教材治理體系和能力現代化的政策分析

薛二勇 李健

摘要：教材是開展教育活動的基礎要素和基本依托，對于人才培養的價值觀念、知識認知與能力素養至關重要。教材無小事、教材是國是。經教材觀察、訪談調查、政策分析、輿情信息等的量化研究和質性研究發現，教材治理是內容和形式相統一、價值和文化相融合、育人效益為主導的過程，我國已經基本構建了教材政策體系，形成教材治理的基本制度。教材建設過程中由于多重因素影響而面臨挑戰，主要表現為價值因素，價值信念導向不準；文化因素，公序良俗把握失衡；質量因素，過程控制不夠精準；評價因素，監測預警機制缺失。推進教材治理體系和能力的現代化，關鍵是要建立健全教材價值導向審查制度，建立健全著編用全過程管理體系，建立健全常態追蹤監測預警機制，建立健全終身責任追究處罰辦法。

關鍵詞：教材；教材治理；教材政策；教育制度；教育強國

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A

* 本文系教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“習近平總書記關于教育的重要論述研究”（項目編號：18JZD006）研究成果。① 李健為本文通訊作者。

教材是教育作為國之大計、黨之大計的基礎工程，是推進教育現代化，建設教育強國的基礎工程。有什么樣的教材，就會培養出什么樣的人，就會有什么樣的國家和未來。長期以來，尤其是黨的十八大以來，我國教材建設取得了巨大成就，為培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人、培養擔當民族復興大任的時代新人奠定了堅實基礎，各級各類教材產生了良好的教育作用和積極廣泛的社會影響。實踐中，在國家課程方案和課程標準的指導下，由不同的出版機構或部門編寫出版發行教材，形成了“一標多本”的教材格局。由于教材使用范圍廣、涉及人群多，加上我國不同區域之間存在的經濟社會文化發展梯度差異，不同地區根據區域經濟社會發展水平、教師和學生情況以及文化傳承和創新需求等，選用不同教材，進一步客觀上塑造了教材“一標多本”的現實格局。雖然教材標準是統一確定的，但由于教材的多種版本、多類內容、多個領域、多所組織機構等，這為教材治理帶來了巨大的挑戰。教材建設面臨什么樣的形勢，具有什么樣的問題，如何采取行之有效的政策？是教材治理體系和能力現代化建設的三個基本問題。為了深入準確分析教材面臨的形勢、存在的問題和深層次的原因，提出適切的對策建議，本課題組專門分析比照了六家出版社（1家中央出版社、1家大學出版社、3家地方出版社、1家社會出版社）的中小學教材60余冊（本）、繪本20余冊、課外讀物20余冊，訪談了近六十位專家學者、教師、家長、學生與決策者（5位課程與教材研究者、5位教材編著和出版者、10位教材使用教師、20位學生家長、10位學生、6位教材使用決策者）；利用大數據技術抓取了網絡關于教材討論的信息46余萬篇（條），進行內容分析；搜集課程與教材管理的37件政策文件，進行政策文本內容分析。課題組對教材觀察、訪談調查、輿情信息、政策文本等進行了定量分析和定性分析。

教材覆蓋面極廣、影響極深，育人效益、社會效益、經濟效益等綜合利益極大。我國共有在校生2.91億人，專任教師1844.37萬人。其中，中小學生數量接近2億人，中小學專任教師已經超過1300萬人。從2021年春季學期起，小學階段國家課程免費教科書補助標準由年生均90元提高到105元，初中階段維持年生均180元不變。2021年，中央財政共安排免費教科書補助175.46億元，比2020年增加19.44億元，增長12.5%[1]。2021—2022學年，我國部分地區（北京、天津、上海、湖南、安徽、貴州、廣東、河南、陜西、江西、黑龍江、重慶、甘肅、廣西、浙江、西藏）教材的采購數額超過140億元。1949—2003年，我國城鄉累計出版發行課本893.5億冊[2]。據估計，近20年來，教材出版發行超過1000億冊。教材特殊的極其重要的地位和作用，必然要求充分依靠國家力量、專業機構，從體制機制上保障教材建設的正確導向和高水平質量，這是高質量教育體系建設的應有之義和教育強國建設的著力之處。

（一）教材治理理論內涵

教材治理是教育治理、尤其是教育內容治理的核心抓手。教材不僅要滿足知識和能力教和學的基本要求、更傳遞著民族和國家的核心價值理念與基本思想觀念。兒童青少年正處于世界觀、人生觀、價值觀養成的“拔節孕穗期”，教材發揮著潛移默化的基礎性、長遠性、奠基性作用，培養什么人、怎樣培養人、為誰培養人是教材建設必須首先明確的問題。教師要按照立德樹人的要求來教，學生要按照立德樹人的要求學，學校要按照立德樹人的要求來辦，其基礎依托都是教材，如果教材出了問題，必然影響立德樹人根本任務的落實。因此，教材建設必須堅持科學內容與思想價值的統一、生動活潑與審美價值的統一、社會需要與個人發展的統一、多元呈現與核心價值的統一。

教材治理是內容和形式統一管理的過程。教材不只是開啟知識見識、價值塑造和文化視野的窗口，還引導學生學會認知、學會生存、學會生活、學會審美，對未成年人健康成長有著至關重要的作用。教材治理不僅僅是思想、內容性的治理，還應包括教材的形式和美感等。教材插畫因為醒目和形象的特點，更容易在學生腦海中留下深刻印象，是學生首先關注的教材內容和產生學習興趣的重要來源，一幅幅插畫構建起學生對外部世界的基本認知，構成人生觀、世界觀和價值觀塑造的基石。尤其是對于低年級的孩子，教材人物形象、背景圖片、生活場景、文化標識等生動形象，是學生閱讀、掌握知識、能力發展的基本性和主導性的依托，有著至關重要的育人作用。雖然美術風格具有藝術性，很難簡單以美丑、價值觀來定論，個人、群體、民族、區域、國家審美的標準也存在差異，但美術風格是否適用于教材，需要超越純粹美術的評價。

教材治理是價值和文化統一融合的過程。習近平總書記2014年在北京師范大學考察時，明確指出，“我很不希望把我們一些非常經典的古代的詩詞文化、散文都給去掉，加入一堆什么西方的東西，我覺得去中國化是很悲哀的。這些詩詞都好。從小就嵌在學生的腦子里，成為終生的民族文化基因”。中國的教材必須扎根中國大地、站穩中國立場、展現中國歷史、體現中國文化、呈現中國氣派，決不能出現美西方、日本等國家和地區的文化的過分渲染。習近平總書記2015年赴陜西看望慰問廣大干部群眾時指出，要用淺顯易懂的方式宣傳中國夢，從小學就進教材進課堂。教材倡導什么價值，體現什么思想，呈現什么理念，決定了下一代學什么、信什么、傳什么。教材建設必須全面貫徹黨的教育方針，堅持立德樹人，全面體現中國特色社會主義核心價值觀、優秀的歷史文化與傳統、新時代先進的價值理念，遵循學生身心發展階段性和連續性的規律，深入推進愛國主義教育進入融入內容，深刻體現文化自信，育人鑄魂，培養擔當民族復興大任的時代新人。

教材治理是育人效益主導與多元效益交叉統一協調的過程。教材不同于一般圖書，不是純粹市場意義的私人商品，教材著編、出版和發行不能完全由市場做主導，不應只與經濟利益掛鉤、用商業價值大小來衡量，必須把育人效益、社會效益放在首位。從世界范圍來看，各國都非常重視教科書的領導和管理，從民族發展、文明賡續、國家利益的高度規范教材編寫、出版、發行、使用的監督和監測。教材無小事，每一篇課文、每一句話、每一道題、每一幅圖、每一處場景、每一個標點符號，都必須堅持標準、慎之又慎、追求卓越。

教材治理要求針對各級各類教材，建立從內容到形式的全面系統的政策體系，不僅針對教材的思想價值、文字表達進行規范，還要對教材的呈現形式、整體設計進行規范。從治理主體看，政府主導、多元主體參與教材建設；從治理內容看，既包括內容觀念、也包括形式表達的管理；從治理工具看，既有強制性標準工具的要求，也要有資質條件引導與嚴厲處罰工具的運用；從治理評價看，既要注重過程的監測評價，也注重追蹤監測評估，建立全過程的監測評價機制。

（二）政策文本內容分析

針對各級各類教材的建設和治理體系構建問題，我國2008年以來共頒布38件主要政策文件，類別涉及工作通知、管理辦法、責任監督等，內容涉及教材管理、課外讀物、教學用書等。近十年來，我國共頒布24件教材治理的主要政策文件，政策文件的頒布頻率為每年2—3件，幾乎每年均頒發關于教材目錄或教學用書事項的政策規定。2011年，教育部頒發兩件政策文件，分別為2011年中小學教學目錄（教基二廳函[2010]20號）和書法教育的意見（教基二[2011]4號）。2012年，教育部和部委協同頒發兩件政策文件，一件為2012年中小學教學用書事項（教基二廳函[2012]9號），另一件為教育部聯合新聞出版總署等部委聯合頒發的中小學教輔材料使用管理規定（已經失效）。2013年，教育部頒布1件政策文件，為2013年中小學教學用書事項（教基二廳函[2013]13號）。2014年，教育部頒發兩件政策文件，1件為2014年中小學教學用書事項（教基二廳[2014]1號），1件為中小學教科書選用管理暫行辦法（教基二[2014]8號）?！吨行W教科書選用管理暫行辦法》標志著教科書選用制度的初步建立，明確了教科書的內涵和外延，即經國務院教育行政部門審定和經授權審定的義務教育和普通高中教學用書（含配套教學圖冊、音像材料等），規定由省級教育行政部門統籌管理、領導和監督教科書選用事項，組織成立教科書選用委員會，確定中小學教科書選用單位，國務院教育行政部門負責制定全國中小學教科書選用政策并公布《全國中小學教學用書目錄》，為年度教學用書目錄發布奠定了制度基礎。2016年，教育部頒發兩件政策文件，1件為2016年中小學教學用書事項（教基二廳函[2016]12號），1件為教育課程教材改革與質量標準工作專項資金管理辦法（教基二廳[2016]2號）。2017年，教育部和部委協同頒發四件政策文件，1件為2017年中小學教學用書事項（教材廳函[2017]2號）；1件為教育部聯合財政部頒發的全面實施城鄉義務教育教科書免費提供和做好部分免費教科書循環使用規定（教材[2017]1號），此政策文件標志著《中華人民共和國義務教育法》（2006年修訂版）實施十年后，我國教科書正式進入免費提供與循環使用階段；1件為2017年義務教育道德與法治、語文、歷史和小學科學教學用書規定（教材廳函[2017]6號），1件為2017年義務教育道德與法治、語文（二、八年級）有關教學用書事項的補充通知（教材廳函[2017]12號）。2018年，教育部頒發1件政策文件，為2018年中小學教學用書有關事項（教材廳函[2018]5號）。2019年，教育部頒發4件政策文件，1件為2019年中小學教學用書目錄（教材廳函[2019]3號）；1件為開展全國大中小學教材調查統計工作的通知（國教材辦[2019]44號），這是十年來首次對國內正式出版的各級各類教材進行統統調查，調查對象是出版時間在2006年1月至2019年10月期間的教材，為建材治理奠定基礎；兩件為普通高中思想政治、語文和歷史教學用書有關事項的通知（教材廳函[2019]4號）和補充通知（教材廳函[2019]5號）。2020年，教育部頒發3件政策文件，1件為2020年中小學教學用書目錄（教材廳函[2020]1號）；1件為2020年普通高中教學用書的補充通知（教材廳函[2020]3號）；1件為《中小學教材管理辦法》《職業院校教材管理辦法》和《普通高等學校教材管理辦法》（教材[2019]3號）。中小學、普通高校、職業院校教材管理辦法的頒發，標志我國教材管理制度的確立，對各級各類教材的管理職責、編寫修訂、教材審核、出版發行、選用任用、保障機制、檢查監督進行了系統規范。2021年，教育部共頒發兩件政策文件，1件為中小學生課外讀物進校園管理辦法（教材[2021]2號），1件為中小學少數民族文字教材管理辦法（教材[2021]4號），此后，我國對教材的治理進入專項事務治理階段。2022年，教育部和部委協同頒發兩件政策文件，1件為新時代馬克思主義理論研究和建設工程教育部重點教材建設推進方案（教材[2022]1號），1件為教育部聯合國家新聞出版署等部委頒發的教材工作責任追究的指導意見（2022年5月）。以關于教材工作責任追究的指導意見為標志，我國教材治理的責任追究制度基本確立。

根據政策文件的適用性，針對2011年以來的24件教材治理政策文件（近五萬字，排除1件失效政策文件）進行政策文本詞云（如下頁圖1所示）、詞頻前30的單詞關系、詞性排名詞頻（名詞、習用語、簡稱略詞、動詞，如下頁圖2所示）分析發現：第一，圍繞教材，與其緊密相關的第一層次的關鍵詞為國家、教學、課程（頻次超過200），充分體現出教材是國家事務，是教育教學、課程設置的基本依托，明確了教材與課程教學的聯動關系。第二，行政部門、用書、教科書、學校、教育部、目錄、辦法等關鍵詞為第二層次（頻次在100—200之間），說明教材建設主要指向了教育行政部門、學校和用書，國家宏觀指導制定教材管理辦法、確定教學用書目錄等。第三，學生、學科、情況、規定、政治、高校、規劃、民族為第三層次的關鍵詞（頻次在50—100之間），說明教材管理主要從學生、政治、規劃入手，依據不同學段、學科的要求，規定教材的管理制度，關于民族教育的教材進行專門管理。第四，指導、材料、課程標準、機構、語文、新課程、教輔等為第四層次的關鍵詞，說明教材宏觀管理方式主要是指導性的教材、教輔和材料做出規定。

黨在新中國成立之初明確提出，教科書對國計民生影響巨大，必須堅持國家經營管理。新時代，黨明確提出，教材建設是國家事權。教材的科學治理必然是環環相扣、相互制約的制度體系，涉及各種不同性質、類型的機構、人員的權利劃分、資源配置與管理辦法的改革和創新。政策分析發現，我國基本構建了教材治理的政策體系，有關政策覆蓋面比較廣、針對性比較強、系統性也比較高。在學段類型上，涵蓋了基礎教育、高等教育、普通教育、特殊教育、職業教育、成人教育、鄉村教育、民族教育等各級各類教育；在具體內容上，涉及到了人才培養、學科專業、意識形態、使用規范等內容。在教材治理中，國家對于教材的編寫、出版、使用提出了要求，明確要“高度重視”“分級管理”、對產生不良影響的教材通報批評、依法追究。雖然我國已經基本形成了教材治理的政策體系，但由于教材的復雜性、利益的多元性、內容的復合性、影響的深遠性，新形勢下，教材建設依然面臨著前所未有的挑戰。

雖然國家在教材編寫、審核、出版發行、選用使用等環節已經建立了基本的政策、管理的辦法和有關的標準等，但實踐中不同出版機構的教材編輯、出版和發行多為內部過程，再加上標準的原則化、專業資質體系的缺乏、外部監督力量的缺位等，形成內部控制的“黑箱”和質量管理上的漏洞，導致教材問題。而且，長期以來在教材審查中，往往更關注教材內容知識性、思想性的審查，對于教材的呈現形式及其具體圖畫形象表達關注度不夠、審核能力不足，從而引發了教材系列問題，這對于廣大學生、尤其是未成年學生產生了不良教育，嚴重影響學生的心理、審美、價值觀、人生觀等。教材問題背后的問題在于編著、編輯、審校、出版發行人員的編寫、審議、出版認識不夠、能力不足、責任擔負程度不明。但其深層次的問題則在于教材治理因素復雜，涉及價值觀念、文化表達、過程管理與監測評價等，這些因素以各種形式和途徑影響教材建設，形成事實上的過程“空檔”和監管“真空”，導致教材教輔、兒童繪本、青少年讀物等出現問題。

（一）價值因素，價值信念導向不準

習近平總書記2019年視察澳門時指出，教材是愛國主義教育的重要載體。教材實物分析發現，部分教材插畫展示出的人物形象、生活場景較多地體現為棕色或金色頭發、白皮膚、藍眼睛的美國、西方人的典型形象和生活場景，而不是黑頭發、黃皮膚、黑眼睛的中國人形象和生活場景。人物衣著或有關動作反映出美西方、日本的國旗、電影元素、市場品牌或有關標識，體現出對國外文化、思想價值觀念的渲染。有關文字內容反映出對西方文化元素的偏好，出現對黃頭發、藍眼睛、美西方事件的美化等問題，以及對中國文化的誤讀，集中體現為文化標識的錯誤、家庭成員形象的西方化、人物形象與所處場景的背離、中國地圖不準確、國旗元素倒掛等問題。部分教材和課外讀物甚至出現食用罌粟籽、號召集體跳湖自殺、出現學生自殺描述等內容，嚴重影響學生對生活和生命的態度。

習近平總書記2016年在哲學社會科學工作座談會上的講話明確指出，實際工作中，在有的領域中馬克思主義被邊緣化、空泛化、標簽化，在一些學科中“失語”、教材中“失蹤”、論壇上“失聲”。部分教材對愛國主義、革命先烈、優秀傳統文化等主題的內容進行刪減、空洞化、甚至逆向處理，體現出美化西化的價值趨向，對社會主義核心價值觀的體現不夠充分。部分教材基本價值導向缺失，主要取悅于社會和市場偏好，甚至出現去意識形態化、美化西化傾向、去主流思想化、泛宗教化等問題，影響立德樹人的深入推進。一些教材的內容出現與國家意識形態不相符，觀點與國家倡導的、主流的價值觀不一致的問題，這在一定程度上削弱了國家在教材建設領域中的意識形態領導地位[3]。在不同社會價值觀念、思潮與不同教育思想激蕩、碰撞、沖突與融合的時代，必須把內容、審美與價值觀的教育結合起來，否則極易導致價值理念教育方向錯誤的問題。

（二）文化因素，公序良俗把握失衡

教材產生過程中，部分環節對教材的全面性和系統性認識不足，缺乏對教材文字、內容呈現形式，比如插圖、文字大小及留白美感等方面的審查。教材編審人員本身的學識、能力、素養等方面存在差異或能力不足問題，導致教材出現形式與內容不夠匹配的問題，甚至出現形式表達與國家和社會倡導的公序良俗、積極向上的育人導向相背離的情況，大大影響了教材育人內容的呈現與表達，進而破壞了整個教材的育人意義與作用。藝術本身可以討論，但要看用在什么地方?？v使審美風格不同，也要選擇符合公序良俗，促進健康發展、積極進取、拼搏奮斗的教材美編風格，以更好地認識、展現并踐行真善美。教材中的部分插畫為斗雞眼和瞇瞇眼的混合體形象，人物精神面貌萎靡不振、眼神迷茫無光，沒有反映出青少年兒童昂揚向上的精神和氣質；部分教材插畫人物兩眼間距寬、鼻子極小、腦袋極大、五官不協調，形象不佳，背離大眾審美，反映出對中國人物形象的偏見和青少年兒童形象的異化。部分教材插圖人物的動作和形態詭異、甚至有些低俗，包含容易給學生帶去不良影響的信息暗示。

教科書作為教育必讀書籍對每一位兒童都有深遠影響，基于對教材重要性的認識，教材問題一經出現往往會產生極大的社會關注度。部分教材插畫不符合中國人的傳統審美標準，文化基因傳承不夠，創新程度偏離了主流的審美傾向，潛移默化扭曲了的審美意識和情趣。教材中部分男孩子的襠部形象過于突出，部分女孩子顯現兔子耳朵裝飾形象。部分游戲環節出現男學生掀女學生裙子的動作；部分男學生出現穿裙子、女學生禿頭的形象，沒有體現出兒童天真活潑、靈動可愛的特質。部分家庭人物形象和生活場景中，出現人物動作不當的問題；部分上課和討論場景中，出現女教師衣著不當的問題。部分兒童繪本中男女性穿著較少、畫風“曖昧”，給人強烈的不適感。部分性教育教材出現同性戀、異性戀渲染的形象，甚至出現單身主義、雙性戀、丁克萬歲、性解放等思想的渲染形象。上述問題，容易對學生尤其未成年學生造成不良暗示，甚至直接影響學生的認知、行為判斷和身心健康發展，導致成長方向偏頗。

（三）質量因素，過程控制不夠精準

教材建設的整個過程需要精準的政策規范和深入的政策執行。當課程方案和課程標準確定的情況下，教材編輯出版發行實際處于編著團隊、出版機構、發行部門的管理范圍之內，這意味著教材產生過程脫離了外部的管理和監測體系，成為內部管理和控制的過程。由于編著、編輯、發行等人員的學識、能力及所處群體、機構和環境的影響，導致教材產生過程事實上處于“黑箱式”的內部質量控制過程，缺乏領導機構、外部專家、教育實踐者及全社會的過程參與和監測。部分人員對教材建設缺乏責任心，對教材地位功能作用的認識不足，甚至認為“覺得有張圖就行，反正是給孩子看的”，編輯審核不夠細致，容易產生瑕疵、漏洞或其他系列問題。教材教輔圖書作為學生的必備或常備學習用書，在出版市場占有相當大的份額，具有很大的利潤空間，出版社、印刷企業及各渠道發行部門、個體經營者均以此作為主打產品，作為主要的創造經濟效益的經營內容[4]。個別教材編審、出版、發行機構和個人為了追求經濟利益的最大化，甚至為了獲得更多的利潤，不惜觸碰道德底線。

實踐中，教材出版機構常常將出版和發行作為核心事項，基于市場占有率或采用率的考慮推進教材建設，社會有關主體和利益相關者的監督缺位或得不到應有的重視。部分教材的出版發行者過于關注教材產生的商業利益、在教育領域中的占有率及其它相關的市場經濟行為，侵蝕了教材的教育價值，嚴重損害了教材的公益性質，導致教材的出版和發行轉變成了惡性的商業市場競爭行為。由于經濟利益導向的市場機制作用，部分教材的出版社、發行商、甚至決策者構成了利益共同體，許多本不具備教材出版專業人員和能力的出版社也出版發行教材等資料，導致教材領域的亂象產生。而且，教材在某一區域的采購使用等缺乏明確的標準、科學規范的程序以及監督的辦法。教材的選用權主要集中在地方政府部門，教師、學生、家長等利益相關者參與教材選擇決策的有效渠道尚未建立，容易導致教材選用的偏差問題。

（四）評價因素，監測預警機制缺失

教材編著、編輯、出版、發行、使用等的全過程監測評價體系尚未有效建立，有關的監測、監督、評價指標、程序等散見于有關教育政策文件之中。教材選用主體、監督主體、檢查主體的過分集中或“單一主體”，缺乏必要的利益相關者的參與、尤其是教師、家長、學生的參與，也缺乏第三方機構的監測評價，多方參與共同治理的局面尚未形成，導致教材政策執行出現偏差。而且，教材使用過程缺乏追蹤監測和問題預警機制，缺乏基于大數據分析的意見、建議搜集反饋機制。無論是在教材編寫過程中、還是在教材使用過程中，都缺乏大范圍的利益相關者，尤其是教師、家長、學生以及其他學科專家、教育專家的參與，形成事實上的“小圈子”“編審組”問題。教材一旦出現問題，往往相當長的時間內不能得到及時有效地糾正，進而使得問題教材產生的不良影響持續時間久，影響極其惡劣，破壞力巨大。

新時代，我國要針對教育內外形勢的變化，進一步完善教材治理的體系，提升教材治理的能力。要加快完善課程教材治理制度，優化課程教材治理機制，加快建成具有中國特色的課程教材治理體系，全面提升治理能力和治理水平[5]。教材治理體系與治理能力的現代化實質是教材領導與管理制度的不斷完善與有效創新。堅持黨對教材建設的全面領導與管理，無論是在教材的知識性內容及其思想性體現方面，還是在教材的表現形式與美術編輯方面，在教材的編著、編輯、出版發行、使用采用全過程，建立健全政策制定、政策執行、政策優化的組織體系和管理機制，以確保教材育人作用得到充分的彰顯和發揮。

（一）建立健全教材價值導向審查制度

習近平總書記2020年給人民教育出版社老同志回信強調，緊緊圍繞立德樹人根本任務，用心打造培根鑄魂、啟智增慧的精品教材。堅持建材建設的公益性原則，把落實立德樹人放在首位，堅決糾正片面市場化運作方式。教材建設必須堅持以立德樹人為統領，正確處理好人才培養方向性與人才培養質量與規格的關系[6]。教材建設要把育人效益、社會效益放在首位，而不是首要追求經濟效益、商業價值，教材建設的全流程主體都要切實履職盡責。習近平總書記2018年在北京大學師生座談會上的講話指出，人才培養體系涉及學科體系、教學體系、教材體系、管理體系等，而貫通其中的是思想政治工作體系。教材的內容選取、組織方式與呈現形式必須以馬克思主義為指導，全面貫通思想政治工作體系，著力培育總體國家安全觀的意識，體現學生的生理、心理、心智發展規律，體現做人、做事的道理、知識和常識，學會生存、學會生活，具備創新能力和職業意識。教材建設必須以正確的價值觀為指導，明確規定各類主體參與教材建設的標準、內容、程序和責任承擔機制。一字一句、一圖一畫、版式設計、插圖繪制等必須科學、嚴謹，不能依靠市場化機制來進行，不得利用中小學和幼兒園的教材、教輔材料等發布或變相發布或暗示商業信息，更不能把教材編輯、插畫、出版、發行當作賺錢生意，層層“發包、分包、外包”，使責任逐級衰減、甚至虛化責任，杜絕教材出現價值導向的問題。

（二）建立健全著編用全過程管理體系

一是建立健全教材編著隊伍（主編、參編、編委）的專門管理辦法。對各級各類教材著作人員的思想政治、知識水平、學科素養、基本能力、現實表現等方面提出明確而具體的要求，著重對于選入教材內容的著作人員的思想政治、社會關系、現實表現、社會影響等進行嚴格審查，提升教材編著者的政治意識和教材選編能力。同時，對編著人員的自身作品、師生與家庭關系成員等作品納入所編教材、教材內容調整的重大變化等，建立公正科學的外部評議機制，進行嚴格的公開性評議，建立聽證會制度，增加社會的參與度。

二是建立健全教材編輯隊伍的專門管理辦法。針對各級各類教材編輯隊伍，建立包括政治意識、思想品德、專業知識和綜合素養的從業標準、準入制度、以及行業監測制度，做到持證上崗，端正教材編輯的政治態度，提升其認識水平、專業素養、判別能力和審美意識。引導行業學會建立教材編輯專門委員會，增加行業自律。制定教材插圖插畫、美術設計的指導性意見和基本標準，把其提升至與知識、文字同等重要的地位，認真審核其風格、立意、形式和表現等。同時，參考出版行業編輯人員平均薪酬待遇水平，引導出版機構提高教材編輯人員的薪酬待遇至平均水平以上，使其安心、靜心、舒心從事教材編輯工作等。

三是建立健全教材出版發行的專門管理辦法。習近平總書記2019年在主持召開學校思想政治理論課教師座談會時指出，要堅持統一性和多樣性相統一，落實教學目標、課程設置、教材使用、教學管理等方面的統一要求，又因地制宜、因時制宜、因材施教。制定教材出版、發行、采用的基本標準、操作程序和利益相關者參與辦法。建立教材出版前面向利益相關者、社會公眾的公示制度，充分征求社會意見并完善后進入出版和發行環節。把教材建設作為國家安全教育、形成總體國家安全觀意識的重要載體，教材出版前應征求國家安全部門的意見。在各級各類教材選用委員會中增加教師、家長、社會有關專業人員等人員，優化成員結構，教材選用委員會決定選用的教材版本，需要向社會征求意見后確定。杜絕把教材作為完全意義上的、純粹基于商業利益競爭的市場產品，推進教材在教育領域中的規范采用使用，充分發揮育人價值。在教材出版機構之間形成一定的競爭機制，增加教材選擇面，擇優采用教材。

四是建立健全教材出版機構的專門管理辦法。國家教育與出版、質量、市場監管部門聯合，制定教材出版機構的標準和專門管理辦法，對出版社的基本規模和發展狀況、教材編輯專業人員的數量和資質、教材出版的領域與教材方向、教材出版發行內控辦法、教材出版機構責任人條件等做出明確規定，設立必要的門檻和資質，建立資質的定期復查復審制度，定期向社會發布具備教材出版資質的出版機構名單。不符合教材出版機構標準的出版社不得出版教材、教輔及兒童繪本等讀物，不得從事教材有關圖書的發行工作。

（三）建立健全常態追蹤監測預警機制

教材問題具有一定的隱蔽性，常常造成巨大的社會隱患和長遠危害。教材在實踐中出現問題時，由于追蹤監測預警機制的缺乏，教師、學生及社會有關人員反映的問題不能及時得到有效反饋，不能盡快形成精準有效的研判，進而影響了教材后續的優化與改進，造成問題的輿情發酵、延遲解決與社會危害。為此，教材效果常態追蹤監測、問題預警機制的建立十分必要。在有關高等院校、科研院所等，依靠專業科研力量建立教材追蹤監測常態化機構；鼓勵建立以教師、家長、學生、專家等組成的社會監督評估機構，形成主體多元、領域多樣的第三方教材監測評估機制，推進教材政策全面和系統的執行。

圍繞教材建設全過程，包括教材著編、編輯、出版發行、采用使用等的整個過程建立監測評價指標，形成常態化、定期化、抽查化的評價機制，實時向社會公開監測評價結果，作為公眾了解、推進教材優化的重要依據。建立健全教材思想政治、文字表達、知識呈現、形式美感方面的追蹤監測基點和問題反饋機制；基于問題的性質、數量、程度、緊急性建立教材預警機制，根據閾值啟動警示，以問題出現的時間、范圍、頻率展開對教材的召回、調整、修正和優化工作。對教材建設的全過程進行追蹤監測，通過監測人員主動反饋與數據定期抓取，充分利用現代信息技術，運用大數據篩查和反饋教材在使用中的經驗、問題、挑戰與改革路徑，不斷優化整個教材體系。

（四）建立健全終身責任追究處罰辦法

終身性責任追究處罰機制是教材治理體系和能力現代化建設的重要保障。由于教材使用的長期性、效果的滯后性、問題的極端嚴重性和影響顯現的隱蔽性，建立教材編著、編輯和出版發行的終身責任追究處罰管理機制十分必要。國家主導、多方主體參與完善教材編著、編輯、審定的責任標準，清晰劃分教材編寫、審定、發行、使用主體的責任內容。國家統籌確定教材建設的基本原則、主要標準和實施程序，指導出版機構、專家學者、地方政府、各類學校積極參與教材建設，各盡其責、守土有責，堅持誰編寫誰負責、誰出版誰負責、誰發行誰負責、誰選用誰負責的治理思路，編好管好用好教材。

一經發現教材問題，教材領導與管理部門便啟動終身責任追究處罰機制。根據問題的性質、危害、范圍和時間，針對教材建設不同環節責任人、部門的具體過錯，依據規定進行嚴肅問責和處罰，對責任人員、有關機構從事教材有關行業進行從業限制、行政處罰、刑事處罰等，杜絕教材問題的出現。建立教材出版行業的退出機制，將不再具備教材著編、編輯、出版發行資格的主體及時退出教材出版領域；建立劣質教材的退出機制，將檢查、監測、反饋有問題的教材及時退出教育領域。

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作者簡介：

薛二勇：教授，博士，博士生導師，研究方向為教育政策與法律、教育戰略與規劃、教育治理制度與模式。

李?。褐v師，博士，研究方向為教育政策與法律、教育戰略與規劃、比較教育政策。

The Policy Analysis of Textbook Governance System and Ability Modernization

Xue Eryong， Li Jian

（China Institute of Education Policy， Beijing Normal University， Beijing 100875）

Abstract： Textbook are the basic elements and basic support of educational activities. They are very important for the value concept， knowledge cognition and ability accomplishment of talent cultivation. Teaching material has no trivial matter， teaching material is a country. Through textbook observation， interview survey， policy analysis， public opinion information， the quantitative research and qualitative research discover， it is found that the textbook governance is the process of unity of the content and form， integration of value and culture， and cultivating people benefit as the core. Our country already built textbook policy system basically， form the basic system of textbook governance. In the process of textbook construction， there are challenges due to the influence of multiple factors， which are mainly reflected in value factors and inaccurate guidance of value belief； Cultural factors， public order and good customs are imbalance； Quality factors， process control is not accurate； Evaluation factors， monitoring and early warning mechanisms are missing. To promote the modernization of textbook governance system and capability， the key is to establish and improve the textbook value-oriented review system； establish and improve the whole process of compiling and using management system； establish and improve the normal tracking， monitoring and warning mechanism； and establish and improve the punishment method of life-long responsibility.

Keywords： textbook； textbook governance； textbook policy； education system； education power

收稿日期：2022年6月8日

責任編輯：李雅瑄