中國－東盟旅游業的合作與發展
——以公共衛生應急管理常態化為視角

李 濤，林漢東

（1．云南大學 “一帶一路”研究院，云南 昆明 650091；2．云南大學 國際關系研究院，云南 昆明 650091）

一、問題的提出

“國際關注的突發公共衛生事件”（Public Health Emergency of International Concern，簡稱PHEIC）①“國際關注的突發公共衛生事件”（PHEIC）是世界衛生組織的一項正式聲明，指的是“通過疾病的國際傳播構成對其他國家的公共衛生風險，以及可能需要采取協調一致的國際應對措施的不同尋常事件”。自2009年以來，共計有六次PHEIC，其中2020年初暴發的PHEIC由于其情況“嚴重性、突發性、不尋常性”，被列為當前之最。根據世界衛生組織2005年制訂的《國際衛生條例》，各會員國負有對“國際關注的突發公共衛生事件”作出迅速反應的法律義務。是全球面臨的最主要的公共衛生安全威脅之一，[1]也一直是全球衛生安全領域的核心議題，對世界政治、經濟、社會、貿易、旅游等均會產生重大影響，需要一系列全球性緊急應對行動。2020年暴發并持續發酵的PHEIC給處于黃金時期的中國與東盟的旅游業以重創。中國是大部分東盟國家外籍游客的最大來源地，東盟也是中國外籍游客的主要來源地，旅游業是中國與東盟雙方共同關注的重要產業，國內外學者對于東盟旅游業發展以及中國－東盟旅游合作研究較為豐富。然而，PHEIC期間的旅游危機管理以及公共衛生應急管理常態化背景下的中國－東盟旅游業合作研究較少，這給文章提供了一定的研究空間。有鑒于此，PHEIC對東盟旅游業究竟產生了何種沖擊與影響？東盟又如何在PHEIC期間開展旅游危機的治理、管控及行業復蘇？在全球公共衛生應急管理常態化背景下中國—東盟旅游合作將以何種方式展開？文章將試圖結合管理學、國際關系學、旅游經濟學等相關學科的理論知識，對上述問題作出闡釋，并在全面分析PHEIC對東盟旅游業的影響以及東盟的因應之策基礎上提出中國－東盟旅游業未來合作的前瞻性對策思考。因此，本研究對于著眼打造更高水平的中國－東盟戰略伙伴關系、構建更為緊密的中國－東盟命運共同體具有重要現實意義。

二、東盟旅游業發展概況

近年來，旅游業已成為包括東盟成員國在內的許多發展中國家經濟發展和減貧脫貧的重要產業。東盟地區一體化進程助推旅游業取得長足的進步且發展態勢良好，東盟各國亦在蓬勃發展的旅游業浪潮中受益頗多，東盟旅游業迅速發展壯大的同時也顯現出更加復雜的結構性特征。

（一）東盟旅游業整體發展態勢

旅游業一直是東盟經濟的重要組成部分。因此，東盟成員國很早就意識到旅游業在東盟地區的重要戰略地位，東盟也必須始終保持其發展的優先地位。1995年12月，泰國曼谷舉行了第五屆東盟峰會，東盟成員國確認了重點促進可持續旅游、保護文化和環境資源、提供完善的交通基礎設施的發展方向，并于1997年7月在新加坡舉行的東盟國家旅游組織第六次會議中同意制定《東盟旅游合作行動計劃》（Plan of Action on ASEAN Cooperation in Tourism）。[2]在東盟組織及其成員國的共同推動下，東盟旅游業迎來了數十年的快速發展，2015年，旅游產業對東盟GDP總量的貢獻約為12%，高于世界平均水平9．8%和亞洲平均水平8．5%。為實現東盟旅游總體愿景，2016年發布的全新《東盟旅游戰略計劃（2016－2025）》制定了兩大戰略方向——提升東盟作為單一旅游目的地的競爭力以及確保東盟旅游業的可持續性和包容性。[3]東盟各成員國為此準備了多樣化的推進方案，如加強宣傳和市場營銷、吸引旅游投資、實施和擴大東盟旅游設施標準、提高對環境和氣候的保護等，長遠的規劃結合行之有效的措施正在不斷提高東盟在全球旅游市場上的競爭地位。在“2019年全球旅游競爭力指數”總體排名當中，新加坡、馬來西亞、印度尼西亞、泰國進入全球前五十，除緬甸外的其余五國均位列100名以內，東盟國家整體的旅游競爭力處于亞洲國家前列。[4]

（二）東盟國家旅游業發展現狀

東盟地區是世界上最受關注的出入境旅游市場之一，每年龐大的旅客流量使得旅游及相關產業成為東盟國家經濟發展的重要支柱之一。在許多東盟國家，旅游業是其收入和外匯的主要來源，是其國民就業機會的重要集中行業（如表1所示）。

表1 2019－2020年東盟國家旅游產業概況 單位：%

根據世界旅游與觀光理事會（WTTC）統計，自2010年以來，泰國旅游業收入以年均13%的速度飛速增長，近年來在全球經濟低迷的情況下有所放緩，2019年泰國的旅游收入達到了1065億美元，約占其GDP的20．1%。泰國發達的旅游業源于一個完整、成熟的旅游市場，同時依賴于泰國政府在改造旅游景點、建設基礎設施、增強人力資本等方面做了充足的準備；然而，旅游業的迅速發展也給泰國帶來了一系列挑戰，大量的旅客流入容易造成環境污染和安全問題，綠色、安全、可持續旅游成為泰國政府亟需考慮的問題。2019年印度尼西亞旅游部推出“旅游4．0政策”，包括人力資源開發、國際市場開拓、科技創新等多項內容，旅游業對GDP貢獻率約為6%，是非油氣行業中的第二大創匯行業。[5]2019年，馬來西亞旅游業對GDP的貢獻約為12%，僅次于制造業和大宗商品行業。[6]新加坡是最受國際游客歡迎的旅游地之一，也是眾多政府、商業會議以及國際展覽的首選地點，2019年旅游業創造了392億美元的產值，占其GDP的11．1%。旅游業一直是菲律賓政府的重點發展產業，國內7000多個島嶼提供了眾多旅游景點。2019年，菲律賓旅游業創造了約479億美元的收入，約占其GDP的22．5%，旅游就業人數達到了570萬。近年來，文萊一直致力于發展旅游業以擺脫對石油和天然氣的過度依賴，然而作為一個小國，人力資源有限、景點不足以及基礎設施不完善等因素一直阻礙其發展。2019年文萊僅在旅游業創造了約7．29億美元的收入，相當于其GDP的5．6%。2019年越南旅游業創造約232．05億美元，相當于其GDP的7%。與此同時，東南亞中心的位置以及政治穩定等因素使越南逐漸成為東南亞醫療旅游業的主要參與者。2017年，有8萬名外國游客來越南進行健康檢查和醫療，總收入達20億美元，醫療旅游業預計每年增長18%至20%。[7]柬埔寨的旅游業是其經濟增長的重要組成部分，旅游經濟在過去十年中一直穩步上升，2019年旅游業收入達到約69．70億美元，占其GDP高達25．9%，帶動了60萬人就業，生態旅游是其中的重點方向，近年來顯示出比其他旅游產業更快的增長跡象。[8]2019年老撾旅游業產值約18．90億美元，相當于其GDP的10%，旅游業直接為老撾創造了11萬個就業崗位，是改善生活、減少貧困的重要產業。2019年緬甸旅游業收入為55億美元，貢獻了全國GDP的約6%，較前兩年有小幅下降。老撾和緬甸的旅游業存在相似的困境，如國內航班價格昂貴、道路連通性有限、優質住宿供不應求等，總體旅行成本高于周邊國家，在東南亞旅游線路中，長期以來一直被視作是附加的旅游目的地。[9]

除了東盟地區自身資源稟賦以及每個東盟成員國都致力于制定不同的發展舉措（如旅游政策、基礎設施建設、安全保障、環境治理）以實現各自旅游目標外，東盟旅游得以繁榮很大程度上受到外部積極因素影響。全球中等收入階層規模不斷擴大，尤其是中、日、韓等國的中等收入人口總數估計為4億，提供了龐大的目標旅游消費人群；亞洲廉價航空公司的崛起也至關重要，交通成本的大幅度降低使東盟競爭力越來越強，并繼續瞄準更大的游客市場。[10]東盟各國入境游客從2010年7375．26萬人次到2019年的1．43億人次，9年間增長了95%的旅客流量（如圖1所示）。據TTG Asia數據，2019年東盟旅游業貢獻了3800億美元產值，占東盟GDP的12．1%，創造了4230萬個就業崗位，占地區就業總人數的13．3%。[11]

圖1 東盟入境外國游客的的主要來源地及人次

（三）東盟旅游業市場結構特征

1．東盟內外客源市場差距明顯。東盟旅游業發展過程中顯現出比較明顯的內外結構特征。得益于政治、經濟一體化進程加快，東盟內部流動障礙減少，拉動了旅游業的內需。2010－2019年東盟內入境人數從3504．28萬人次增長到了5157．09萬人次，提升了47．1%的內部流量。然而，東盟外入境旅客從2010年的3870．98萬人次增至2019年的9191．66萬人次，比10年前增加了5300余萬人次，增幅高達137．4%。[12]由此可見，東盟外入境游客已經成為東盟旅游業的主要客源，東盟旅游的國際化競爭力正在穩步提升。

2．各國入境游客來源地日趨多元化。除東盟外的其他亞洲國家是其旅游業最主要的國際游客來源，緊隨其后的是歐洲、美洲等地區。中國在繼2007年超越日、韓成為東盟外籍游客最大單一來源國后，于2015年以1859．62萬旅游人次創下歷史新高，超過了歐洲和美洲的總和1738．95萬人次。2019年中國旅客更是達到了3228．01萬人次，占據東盟外籍旅游入境游客的35．1%。歐洲僅次于中國，2019年入境東盟游客達到了1608．92萬人次，其中英國、法國、德國是主要客源國。日本、韓國以及印度緊隨其后，韓國從2010年的328．61萬人次至2019年首次超過千萬，增長率達到了218．3%。美國和澳大利亞也是其重要客源國，2019年入境東盟的旅客人數分別為481．67萬和452．08萬。[12]

3．各國入境游客人數差距懸殊。數量眾多的成員國注定了一體化下差異性的普遍存在，旅游業也不例外。以2019年為例，東盟各國入境游客人數差距懸殊，泰國達到了3979．74萬人次，在東盟整體客流量中占比高達27．7%，其次是馬來西亞的2610．08萬人次；新加坡、印度尼西亞、越南均超千萬；而最少的文萊僅有33．32萬人次，占比0．2%。[12]在東盟外入境游客方面各國也存在明顯區別，2019年菲律賓和越南的入境旅客中，東盟外入境分別高達93．6%和88．6%，菲律賓處在東南亞邊緣地帶，島國性質使其偏離于東南亞諸國，卻得到中國和東北亞地區旅客的青睞，2019年韓國是菲律賓外籍游客最大來源國，中國位居第二。越南同樣憑借區位優勢，隨著航空連通性不斷增強，占據大量客源市場，尤其是中國、韓國、澳大利亞、俄羅斯和西歐各國市場。[13]馬來西亞和老撾則相反，2019年兩國東盟之外的入境游客占比僅有31．4%和33．2%，這與馬來西亞處于連接中南半島和馬來群島的中心位置相關，靠近多數東盟成員國，發達的經濟和商業貿易吸引眾多東盟來客；而老撾是東南亞唯一的內陸國，因旅游業比較落后，交通不便等，東盟外游客數量不多。[14]

4．中國是部分東盟國家外籍游客的最大來源地。從外籍旅客來源結構看，東盟國家旅游業高度依賴中國游客。根據主要東盟國家旅游部門統計，中國為新加坡、泰國、越南、柬埔寨、緬甸的外籍旅客最大來源地。2019年中國游客占諸國總外籍旅客比重以緬甸為最，高達34%，越南、泰國、柬埔寨的中國游客占比分別為29%、28%、27%。中國游客在菲律賓為第二大客源，占比亦達21%（如圖2所示）。

圖2 2019年與2020年東盟各國對中國旅客的依賴程度

三、突發公共衛生事件下東盟及其成員國促進旅游業復蘇的政策舉措

旅游業一直是東盟國家重要的支柱產業之一，在創造就業、推動社會經濟方面發揮著積極作用。旅游業是具有復雜關系的系統產業，受到全球和地區政治、經濟、文化的廣泛影響，并對其所處的社會環境產生反作用。然而，自2020年初PHEIC發生并持續發酵以來，東盟各國始終無法完全應對此次全球性公共衛生危機，給旅游業造成了長期持久的負面影響，也嚴重阻礙了東盟經濟的復蘇。受PHEIC沖擊與影響，2020年東盟旅游業GDP產值縮水至1800億美元，僅占東盟GDP的6%左右。[15]據初步數據顯示，2021年東盟旅游業的旅游收入下降約94．33%，國際入境人數大幅下降約90．03%，平均酒店入住率僅達到27．45%。[16]

東盟成立旨在以平等精神共同努力，加速地區經濟增長、社會進步和文化發展，東盟各國有責任和義務在重大突發公共衛生事件下相互協作與支持。幾十年來，東盟已發展成為一個相對成熟的區域性組織，合作內容廣泛全面、合作形式多種多樣。在應對重大旅游危機時，東盟集體協調起到了總攬全局的作用，各成員國也都推出了恢復和振興旅游業的政策舉措。

（一）通過東盟集體力量制定長期旅游業復蘇戰略

東盟向來重視區域旅游合作，從1998年開始，東盟國家每年輪流舉辦“東盟旅游部長會議”，分析旅游發展形勢，制定共同的發展對策。東盟還專門針對旅游業建立了東盟旅游委員會、東盟旅游協會及東盟旅游信息中心等旅游合作機構。較為完備的組織保障和規章體系在推進東盟旅游中發揮著重要作用。PHEIC發生后，東盟積極應對，借助集體力量，制定了長期旅游業復蘇戰略。

1．東盟旅游部長特別會議指明方向，應對重大突發公共衛生危機。PHEIC一般都是突發性強，對旅游業沖擊性也大，東盟旅游部長會議在旅游危機管理中往往起到核心作用。2020年4月，各國旅游部長迅速召開了應對當前PHEIC的“特別會議”，達成了關于PHEIC下加強旅游合作的七點共識：通過東盟旅游危機溝通小組（ATCCT）加強健康旅游信息交流；加強東盟國家旅游組織（ANTO）與其他部門的合作，特別是在衛生、信息、交通和移民等方面；在國家救災和支持旅游業方面強化東盟國家及對話伙伴國分享信息和交流的能力以便應對未來類似的危機；提振入境東南亞旅客信心；探索創新方案刺激旅游業；加大微觀和宏觀經濟調控，包括為旅游業提供技術支持、金融刺激及稅收減免等；尋求合作建立PHEIC下的可持續性旅游業發展機制。此次特別會議對東盟國家旅游合作提出了具體要求，并為后續旅游業復蘇措施作出了方向性指導。ATCCT于2020年6月舉行了應對當前PHEIC的特別會議，驗證其職權范圍，討論了當前PHEIC現狀和放寬限制的經驗，會議各國同意使用“visitsea．travel”作為東盟旅游業和相關信息更新的官方平臺。2022年1月19日以“東盟：和平與命運共同體”為主題的第25屆東盟旅游部長會議在柬埔寨西哈努克省舉行，會議批準了《東盟旅游業轉型金邊宣言》，以加強區域努力，恢復和建立對恢復旅行的信心，并促進東盟旅游業的轉型，特別是向包容性和公平平等的競爭轉變。會議同意制定了《東盟旅游業復蘇計劃》和《東盟旅游業專業人員和社區衛生與安全準則》。

2．東盟峰會統籌安排，研擬旅游業復蘇計劃。作為東盟最高權力機構，東盟峰會在歷次重大危機中討論各種問題，統籌安排并做出決策，為未來東盟旅游業全面復蘇制定了整體框架和路徑。2020年6月第36屆東盟峰會發布的《東盟領導人愿景聲明》，一致同意繼續開放市場并貫徹“齊心協力與主動適應”的主旨，設立特別基金推動東盟擺脫突發公共衛生危機以實現全面復蘇?！对妇奥暶鳌烦掷m重申“促進各方共同努力，提升東盟作為可信賴的貿易和投資中心和有吸引力的旅游目的地形象”[17]。此次PHEIC的廣泛傳播使東盟認識到協調行動的必要性，2020年11月第37屆東盟峰會頒布了《東盟全面復蘇框架》（ACRF）作為東盟復蘇的指導性文件。ACRF為地區復蘇提供了五項廣泛的戰略，其中在最大限度地發揮東盟內部市場和更廣泛的經濟一體化戰略中，將建立“旅游泡泡”（Travel Bubble）①廣義上，“旅游泡泡”系指兩個或多個成功遏止突發性公共衛生擴散的國家同意劃定一個“泡泡”，讓民眾可以前往彼此國家，無須14天的強制隔離。實際上，“旅游泡泡”在名稱、規劃與落實上存在多種形態，例如對于開放對象包含哪些旅客、申請通關上包含哪些特定條件、是否須強制檢疫或是否必須負擔檢疫費用、通關后須履行的義務與限制等。和“走廊框架”（Corridor Framework）列為優先關鍵領域。同時，此次峰會發布了另兩份關于旅游業復蘇的重要宣言：《東盟旅游走廊安排架構宣言》和《東盟數字旅游宣言》。上述三份文件成了東盟公共衛生應急管理常態化振興旅游業的主要指導。

3．實施國際旅游合作計劃，力促區域旅游業復蘇。一些旅游危機僅限于特定的場所或企業，但部分超越了國家的界限，形成區域性或全球性危機，意味著需要共同努力來有效管理危機。[18]此次PHEIC重創下東盟旅游業形成的連鎖反應使得國際旅游合作得以加強。2021年2月2日至3日，第53屆東盟國家旅游組織會議和第38屆東盟與中日韓國家旅游組織會議依次舉行，重點審議了東盟旅游競爭委員會、東盟全面與可持續發展旅游委員會、東盟旅游職業監督委員會及東盟旅游資源、監督與評估委員會4個旅游合作委員會報告，東盟與中日韓代表就區域旅游倡議進行交流。2021年2月5日，第20屆東盟與中日韓旅游部長會議就加強東盟與中日韓旅游合作展開討論，通過了《第20次東盟—中日韓（10＋3）旅游部長會議聯合聲明》和《東盟－中日韓旅游合作工作計劃（2021－2025）》。2020年前往東盟與中日韓合作（APT）地區的國際游客同比減少約81．5%，各國討論了振興APT地區的戰略方針，計劃在未來5年內加強合作，優先考慮恢復APT地區的旅游業。2021年7月7日至8日，第54屆東盟國家旅游組織會議和第39屆東盟與中日韓國家旅游組織會議舉行，分別討論了《東盟旅游戰略計劃（2016－2025）》《東盟旅游營銷戰略（2021－2025）》的實施情況以及東盟和中日韓三國的旅游合作進展、中日韓支持東盟旅游復興進程等。在旅游業舉步維艱的情形下，東盟聯合各方加強合作，制定詳細的旅游戰略，為全球公共衛生應急管理常態化下地區旅游業的復蘇做全面的準備。

4．制定與落實東盟旅游業振興計劃。主要體現為：一是重啟開放，實現東盟復蘇需求?！稏|盟全面復蘇架構》（ACRF）為東盟應對PHEIC并推動經濟的指導性文件，通過聚焦關鍵產業和受沖擊群體，營造韌性、包容與永續的環境。ACRF將以“3R”來實現東盟的復蘇需求，即重新開放（Re－opening）、復蘇（Recovery）、韌性（Resilience）。當前處于3R中的“重新開放”階段，由東盟資深官員會議（SOM）、東盟健康發展資深官員會議（SOMHD）、外交部會移民局處首長暨領事局處首長會議（DGICM）共同主責。二是積極落實《東盟數字旅游宣言》。該宣言旨在鼓勵數字科技和創新以提升東盟旅游業的競爭力，促進東盟作為“單一旅游目的地”之目標。東盟將盤點各國數字轉型過程中的觀光商機與數字落差，強化既存的旅游合作機制，鼓勵技術創新，包括發展新的數字平臺、數據庫系統、數據價值鏈等；在重大突發公共衛生應急管理期間，鼓勵使用數字技術改善海內外旅客的旅游體驗并減少海關限制，包括引進無接觸入境過程與支付模式、落實可相互操作的行動聯系追蹤儀器等。三是逐步建立“東盟旅游走廊安排架構”。東盟正著手制定一套離境前與入境后的安全標準，強調旅客應嚴格遵循目的地國規定的具有公認性的公共衛生安全措施。東盟協調理事會（ASEAN Coordinating Council）負責協調與監督“東盟旅游走廊安排架構”的落實情形，期望“旅游走廊”計劃能在東盟國家之間既存的雙邊安排下付諸實踐。

（二）東盟成員國多管齊下致力旅游業復蘇

當前PHEIC應急管理下東盟國家為帶動旅游業復蘇，除持續補貼國內旅游外，還采取了以下舉措：

1．鼓勵國內旅游助推經濟復蘇。由于國際航空部分停滯，區域跨境旅行短期難以完全恢復，國內旅游遂成為振興旅游業的優先選項，東盟各國均制定多項措施刺激國內旅游以彌補遭受重創的旅游業。2020年5月，越南旅游部啟動了“越南人環游越南”計劃，打造優質的旅游目的地和旅游產品，以優惠的價格吸引當地旅游消費者，擴大國內旅游市場。泰國旅游委員會、旅游和體育部以及泰國旅游局合作啟動“我們愛泰國”活動，拉動國內旅游需求。2020年7月，新加坡旅游局推出“重新探索新加坡”活動，團結當地人支持旅游企業，并于2020年12月推出了價值3．2億新元的“重新探索新加坡消費券”計劃；新加坡旅游局還與電子商務公司、銀行、支付網關和在線旅行社建立了新的合作伙伴關系以推廣其旅游產品、交流見解并提升游客體驗。菲律賓政府于2020年9月上旬宣布從10月開始逐步恢復國內旅游，在特定區域內創建國內“旅行走廊”，在遵守公共衛生要求的同時促進旅行。

2．制定旅游業復蘇的長期扶持政策。東盟各國紛紛根據PHEIC應急管理形勢制定自身的旅游規劃，向旅游業復蘇邁進。如2020年12月，馬來西亞推出了“2020－2030年國家旅游政策”，旨在通過加強旅游競爭力和發展可持續的旅游業，為未來的災難做好準備并擁有相應的抵御能力，將通過六個主要戰略重點實施：治理轉型；創建包容的旅游項目投資區；加大旅游數字化力度；提升游客體驗和滿意度；確保對可持續旅游的承諾；提高旅游子行業的人力資本能力。2021年9月，印尼政府公布其階段復蘇計劃以建立PHEIC應急管理體系之下更具彈性的旅游業。第一階段（2021－2022年）重點將放在刺激國內旅游和加速行業的數字化轉型，同時確保實施保持各地清潔、健康、安全的CHSE標準舉措；第二階段（2022－2024年）積極推廣旅游村落，專注提高旅游業彈性，資金支持旅游村落的數字化和創意中心的發展；第三階段（2024－2029年）加強優質旅游目的地韌性，推廣健康和探險產品，加強營銷活動，加快數字化轉型，同時加強旅游行業的價值鏈。2021年4月，柬埔寨旅游部發布了恢復旅游業的《2021－2025年路線圖》和《2021－2035年暹粒旅游發展總體規劃》。柬埔寨旅游業發展路線圖分為三個階段：新常態下的公共衛生危機管理與2021年的復蘇準備；2022－2023年旅游業重建；2024－2015年旅游業全面反彈。

3．出臺“旅游泡泡”計劃，刺激國際旅游。由于國內旅游不足以彌補國際旅游停擺的損失，故部分PHEIC應急管理控制得當的東盟國家開始研擬“旅游泡泡”計劃?！奥糜闻菖荨蓖ǔ１灰暈闁|盟各國放寬旅游管制的第一步，期望通過開放部分地區，振興備受沖擊的社會經濟。如果遵循正確的健康保障措施并且PHEIC應急管理控制到位，“旅游泡泡”將有助于重振萎靡的旅游業。由于各國PHEIC應急管理形勢不一，旅游開放進程也不盡相同。如印尼政府試圖通過一系列措施來啟動旅游業，包括建立與新加坡的“旅游泡泡”，以及針對商務旅行者和數字游民的五年簽證，同時計劃2021年在108個基礎設施上花費2．75億美元來打造數個“新巴厘島”，旨在開發新的“高質量旅游目的地”。2022年2月，泰國政府與中國和馬來西亞就“旅游泡泡”計劃進行會談，允許這兩國的旅客無須隔離即可入境泰國，尤其是那些已完成接種的旅客。馬來西亞也在推進同新加坡、文萊、中國的“旅游泡泡”。新馬兩國于2020年7月26日宣布達成兩項協議，從8月17日起對兩國商務與公務旅客實施互惠的“綠色通道”及“周期性通勤安排”。新加坡一直是東盟國家“旅游泡泡”計劃最活躍的國家之一。2021年10月26日，新加坡航空監管機構宣布澳大利亞和瑞士加入其“疫苗接種者旅游走廊”（VTL），通行擴大到十幾個國家，包括德、法、英、美等國，相關國家完成接種旅客可于11月8日起進入新加坡。雖然東盟各國都在積極推進旅游綠色通道，但是“旅游泡泡”必須建立在多邊公共衛生應急管理有效控制的基礎上，各方對PHEIC應急管理的審慎態度使其可實施范圍依舊很小。因此，東盟旅游業的恢復比較緩慢，未來的發展還需依托PHEIC之后安全平穩的國際旅游市場。

四、公共衛生應急管理常態化背景下中國－東盟旅游業合作的機制及路徑

當前PHEIC對中國與東盟旅游業均形成嚴重的沖擊與影響，并波及彼此的經濟、民生、公共服務和發展機遇。在全球公共衛生應急管理常態化背景下，如何推動雙方在疫苗研發分配、旅游安全規范及新興旅游產業融合等方面的深度合作，如何通過創新、數字化、可持續性和伙伴關系建立更具復原力的社區和企業，實現旅游業的轉型，[19]是雙方的共同關注領域，也是當前全球性公共衛生應急管理常態化背景下中國－東盟旅游業合作的重要路徑取向。

（一）中國－東盟旅游業合作的動力機制

1．區域經濟合作的推動力。在中國－東盟的雙邊或多邊合作中，旅游合作一直是備受矚目的領域，業已成為中國－東盟全面戰略合作伙伴關系的新亮點，雙方正共同努力，將人文交流合作打造為繼政治安全、經貿合作之后雙方關系的“新支柱”，把旅游合作作為優先方向之一。近年來，中國高度重視與東盟各國的旅游交往，正在推進的“一帶一路”倡議、中國－東盟共同體建設以及瀾湄合作機制等都把加強人文交流、促進雙方人員往來作為重要內容。目前，中國與東盟及各成員國的旅游機制趨于完善，既有“10＋3”機制框架下定期舉辦的“10＋3旅游部長會議”，也有中國－東盟文化旅游活動周、瀾湄市長文化旅游論壇，更有中國與東盟成員國間單獨的旅游合作協議與機制等。云南、廣西等與相鄰國家地區的旅游交流合作也日趨頻繁，已經建立起多層次、多渠道、多領域的合作機制和交流平臺。中國和東盟共建“一帶一路”，認真落實《中國－東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言的行動計劃（2021－2025）》，推進實施中國－東盟自貿區升級版，以及推動建立瀾湄旅游城市合作聯盟等積極舉措，將為公共衛生應急管理常態化下的中國－東盟旅游合作帶來新的創新發展、開發發展和共享發展，也將助推中國－東盟旅游合作向更大規模、更高水平邁進，助推區域經濟一體化深入發展，更將助推區域經濟社會全面復蘇與發展。

2．旅游需求市場的拉動力。中國與東盟十國是近鄰，有著天然的地緣相接、人緣相親的合作優勢，旅游合作基礎穩固。中國和東盟國家旅游資源豐富，都有著光輝燦爛的文明歷史、豐富多彩的民族文化和壯美秀麗的自然風光，吸引了越來越多的雙方游客前來觀光游覽。據世界旅游理事會統計，從外籍旅客來源結構看，2019年中國分別是新加坡、泰國、越南、柬埔寨的外籍旅客最大來源地，老撾、文萊、越南、泰國、菲律賓、緬甸和柬埔寨對中國的游客依賴度均超過了20%。與此同時，中國對東盟游客的吸引力也在持續上升。2019年，如按入境旅游人數排序，中國主要國際客源市場前20位國家有7個是東盟國家（緬甸、越南、馬來西亞、菲律賓、新加坡、泰國、印度尼西亞），而且來華旅游人數均超過百萬人次。毗鄰東南亞的云南、廣西等地的入境游客中，也有近一半來自東盟國家。

3．區域旅游業復蘇的內在驅動力。2020年暴發的重大公共衛生事件對我國旅游業的沖擊與影響范圍較廣、程度較深。據中國文化和旅游部數據顯示，受此次重大公共衛生事件影響，2020年度國內旅游人數28．79億人次，比上年同期減少30．22億人次，下降52．1%；2020年度中國旅游收入2．23萬億元，同比下降66%。自2020年重大公共衛生事件暴發以來，因限制出行等政策推行，中國民航運輸量呈斷崖式下滑，雖客座率、載運率有一定回升，回暖復蘇跡象仍不明顯；而國際航線運輸量受出入境限制政策影響，自2020年4月起觸底，同比下滑99%。由于出行需求驟降，酒店業RevPAR和OCC大幅下滑，98%單體酒店因現金流無法支撐漫長的出游停滯期而關閉。景區由于可吸納旅客本地休閑、近程觀光等需求，受公共衛生事件影響沖擊較小，但接待量也是急劇下降。另據聯合國貿發會議和世界旅游組織2021年6月聯合提交的報告稱，由于國際游客人數急劇下降的直接和間接影響，國際旅游業及其密切相關的行業在2020年遭受的損失估計為2．4萬億美元。而東盟地區是受影響最嚴重的地區之一，由于旅游業的下降就導致實際GDP損失約8．4%。有鑒于此，在全球旅行受限、對病毒傳播遏制乏力、游客信心不足、經濟疲軟以及當前公共衛生應急管理常態化等情勢下，中國與東盟國家如何進一步發揚伙伴精神，不斷加強旅游交流合作，共同構建旅游共同體是公共衛生應急管理常態化背景下推動區域旅游業復蘇的內在驅動力。

（二）中國－東盟旅游業合作的路徑取向

1．加快疫苗研發分配，共拒“疫苗民族主義”。在當前公共衛生應急管理常態化背景下，加強公共衛生應急管理與防控，加快新型疫苗研發和生產，是當前中國與東盟面臨的首要任務，也是最終決定能否戰勝突發性公共衛生事件的關鍵，更是促進地區旅游業復蘇的重中之重。誠如世界旅游組織秘書長祖拉布·波洛利卡什維利所言，“旅游業是數百萬人的生命線，加快疫苗接種，支持旅游業安全重啟，對于旅游業復蘇至關重要”[20]。疫苗公平意味著疫苗應在所有國家間平等分配，不論其發展或經濟狀況，疫苗的獲取和分配應基于人人有權享受可達到的最高健康標準的原則，不分種族、宗教、政治信仰或任何社會條件。然而，多數疫苗都優先供應發達國家，西方部分疫苗生產國甚至限制出口，形成所謂的“疫苗民族主義”。東南亞公共衛生應急管理形勢嚴峻，東盟十國除新加坡外都存在不同程度的疫苗短缺，加劇了病毒擴散的潛在風險。中國作為一個負責任的大國，堅決履行中國疫苗作為全球公共產品的承諾。在自身人口基數大、疫苗供應緊張的情況下，中方已經向國際社會提供了超過3．5億劑疫苗，包括向80多個國家提供疫苗援助，向40多個國家出口疫苗。東南亞是中國疫苗提供的主要目標，占中國疫苗捐贈總額的29%，占中國疫苗銷售額的25．6%。事實證明，疫苗接種依舊是公共衛生應急管理最可行的方式，中國和東盟合力研發疫苗且更加注重疫苗公平，是中國－東盟旅游復蘇的基礎保障。

2．多方協調建立健全公共衛生應急管理出入境旅游監管機制。經濟復蘇關鍵在于各行各業的生產恢復以及跨境流動的增強。然而，頻繁的跨國流動將導致輸入性偶發病例增多，對公共衛生應急管理形成巨大壓力。基于此，雙方需加強內部溝通與統一行動，保證旅行活動有序開展的同時防止突發公共衛生事件的反彈。中國－東盟雙方要落實統一的公共衛生應急管理的接待標準，旅游目的地的旅游部門、會議局、會展協會和旅游協會等相關部門必須達成共識，進行統一協調，從國際旅客入境后的機場、酒店、行程等細節，針對保障旅游的“吃住行游購娛”六大方面打造和公布公共衛生應急管理的旅行手冊與條款。第25屆東盟旅游部長會議通過了《東盟旅游業專業人員和社區衛生與安全準則》，涵蓋8個旅游相關部門，批準了東盟安全旅行印章的使用，旅游業者可利用該印章向旅行者保證衛生和安全標準。此外，該準則鼓勵東盟成員國制定明確的政策和法規，以實施安全旅行印章的準則和應用，提高東盟作為首選旅游目的地的競爭力和吸引力。旅游協調監管機制的建立需要中國與東盟雙方強有力的合作，提供“國家及地區旅游安全和安保戰略”的必要框架，澄清和分配旅游景點安保對游客安全的各種作用和責任，同時必須保持一定程度的靈活性，以適應不可預見的旅游安全情況。

3．共同制定以人為本的旅游安全框架及細則。安全是決定一個國家和地區旅游競爭力的重要基礎，旅游安全合作應從頂層制度設計出發，為旅游安全治理體制、法制、機制和預案提供規范。[21]近年來，東盟旅游業的飛躍式發展不斷滋生行業威脅，信息安全、生態環境安全等非傳統安全威脅對旅游服務構成了嚴峻挑戰。公共衛生應急管理期間的旅游空窗期是中國－東盟專注于為旅游安全及規范制定一致框架的好時機。2020年11月，第23屆中國－東盟峰會召開，雙方表示在未來五年內推動中國－東盟包括非傳統安全和旅游安全領域在內的全方面交流與合作。通過互訪、培訓，促進中國與東盟有關部門在應對恐怖主義、毒品走私、人口販運、洗錢、國際經濟犯罪和網絡犯罪等非傳統安全領域的信息共享；利用現有地區、國際設施和機制加強中國和東盟執法部門的合作協調；在通信保障、聯通協調、國家救援行動等領域支持旅游部門更好地應對未來的公共衛生安全危機。此外，保障旅客安全是穩定旅游業的關鍵，基于中國－東盟長期的旅游安全，雙方應加緊完善旅游安全及規范細則，包括食品安全、建筑消防安全、安保規程及安保人員培訓等，將健康納入游客安全框架，在景區、酒店、餐館等人員密集的場所需執行以全面消毒和深度清潔為重點的標準衛生程序，預防和控制感染，確保旅客人身安全和身體健康。

4．攜手鞏固中國－東盟數字旅游合作。數字化正在改變傳統的旅游方式，中國和東盟旅游業的未來發展必然是建立在數字信息交互的極大發展之上的。2020年是中國－東盟數字經濟合作年，雙方共同發布了《中國－東盟關于建立數字經濟合作伙伴關系的倡議》，同意抓住數字機遇，打造互信互利、包容、創新、共贏的數字經濟合作伙伴關系，深化數字技術在疫情防控中的應用，提出盡可能利用數字解決方案增進跨境旅行安全。2020年數據顯示全球數字經濟規模已達到31．8萬億美元，中國以5．2萬億美元居全球第二位，并以高達15．6%的數字經濟增幅領跑全球。中國高水平的數字通信技術以及東盟富有活力的經濟、有利的人口結構、推廣數字化的決心，為中國－東盟數字旅游生態合作奠定了堅實基礎。突發公共衛生事件的沖擊正在加強中國與東盟旅游業轉型的緊迫性，旅游行業結構和商業模式正在被逐漸顛覆——數字旅游產業正在迅速成型。經過多年發展，中國和東盟國家在5G、人工智能、電子商務、大數據等領域相互支持、密切合作，已取得一定成效。在當前日益動蕩的旅游市場中，雙方更應繼續推進旅游產業的數字化合作，加大旅游人才的培訓和指導、探尋數字文旅發展的新理念與新策略以及結構化的知識共享、提升合作透明度以及異地運營協作，搭建起更多中國－東盟數字文旅方面的合作渠道和智慧平臺，助推公共衛生應急管理背景下中國－東盟旅游業的復蘇和發展，同時夯實中國－東盟命運共同體的堅實基礎。

5．深化推動中國－東盟文化旅游合作。幾個世紀以來，亞洲古老文化中的藝術、時尚、美食等早已風靡世界各地，但因為落后于西方國家的工業革命，亞洲經歷了一段相對衰弱期，影響力受到削弱。[22]中國和東盟作為亞太地區兩個至關重要的政治經濟體，部分國家和地區曾受到西方列強的殖民，即使過去幾十年實現了驚人的經濟增長，但中國和東盟的現代化進程一度受到了西方思想文化的深刻影響，其自身的文化及價值觀吸引力仍然有限。然而，突發性公共衛生應急管理的處理體現了東西方的文化差異，亞洲國家對突發公共衛生事件的反應總體上更有條理，更加有序地保證了社會穩定和政治團結。此外，隨著民眾知識水平的提高，偏好文化旅游的游客也在不斷增加，其主要目的地包括博物館、藝術畫廊和考古遺址等，而中國和東盟擁有豐富的文化遺產，合作空間廣闊。截至2020年末，中國已在全球設有45家海外中國文化中心，其中包括緬甸、老撾、越南、泰國、柬埔寨、馬來西亞以及新加坡7個東盟國家，中心致力于幫助東盟民眾了解中國、認識中國，是雙方文化交流的重要引擎，推動了中國－東盟文化旅游業的合作發展。因此，在公共衛生應急管理常態化背景下，中國和東盟應進一步加強自身文化和價值觀建設，不斷推動雙方旅游市場在文化方面的領域拓展和層次提升。雙方的文化旅游深度合作無疑將有助于強化身份認同、增進跨文化理解，提升中國和東盟的文化軟實力。

6．協同開展中國－東盟健康旅游合作，打造新型旅游合作平臺。過去十多年，醫療保健和旅游業的結合成為一個顯著的趨勢，2020年突發的重大公共衛生事件將健康問題推上了時代的風口浪尖，重大公共衛生事件之后以健康為導向的旅游將成為發展最快的利基旅游領域之一，也為中國－東盟旅游合作提供新的平臺。健康旅游是通過醫療和保健活動促進身體、心理或精神健康的旅游類型。中國和東盟健康旅游合作的重點在醫療旅游和保健旅游。隨著中國人口老齡化及重大疾病手術需求增加，醫療旅游市場正迅速擴大。2018年中國醫療旅游市場規模就達到1186億元，五年來年均增長率達到33．1%，遠超GDP增速。然而，高需求和弱供給的現狀落差使中國成為“優質醫療”的需求大國，九成醫療旅游需求被海外醫療旅游市場吸收。[23]與此對應，東盟正逐漸成為全球醫療旅游的主要目的地，泰國、馬來西亞和新加坡在醫療旅游領域處于領先地位，以具有競爭力的價格、一流的醫療服務以及高水平的技術長期位列全球頂級醫療旅游目的地前列，越南、菲律賓、柬埔寨的醫療旅游服務也在迎頭趕上。與此同時，中華民族幾千年的健康養生理念及實踐經驗，尤其是中國傳統中醫藥在公共衛生應急管理中發揮的獨特作用，也將助推中國和東盟養生保健旅游發展。雙方在醫療旅游領域的供需互補形成了巨大的合作空間，應加強政策引導，依托相近的地緣，推動雙方健康旅游合作走深走實，讓健康旅游提振區域旅游業復蘇信心。

五、結語

新型冠狀病毒肺炎疫情是全球互聯互通時代的首次大規模公共衛生事件，東盟是受此影響較大的經濟體之一，對旅游業的高度依賴使其比其他經濟體更明顯地感受到PHEIC的沖擊。雖然東盟及成員國制定和實施了一系列旅游恢復和振興計劃，減輕了旅游業停滯對社會民生的負面影響，但依舊無法彌補外籍游客大量缺失而導致的巨額損失。長遠來看，東盟旅游業至少需要數年才能恢復到PHEIC之前水平。如何更好地適應公共衛生應急管理體系下的旅游“新常態”，開展多樣化、可持續的旅游模式，加快推進公共衛生應急管理常態化背景下的旅游業復蘇，東盟組織及東盟各成員國做了積極的探索與嘗試，有些已取得了一定的實效，有些還有待于檢驗。

在中國與東盟的合作中，旅游合作一直是備受矚目的領域，業已成為中國－東盟全面戰略合作伙伴關系的新亮點，是雙方合作的重點優先方向之一。中國是東盟地區外籍游客的重要來源地之一，部分東盟國家對中國游客存有較高的依賴度。中國和東盟利益相關，長期以來形成了一個融合發展、相互依存的共同體，而共建中國－東盟旅游共同體、共謀區域旅游治理新體系是建設中國－東盟命運共同體的重要路徑之一。當前，PHEIC仍在全球持續影響，對進一步加強和深化中國－東盟的旅游合作既是挑戰，更是機遇。如何在公共衛生應急管理常態化背景下，推動中國和東盟在疫苗研發分配、旅游安全規范、旅游業的全方位創新、新興旅游產業融合等方面的合作，解決中國－東盟旅游合作的結構性問題，推動中國－東盟旅游合作朝便捷化、品質化、智能化的方向發展，實現區域旅游業復蘇已成為雙方的共同關注。