淺析宅基地使用權抵押的需求、困境及對策

文/汪偉倫

引言

第七次全國人口普查數據顯示，我國鄉村常住人口超過5億，占全國人口比重近百分之四十。農村地區的發展振興是新時期脫貧攻堅行動的前進方向。為解決農民融資問題，中央計劃在天津薊縣等59地開展農村宅基地抵押試點。本文審視宅基地使用權抵押的需求和困境，并尋求解決之策。

一、“鄉村振興”背景下宅基地使用權抵押的迫切需求

（一）擴大農業再生產，加速農業現代化

資金是農業發展最為稀缺的要素。一般情況下，資金往往會流向給定期限獲得給定收益的固定產業。農業是一個受自然因素影響較大的行業，容易受到自然風險、經濟風險等多重風險的影響，且回報周期較長，所以資金一般情況下不愿意進入農業生產過程。農民群體由于自身條件的限制束縛，缺乏固定資產、融資變現工具，始終處于金融業務服務需求的最底層，難以獲得額度大、利率低的金融貸款服務。在黨中央深入推進“鄉村振興”戰略全面實施的大背景下，農業生產方式由傳統的家庭聯產承包轉變為土地大面積機械化規模經營，呈現出專業合作組織發展、土地集約化管理的特點。農戶貸款需求進入以快速增長為特征的新階段，金融機構對其貸款呈逐步弱化趨勢，貸款需求滿足率較低，供需矛盾比較突出。例如，從事規模特色種植養殖業的農戶、購買大型農機具的農戶，以及從事糧食運輸收購、農產品加工的農戶，資金需求意愿強，需求量較大。然而，金融機構對農戶貸款需求的滿足程度低，資金向縣城轉移。由于缺乏資金，我國農業的機械化、科學化、水利化、電氣化勢必會受到較大的影響，農業農村現代化的發展也勢必會面臨一定程度的阻礙。

（二）刺激農村家庭消費，擴大內部需求

目前，以住房建造和裝修、汽車、智能家電為代表的升級消費已成為農村消費的主流。由于國人歷來有安土重遷的傳統，家族文化觀念根深蒂固，部分農戶既有進城購房的意愿，也有在農村建新房并加以裝修的需求。然而，受限于資金的短缺，消費需求無法得到滿足，生活質量也無法改善。此外，得益于近年來國家對鄉村發展的重視，農村道路開始從“村村通”到“戶戶通”，汽車不再是農村人眼里的奢侈品，普通農戶對汽車的需求也變得愈發強烈。2007年至2010年的“家電下鄉”政策有效拉動了農村消費。目前，距離“家電下鄉”政策施行已超過十年，家電也普遍進入換機周期，在農村地區開展“家電更新”，并結合宅基地使用權抵押貸款，可以在中美貿易戰持續白熱化、新冠疫情肆虐全球的大環境下，有效緩解日益增長的農民消費需求和不平衡的金融服務之間的矛盾。通過改革試點宅基地使用權抵押貸款，可以向農民提供閑置資金，激活農民購買力，提高農民的生活質量。同時，此舉還可擴大農村消費需求，培養新的消費熱點，形成良性消費循環，從而使中國經濟保持平穩健康發展。

（三）吸引社會資本入局，促進旅游產業發展

2021年初，國家鄉村振興局掛牌成立，鄉村振興成為人們關注的焦點。在“兩山理論”的指導下，文旅行業在鄉村振興中扮演了非常獨特而有價值的角色。目前來看，我國有近百分之二十的農村宅基地空置，面積超過3000萬畝?？赏ㄟ^適度放活宅基地使用，鼓勵農戶或集體經濟組織通過自營或者引入社會資本聯營入股等多種方式，提高農村閑置宅基地的利用效率，從而增加農民收入，促進鄉村發展。盤活農村的閑置宅基地資源可以采取因地制宜的方式。某些區域條件較好、交通便利、周邊經濟發展較好、自身具有一定的環境承載量和特色優勢的地區，可在符合法律法規和用途規劃的前提下，發展鄉村旅游、精品民宿、康養度假等新業態。農民在盤活閑置宅基地的同時，還可以憑借抵押宅基地使用權獲取貸款，從而獨立開展鄉村文旅業務，或者作為資金入股，與外來企業共同合作，在降低經營風險的同時共享收益。宅基地使用權抵押在向農民提供大量資本的同時，也可為與之合作的企業緩解資金困難。政府可以通過出臺一系列旨在推進鄉村旅游高質量發展的金融貸款政策，適度上調宅基地使用權抵押金額，鼓勵社會資本進入這一行業，打造鄉村旅游示范樣板。

二、“三權分置”下宅基地使用權抵押面臨的困境

（一）宅基地“三權分置”后相關法律概念厘定不清

宅基地“三權分置”一詞最早源于2018年中央一號文件。文件提出，完善農民閑置宅基地和閑置農房，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。通過創造性地引入與所有權、資格權相分離的使用權，賦予使用權“可用于抵押融資”的收益屬性，強化宅基地的財產功能，削弱宅基地自身制度的封閉性和人身屬性。此舉對我國土地制度改革具有十分深遠的意義，并為農村宅基地市場融資貸款預設了法律基礎。然而，權利創制的背后卻涉及宅基地使用權抵押概念模糊的問題，產生了消極影響。首先是對宅基地“一戶一宅”的理解。只有明確宅基地使用權人是獨立的“個人”還是抽象的“戶”，才能繼續探討宅基地使用權抵押的問題。如果需要該“戶”全體成員的同意，則如何判定“戶”的全體成員就顯得極為重要。“戶”的概念在法律上沒有明確規定。目前，《中華人民共和國民法典》的規定是“按照習慣”，即依照當地習慣界定“戶”的概念。在我國南方地區，父母的成年孩子在婚后便可以單獨立戶，這是農村地區長期以來形成的文化習慣。事實上，戶籍登記是事實登記，該“戶”全體成員的判定不應以戶口本登記人數為準，而應取決于實際參與生產生活的家庭成員。其次是宅基地使用權能否讓子女繼承。宅基地抵押的前提是擁有宅基地使用權。因此，明晰子女是否擁有宅基地使用權是確定其是否享有抵押權的關鍵。此處需要分情況討論。若子女與父母都屬于農村戶籍，則子女可通過變更登記，使宅基地使用權在內部轉讓，通過繼受取得的方式獲得宅基地使用權和地上房屋的財產權；若子女戶籍已遷出農村，則子女不享有父母的宅基地的使用權，但可以通過繼受取得的方式享有宅基地上房屋的財產權。然而，由于受到我國“房地一體”原則的限制，宅基地上的房屋不可以抵押，也不可以通過買賣過戶給第三人，子女僅享有占有、使用等部分用益物權，并且不可以新建房屋，只可以對原有房屋進行修繕維護。如果房屋因年久失修而倒塌，則宅基地所有權會轉移至村集體。可見，非農村戶籍子女不擁有房屋財產的抵押權，其擁有的是被閹割的物權。然而，根據自然資源部、住房和城鄉建設部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農業農村部、國家稅務總局2020年9月9日對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”所作的答復，農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。因此可以明確，擁有宅基地使用權者的子女無論是否擁有農村戶籍，都可以繼承農村宅基地使用權。宅基地資格權的放松背后是對加速農村人口城鎮化、保護私人合法財產權益的考量，是出于一定的社會價值衡量。此外，農村宅基地使用權抵押登記制度目前尚未明確。允許宅基地使用權的主體憑借宅基地使用權的流轉而發生各種變更，變更主體的前提是確權行為，一般物權采用的登記對抗主義已經不能滿足現代農村抵押融資的安全需要。因此，筆者認為，須采用更嚴格規范的產權確認方式即登記生效主義來處理農村宅基地抵押問題，明確認定未經登記的宅基地使用權無效。目前，我國正大力推進農村宅基地確權工作。雖然宅基地確權難度較大、流程繁雜瑣碎，但構建完善翔實、權清責明的宅基地使用權人登記體系有利于今后宅基地使用權抵押工作的全國推廣，從而更有效地保護抵押權人的合法利益，促進宅基地使用權的相對流轉。最后，明確宅基地使用權抵押范圍也是極其重要的，它決定了宅基地使用權的最后抵押金額以及抵押權實現時金融機構有權處分的財產標的范圍。業界學者普遍認為，宅基地使用權抵押的范圍主要包括宅基地上的房屋及其他附著物，如樹木等。但是，學界對于作為僅有土地而沒有地上附著物的宅基地本身能否作為抵押物存在爭議。目前較為主流的觀點認為，農民基于村集體成員的身份權申請并占有宅基地后未在宅基地上建設農民住房，其擁有的權利在本質上仍為宅基地資格權，所以宅基地使用權單獨抵押應當禁止。筆者認為，由于我國一直采用“房地一體”的土地抵押模式，房屋的財產權依附于土地權利上，即房屋的各項權利都以土地權利的取得為前提，宅基地從村集體分到村民手中，只要完成轉移占有交付，村民即享有使用權。

（二）抵押權的操作、處置和變現困難

如果抵押人由于主客觀原因而難以在約定的時間歸還貸款，那么抵押權人有權處置抵押人的抵押物。此舉會導致抵押權實現的后果違背宅基地政策的設計初衷，金融機構將承擔貸款損失風險。由于我國在宅基地制度的設計方面秉持無償分配、“一戶一宅”的原則，禁止宅基地使用權在非本村集體外流轉，這必然會導致抵押權人實現抵押權時損害抵押人基于身份關系而獲得的宅基地使用權，侵犯抵押人的宅基地使用權福利不利于構建美好和諧鄉村。因此，在接下來的農村宅基地“三權分置”改革時，應正本清源，解決思想認識上的問題，正確認識宅基地的生產資料屬性，著重顯現宅基地的財產功能，逐漸弱化宅基地的成員身份性，加強宅基地使用權的財產變現能力。如果一味強調宅基地使用權不可在非本村集體外流轉，則抵押權人在實現抵押權時只能采取三種處置方式：一是將宅基地上的房屋視作建筑材料，拆除后優先受償。作為建筑材料進行資產變現，無疑會極大地損害房屋的使用價值，也會產生環境破壞以及材料浪費的問題，且實踐操作難度大，變現金額小。二是將宅基地使用權附帶房屋一起轉讓給具有本村戶籍的其他自然人，但受限于土地管理法“一戶一宅”的規定，具有適格資格的購買者較少，需求量自然下降，供求關系不均衡，抵押物價格無法按市場行情顯現。三是由宅基地所在地的村集體進行回購。我國是社會主義國家，宅基地所有權歸農民集體所有。因此，在發生抵押權實現時，村集體應進行宅基地使用權的回購，并根據實際情況，如宅基地上并未建造房屋的可以復墾或者規劃為剩余宅基地儲備，調整土地用途性質和使用權歸屬。受限于我國基層財力，鄉鎮沒有一級獨立財政權，財政資金全靠上層撥付，依靠村集體回收土地只在江浙滬以及東南沿海一帶少數村集體比較富裕的區域具有可行性。此外，由于宅基地所處地理位置、所在村落經濟發展水平、附著的房屋建筑規格以及是否適合開展其他經營業務等因素千差萬別，宅基地使用權抵押的價款評估工作面臨嚴峻考驗。抵押權價值的量化工作基本上取決于評估方的估算。評估方如果沒有秉持公平公正的原則，與抵押權人合謀壓低評估財產價值，或者與抵押人串通高估財產價值，都不利于后續抵押權的順利合法實現。最后，不同于商品房抵押貸款，宅基地使用權人在進行宅基地使用權抵押時需經前置程序，即應當先行向集體土地所有權人和所屬村民委員會提出書面申請，村民委員會批準同意后，經鄉鎮政府審核、縣級政府批準，才可以依法設定抵押權。從形式上看，這無疑會加重抵押人的程序負擔，考慮到抵押人償債能力不足而發生抵押權實現會導致村集體財產受到影響，集體經濟組織對此顧慮重重，批準動力不足，使抵押權難以設立。

（三）金融服務政策亟待完善

目前，宅基地使用權抵押貸款面臨的金融政策方面的困境主要是金融服務主體范圍較狹窄、金融機構開展同類業務態度不一以及農戶貸款需求意愿不強。傳統觀點認為，農村住房抵押權人不宜擴大到全行業金融機構，應該指定承辦此類貸款業務的金融機構。隨著我國農民抵御金融風險能力的加強、大數據征信技術的成熟以及現代金融業的飛速發展，這種論調已不適應宅基地使用權抵押的新發展改革方向。當前，這種拘泥于銀行機構甚至指定銀行的抵押模式過度強調保護農民的住房利益，設置過多的審核程序，削弱了農民辦理抵押業務的積極性。金融行業內的壟斷抑制了宅基地使用權抵押金融產品的推陳出新，背離了服務農民的宗旨，農民不得不尋求其他審核難度低、貸款利率較高的機構或個人進行融資，極大地增加了融資風險。國有商業銀行未能充分發揮帶動農村發展的積極示范作用，害怕呆賬、壞賬出現，也擔心不良資產化率上升的風險難以控制，因而對該類業務大多采取觀望態度。地方農商行以及農信社受限于資本總量較小、抵御風險能力較弱，雖想開發這一藍海業務卻有心無力，大多只能提供五萬元以下的小額抵押貸款，緩解農民資金壓力的能力有限。抵押服務難以推進的最大阻力還是農民自身。農民受教育程度有限，受制于農村社群文化，對抵押擔保融資等金融業務不熟悉，從而產生排斥心理，阻礙了宅基地使用權抵押業務的開展。調查發現，沒有信貸經歷、收入來源較單一、與縣城距離近的農民由于貸款需求小、融資相對容易、對金融機構信任度較低等多方面原因，抵押貸款意愿不強。這反映了銀行等金融機構在農村信貸方面的宣傳工作有待加強。只有持續加強金融惠農工作，增加農民的信貸經歷，才能使農民對貸款業務流程與宅基地使用權抵押政策有全面了解，才能增強農民的抵押意愿，促進宅基地使用權抵押業務的開展。

三、宅基地使用權抵押制度的完善及突破

（一）法律持續完善，適度放活宅基地使用權流轉

甘蔗沒有兩頭甜，在增強宅基地使用權財產屬性、喚醒“沉睡資本”的同時，必然會削弱宅基地人身權屬性，這是宅基地“三權分置”改革一體化推進面臨的陣痛。從某種意義上講，適度放活宅基地使用權流轉有益于中國鄉村形態的優化，有利于加速鄉村新型民居村落的人為規劃形成，從而改變之前由于宅基地過于注重保護村集體成員的身份資格權而造成的鄉村“空心化”現象。一方面是農民守著破舊的宅基地，無法利用金融工具將其變現，收入差距持續拉大，另一方面是城鎮資本無法進入鄉村，農村產權交易市場停滯不前，城鄉兩元對立格局拉大。農民對宅基地僅擁有占有和使用的部分用益物權明顯背離了“鄉村振興”的國家發展戰略。要持續深化改革宅基地使用權，必須明確“一人一戶”的法律解釋，保證抵押時主體資格的適格，確保對城鄉兩種戶籍的子女繼承父母宅基地使用權的處理一視同仁。在保證本村集體利益不受損害的情況下，應逐步開展試點，放開對宅基地使用權轉讓的范圍限制，鼓勵改革，容納出錯，由本村向本鄉鎮、本縣市擴大，同時研究買受人獲取宅基地使用權后以股份、現金或者復耕等方式彌補自身身份局限給村集體財產帶來的損失。此外，在改革的同時，要牢記制度紅線是適度放活的底線，即堅守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線。宅基地使用權轉讓給他人后，也要注意禁止私人建造別墅大院、私人會館，避免隨意侵占土地、忽視環境污染等問題。

（二）設立農房抵押風險基金，構建多元擔保機制

通過政府專項資金設立農房抵押風險基金，減少抵押權人實現抵押權后因各種原因難以將宅基地使用權轉讓或者變現而產生的損失。同時，通過農房抵押風險基金對村集體組織進行一定補償，彌補抵押權實現后直接或間接的村集體組織宅基地的損失，降低村委會不批準抵押的風險。在運用農房抵押風險基金以有效減少使用權抵押風險的同時，積極探索多元化的擔保機制。例如，在農村地區開展定點幫扶工作，及時獲取邊緣易致貧戶的家庭信息，由政府指定村干部作為擔保人，使邊緣易致貧戶獲取小額宅基地使用權抵押貸款。此外，通過農村合作社、村集體企業等尋找優質擔保人為農民作擔保，可降低抵押貸款成本，簡化貸款風險評估流程。運用政府力量尋找多元擔保，可有效杜絕擔保人的尋租行為，從而有效增加宅基地使用權抵押的發生率。

（三）逐步擴大抵押權人范圍，房屋評估過程公正客觀

一方面，抵押權人要從銀行等金融機構擴大到貸款公司、典當行等主體，充分發揮市場的競爭活力。政府通過出臺優惠政策和資金獎補政策，支持、鼓勵金融機構開展宅基地使用權抵押業務。另一方面，銀行系統內占據重要地位的商業性金融機構如四大國有銀行要肩負起為振興鄉村提供優質金融服務的責任，互聯網金融機構也可以發揮自身獨特的惠農作用，通過互聯網金融機構實現宅基地使用權抵押貸款的在線審批和放款，壓縮審批步驟和時間，發揮“鄉村振興”戰略的建構性作用。由于宅基地的地理位置、使用價值、變現難易程度與城市商品房都有不小的差別，公正客觀地評估房產及宅基地價值是確保抵押業務順利推進的關鍵因素。可以同時培育多種評估主體，同時開展如市場評估、政府評估、金融機構內部評估等工作，打擊虛假評估。評估機構的評估程序、評估依據、評估方法、參數選定、評估結果確定等內容都應公開透明。評估人員應具有較高的專業水準，在行業中有一定的影響力和美譽度，熟悉宅基地及地上附著物價格鑒定的有關法規政策和市場標準，能夠秉持高度的責任感和職業道德，為交易雙方提供嚴謹、公正的服務。

（四）農房保險全覆蓋，加大普惠金融政策宣傳

由于農民自建房屋質量層次不齊，且農村地區自然災害相對城市地區較頻繁，洪澇、颶風、火災、地震、泥石流等災害層出不窮，房屋較容易受損，房屋價值下降嚴重，不利于作為標的物進行抵押貸款申請。因此，農房保險制度可以作為規避抵押物滅失風險的金融工具，采用“政府補貼部分、農戶承擔部分”的方式運作。如果沒有發生賠付情形，則第二年度可以減免部分保費。這種方式可為抵押權人解決后顧之憂，彌補其因不可抗力導致抵押物毀損時遭受的損失。要持續加大對宅基地使用權抵押政策的宣傳，改變農民的文化認同導向，解除部分農民對于政策的疑惑，宣傳宅基地“三權分置”背后的法律機理以及變革動機，充分發揮宅基地的財產權能，號召農民抵制高利貸等非法民間融資，推動農村金融體系的改革進步。打鐵還需自身硬。只有不斷豐富完善教育、養老、醫療、就業等方面的農村社會保障制度，才能真正解決農民靠宅基地生存的現狀，將宅基地的人身屬性逐漸剝離，讓農民對宅基地的抵押沒有后顧之憂，從而最終促進宅基地使用權抵押制度的順利開展。

（五）運用大數據精準對接，嚴格限制貸款使用

現代社會進入了信息交流密切、大數據運用無處不在的萬物互聯時代。通過大數據，能夠精準分析抵押人的個人消費、個人征信情況，有利于減少金融機構的不良放款行為。通過線上問卷調查，可以了解農戶的貸款需求、貸款意愿、農戶宅基地使用權抵押權的影響因素以及金融機構目前在農業貸款業務方面存在的問題。同時，通過核實抵押人的借款用途，可以限制其將貸款用于炒作股票、期貨等高風險投機活動以及奢侈品消費，確保貸款完全用于農業發展、能力提升、家庭消費，從而提高貸款利用效率。

結語

不可否認，現今我國農村亟需激發鄉村發展活力、增強鄉村吸引力，構建新時代鄉村可持續發展機制顯得較為緊迫。在鄉村振興道路上，資本極為重要。借助宅基地使用權抵押制度盤活農村閑置宅基地，可以讓創造財富的源泉在鄉村大地充分流淌。當前，宅基地使用權抵押在實際操作中仍存在不少問題，面對法學制度上的理論困境和金融實務上的操作困境，改革需要徐徐圖之，不能操之過急。