅負水平將面臨著回調的壓力。在此后的一段時間，維持整體稅負水平的穩定是財政工作的重點。一方面，宏觀稅負水平的削減須以財政支出規模的壓縮為前提，在新冠疫情的背景下，財政支出的作用不言而喻，而江北新區的宏觀稅負水平本就處于較低水平，不宜過度減少稅收。另一方面，與浦東新區、濱海新區這些成熟的國家級新區相比，江北新區還處于發展初期，產出水平較低，產業結構亟待升級，需要保持相對稅收優勢以吸引和留住關鍵企業。

第二，對于高技術行業和以科學為基礎的行業。首先，考慮到高技術行業和以科學為基礎的行業的發展還處于成長期，投入大量資金用于核心關鍵技術的研發必不可少，稅收政策應對企業自主研發的投資給予更大力度的優惠。其次，為吸引人才要素向高科技產業的流動，幫助企業留住高科技人才，建議這類產業加大對高技術人才的獎補支持、設立不同技術領域的設計專項獎勵等。最后，必須為相關攻關重點產業集群的“卡脖子”技術提供減稅保障，協助奠定“以我為主”產業體系的技術基礎。

第三，對于中高技術行業和規模密集型行業。考慮到這類行業中的企業承擔了大多數研發活動，雖然較高的宏觀稅負水平反映了良好的盈利能力，但為了保證中高技術行業的穩定發展，合理控制宏觀稅負水平是目前的關注重點，防止過高的宏觀稅負使行業擴大再生產的資金受到限制，制約企業進行技術創新的動力。

第四，對于中低技術行業和專業化供應商行業。江北新區這類行業的發展水平并不高，而中低技術行業在一定程度上是支持高技術行業發展的;專業化供應商行業對本部門的創新貢獻比例也低于對其他部門的創新貢獻的比例，即專業化供應商行業也是服務于其他部門的，尤其是以科學為基礎的產業。因此，要充分利用好所得稅優惠政策，鼓勵企業進行技術和設備改造，加快推動中低技術行業和專業化供應商行業的發展。

第五，對于低技術行業和供應商主導型行業。這類產業的盈利水平在疫情沖擊下反而實現了提升，有效凸顯了傳統產業在江北新區產業發展中占據的重要作用，加快推動傳統產業的轉型升級也是未來發展的重點方向。一方面，要利用所得稅優惠政策推動企業進行技術升級;另一方面，在實施激勵性的稅收政策的同時，也要實施約束性的稅收政策，面對傳統產業發展帶來的資源浪費與環境破壞，對于不符合環境標準規定的違規操作或與可持續發展相違背的制造型企業，要以加大稅收的方式來約束企業的實際生產管理。

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基金項目：國家社會科學基金重大項目“新舊動能轉換機制設計路徑選擇”（項目編號：18ZDA077）;2020年度“長江三角洲經濟社會發展研究中心”暨“區域經濟轉型與管理變革協同創新中心”聯合招標重大項目“長三角區域世界級產業集聚培育和協調發展”（項目編號：CYD-2020019）。

作者簡介：周瑾（1991-），女，碩士，國家稅務總局南京江北新區稅務局人事教育科副科長，研究方向為稅收經濟研究和分析產業經濟、區域結構轉型;陳喆（1994-），女，南京大學經濟學院博士研究生，研究方向為產業創新、結構變遷和發展;周大彭（1987-），男，學士，南京江北新區管理委員會財政局預算國庫辦主任;朱思瑾（1992-），女，學士，國家稅務總局南京江北新區稅務局收入核算科科員，研究方向為稅收經濟、產業發展。

（收稿日期：2022-01-28? 責任編輯：顧碧言）