長效落實“雙減”政策的困境與對策

鐘程 謝均才

摘要：“雙減”政策自實施以來已取得顯著成效，但義務教育階段學業負擔治理是一個長期工程，達成“雙減”政策目標的關鍵在于政策的長效落實。基于政策執行網絡視角，該文從網絡環境、行動主體和網絡結構三個層面分析發現，長效落實“雙減”政策的困境為：網絡環境中的政策路徑依賴、國家與個人發展需求的短期沖突，功利化、短視化的教育文化；以政府為代表的政策社群和府際網絡的政策工具配置不夠合理，政策創新受阻；以學校、校外培訓機構和社會組織為代表的生產網絡合作關系淡薄，教育資源供給效益較低；以專家為代表的專業網絡政策溝通能力較弱；以家庭為代表的議題網絡存在利益沖突，形成博弈結構。面對以上困境，需要構建政府主導、多元參與的政策協同創新機制；建設依法治教，嚴格監管的減負督導與行政執法協同機制；打造價值引領、需求導向的全過程政策溝通機制；通過多元合作、利益互償優化公共教育資源供給。

關鍵詞：學業負擔；“雙減”政策；長效落實；政策執行網絡

中圖分類號：G434 中圖分類號：A

* 本文系國家社會科學基金教育學重大課題“未來學校組織形態與制度重構的理論與實踐研究”（課題編號：VFA210006）研究成果。

承接2018年的“減負三十條”，國務院辦公廳于2021年7月24日發布《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱“雙減”意見） [1]。為保證新政策能系統、有效地推進，教育部隨后密集出臺20余個配套文件，涵蓋課后服務、培訓機構登記、學科類培訓范圍界定、查處變相違規培訓等內容。當前，政府部門已初步構建起了落實“雙減”意見的“1+N”制度體系。同時，各省市也研制并推出相關的政策方案和行動措施，層層落實學業負擔治理。

就目前成效看，在校內減負方面，有調查顯示：自“雙減”政策出臺以來，全國各中小學生作業量明顯減少，作業難度大幅降低，學生自我管理能力和自主發展空間得到提升[2]。在校外減負方面，據教育部校外教育培訓監管司統計，線下與線上校外培訓機構分別壓減了83.8%和84.1%，留存下來的培訓機構一部分轉制為非營利性機構，另一部分不符合轉制條件的將被注銷[3]。共青團中央與中國青年報的聯合調查顯示，近四分之三的家長表示焦慮有緩解[4]。總體來看，“雙減”之后學生校內外學業負擔得到減輕，學生學習焦慮與家庭教育焦慮也大幅降低。總之，“雙減”政策以萬鈞之勢而下，已在較短時間內立竿見影。

但我們必須清楚認識到，“雙減”政策所追求的不是短期效果。從目標優次看，“雙減”是新時代基礎教育改革重大戰略布局下的手段，“建設高質量教育體系”“構建教育良好生態”“落實立德樹人根本任務”才是學業負擔治理的目標。從客觀現實看，建國以來，國家各部門針對學生負擔過重問題已推行了多項政策。但結果發現，一方面是政策文本的日益疊加和細化，另一方面卻是名為“學業負擔”的巨怪難以撼動。那么，為什么在政府部門的大力推動下，學業負擔問題仍難以解決？有學者指出，過往的減負工作呈現出政策數量多，密度高，但政策生命周期短的特點，出現政策執行的“疲勞癥”和“厭煩癥”[5]。還有學者形象地將學業負擔問題比喻為“循環再生的教育病毒”，認為短期的“抗病毒”只能消腫而無法根治，病毒會變異、增殖和卷土重來[6]。

可見，減負是一個長期工程。治頑疾需用猛藥，也需持續的診治和調理。達成“雙減”政策目標的關鍵在于政策的長效落實。那么，長效落實“雙減”政策要面對何種執行困境？又可如何應對呢？本文正基于政策網絡執行視角試圖回答以上問題。

（一）政策執行網絡理論的主要內容

政策執行網絡理論緣起于學界對“政策網絡”概念的建構和發展。簡單來說，“政策網絡”強調了政策執行過程中行動主體的多元性，行動主體之間關系的復雜性，以及行動主體與政策結構之間的雙向互動[7]。基于“政策網絡”概念，美國學者O’Toole提出了“政策執行網絡”理論，用以理解和揭示政策執行過程中行動主體的互動關系、關系結構，以及關系和關系結構的動態變化[8]。政策執行網絡理論的提出打破了傳統政策科學“自上而下”和“自下而上”的線性分析路徑，強調公共政策的有效執行不能單靠以政府為主體的官僚體制，還需要關注政策執行的復雜環境和多組織、多行動主體之間的協商和合作[9]。政策執行過程被理解為政策行動者的互動過程和政策網絡自身結構的動態變化過程。經過數十年發展，政策執行網絡研究演化出三種視角，分別是行動者、組織結構和“行動者-結構”視角。具體闡述如下：

（1）行動者視角關注以基層政策執行者為代表的行動主體。該視角關注政策執行過程中行動主體之間的角色、權力和資源分配，以及行動主體關系對政策執行的影響[10]。該視角在揭示微觀層次的政策執行主體及主體間關系如何影響教育政策推進上頗具洞察力。然而，行動者視角只將個體視為教育政策的執行者，忽視了政策執行網絡中組織的作用，窄化了“行動主體”的概念。

（2）組織結構視角關注教育政策的執行結構。該視角認為，教育政策的執行不是在單一的、以政府部門為中心的射線型結構中發生的，而是在多層級、多領域、多樣態的網狀結構中發生的[11]。教育政策執行必須考慮網絡結構上不同組織的復雜利益關系。代表學者Marsh和Rhodes提出了政策執行的五級網絡，包括政策社群、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡[12]。值得注意的是，Marsh和Rhodes的分析框架通過將組織視為個體的代理而關注到個體行動者的利益和目標[13]。

（3）“行動者-結構”視角認為行動者視角和組織結構視角都遵循“政策執行至政策結果”的線性分析路徑[14]。該視角指出，政策執行與政策后果之間不是單向的關系，而是雙向互動的關系。不僅如此，“行動者-結構”視角也關注了網絡環境和結構對政策執行的影響，拓展了研究視野[15]。

（二）政策執行網絡的分析模型

本研究主要采用“行動者-結構”視角，關注“雙減”政策的網絡環境、網絡結構和行動主體對政策執行的影響。還需說明的是，“行動者-結構”視角雖關注到行動主體和網絡結構之間的互動關系，但對于行動主體之間如何互動，以及行動主體與結構之間的相互影響仍缺乏解釋力。對此，Rhodes提出將資源依賴、權力差異、政治規則與過程作為執行網絡的解釋因素[16]。宋雄偉則將利益、價值和信息視為核心分析元素，加強了解釋力[17]。基于以上思考，本研究構建了“雙減”政策執行網絡的分析模型，如圖1所示。

如圖1所示，“雙減”政策的執行網絡包括網絡環境、行動主體、政策結果和網絡結構四個要素。其中，網絡環境指影響特定教育政策網絡的外部因素，包括政治、經濟、意識形態、知識、社會心理和文化等[18]。網絡環境影響政策網絡結構和行動者在結構和互動中的行為，進而影響政策結果。行動主體包括組織行動者和個人行動者。網絡結構指制度性的網絡關系與安排，如科層制結構等。網絡結構規定了組織和個體在政策網絡中的角色、職責和互動關系[19]。但行動主體具有能動性，能夠在網絡互動中通過影響其他行動者來改變結構。根據行動主體的互動關系，網絡結構可以分為協作結構、博弈結構和沖突結構。當行動主體間的價值觀和利益保持一致，并享有均衡的權力和信息時，會形成協作結構。當行動主體間的價值觀和利益有沖突時，若行動者之間權力和信息相互依賴，則會形成博弈結構；反之，則形成沖突結構，政策將難以執行。值得注意的是，政策結果是在政治執行網絡中動態變化的。階段性的政策結果可能重構行動主體間的互動關系和網絡結構，進而重構網絡環境[20]。

（一）網絡環境與執行困境

網絡環境影響下“雙減”政策長效落實的困境可從政治、經濟和文化三個維度來理解。

1.政治網絡困境：路徑依賴阻礙路徑更新

政治網絡是影響“雙減”政策長效落實的重要力量。“雙減”政策的制定與實施是黨中央站在建設高質量教育體系，實現中華民族偉大復興的戰略高度做出的重要部署。其目標是為了實現立德樹人的根本任務，讓教育回歸初心。作為教育部黨組和教育督導的“雙一號工程”，“雙減”政策的長效落實有著強大的行政支持與穩定的政治環境保障。然而，政治網絡對長效落實“雙減”政策的支持與阻礙是并行的。在過去幾十年的學業負擔治理中，有關減負的認知和行動已經形成了某種政策路徑，各級行動主體在減負工作中有著思維與行動兩方面的慣性[21]。這種對傳統政策認知和行動的路徑依賴仍會是“雙減”背景下的認知更新、制度創新和舉措創造的巨大阻礙。

2.經濟網絡困境：國家發展的長期需求與個人發展的短期訴求相沖突

經濟網絡對“雙減”政策長效落實影響表現在國家和個人兩個層面。在國家層面，發展教育事業的重要使命之一即服務經濟社會發展。“十四五規劃”指出，要將提升人口素質放在重要位置，優化人口結構，提升人力資本水平和人的全面發展能力。“雙減”政策則是這一戰略布局的重要一環。在個人層面，隨著中國經濟社會的發展，教育領域的主要矛盾轉移至人民日益增長的高質量教育的需求與教育不平衡和不充分發展的矛盾。且大量中產階層家庭希望投資教育使孩子在升學和職場競爭中占得一席之地。可見，“雙減”政策的長效落實雖與經濟社會發展的長期規劃相契合，但在短期內與部分家庭的教育需求仍存在矛盾。

3.文化網絡困境：功利化、短視化的教育文化破壞社會育人氛圍

就文化網絡而言，隨著現代市場話語對效率和競爭的崇拜席卷公共教育領域，“學而優則仕”的傳統教育信仰與新自由主義下的文憑狂熱和績效主義合而為一，形成了以短視化和功利化為主要特征的教育觀念和行為。這種扭曲的教育觀和教育行為在家庭中表現為家庭教育焦慮的不斷放大。家庭不斷尋求額外的校外教育服務，增加孩子學業負擔。在學校中則表現為“唯升學”和“唯分數”的應試追求和以“題海戰術”為基本特征的應試教學[22]。在社會中表現為以“唯學歷”和“唯文憑”的人才評價體系和廣泛流行的“考試文化”與“分數文化”[23]。

（二）行動主體與執行困境

“雙減”政策的行動主體包括政策社群、府際網絡、專業網絡、生產者網絡和議題網絡五類[24]。不同類型的行動主體因其在網絡中的角色、地位和利益訴求而采取相異化的政策行動，從而引致政策網絡執行的不同困境。

1.政策社群與府際網絡的政策工具配置不夠合理，缺乏長遠效益

政策社群與府際網絡分別以中央政府和地方政府部門為核心。政策社群和府際網絡在政治權力和資源上占有絕對地位，主要利用政策工具來實現政策目標[25]。一般來說，教育政策工具可分為命令型、勸導型、職能拓展型、權威重組型和報酬型五類[26]。結合執行網絡理論闡述如下：命令型工具依靠政策社群和府際網絡的權威，具有規制、約束和保障等功能，包括政令、法律、行政法規、財政撥款等次級工具。勸導型工具用于使不同層級的政策網絡形成有關政策意圖的共識，包括工作宣傳、動員廣告、政策營銷等次級工具。職能拓展型工具用于提升生產者網絡的資源提供能力，包括培訓、研修等次級工具。權威重組型工具用于改變網絡結構，增強特定網絡的執行自主權。報酬型工具即為政策網絡中的行動主體提供物質和精神激勵。

目前，政策社群和府際網絡在使用政策工具方面缺乏合理配置，主要表現在以下兩方面：首先，政策工具的選擇過于依賴命令型工具。其次，政策工具的使用考量不足。例如勸導型工具的使用呈現出“重宣傳、輕引導”的特點。宣傳式的勸導雖然能夠在短時間內獲得關注，卻無法提升公眾對“雙減”背后教育理念的認識。不僅如此，公眾對特定政策的判斷總是一種利弊判斷。宣傳式勸導往往只強調積極作用，而對政策可能帶來的短期內的消極作用避而不談，與公眾短期內的生活和政策實踐有較大差距，反而可能引起反感和不信任。

2.生產者網絡內部合作關系薄弱，教育資源供給和配置效益不高

優質義務教育資源的供給和均衡配置是“雙減”政策長效落實的重要保障。在“雙減”政策執行網絡中，生產者網絡是教育資源的主要提供者。生產者網絡供給和配置資源的效益取決于網絡成員的合作程度。合作程度越高，教育資源的供給和配置效益也就越高。政策網絡行動主體的合作關系形成取決于三個方面：一是行動主體在（1）協調價值觀和利益訴求，（2）增強權力，占據關鍵資源，（3）交換資源，（4）交換信息，和（5）追求共同利益等方面彼此需要[27]。二是行動主體對于特定政策目標擁有共同的信念，愿意為達成目標采取一致行動。三是行動主體之間有著穩定、暢通的溝通合作渠道。

我國義務教育資源生產者網絡的主要行動主體包括：地方中小學校、校外培訓機構、地方高校、博物館、青少年宮、青少年活動中心、社區家庭指導中心、家庭教育指導服務點、研學實踐教育基（營）地等。根據社會屬性，上述行動主體可進一步分為學校、市場和社會三大主體。教育市場化改革后，學校和市場成為了義務教育資源的主要提供者。然而，在現行管理體制下，二者在利益和資源上是競爭關系，難以合作。不僅如此，無序擴張的校外教育市場在近年來甚至有取代學校成為教育主陣地的趨勢。“雙減”政策實施后迅速壓減了市場教育資源的輸出渠道，遏制市場對學校的惡性競爭，捍衛了學校教育的主陣地角色。但 “雙減”政策同時也造成了大量市場主體的退出和學校教育壓力的激增，使得原本就短缺、失衡的優質教育在供給上更“雪上加霜”。值得注意的是，“雙減”政策嘗試挖掘社會上教育資源的潛力，并在嚴格管控下重新引入市場，引導三方合作，從而構建新的教育資源供給和配置體系。如政策提出“發揮好少年宮、青少年活動中心等校外活動場所在課后服務中的作用”和“適當引進非學科類校外培訓機構參與課后服務”。不過，目前尚缺少較為完善的配套制度與機制。

3.議題網絡內部利益沖突，政策共識難以凝聚

“達成共識”是教育政策在制定和實施階段的主要目標之一，也是政策能夠持久化的前提條件。由于議題網絡具有結構松散、關系不穩定和行動主體間相互依賴程度低的特點，議題網絡一般難以形成統一的利益訴求和行動。“雙減”政策議題網絡的行動主體主要是家庭。家庭既是“雙減”政策的目標群體，也是政策的核心利益相關者，是政策執行的“終端”[28]。“雙減”政策的長效落實離不開家庭的積極配合。

利益訴求是影響家庭參與政策網絡執行的關鍵要素。理性選擇理論和有限理性理論認為，家庭的行為遵循利益邏輯，考慮的是如何將個人和家庭利益最大化。由此，家庭的利益訴求主要受家庭所處的社會階層和所占有的經濟、文化和社會資本影響。一般而言，處于中產階層的父母有著更為豐富的文化資源、社會關系網和更強的經濟實力，同時也有著更深重的教育焦慮。這一階層的家庭更傾向于通過投資教育，購買校外補習服務來幫助孩子取得學業成功，實現階層延續。而工人階層家庭的父母雖然也對子女抱有較高的教育期待，重視教育對孩子發展的作用，但他們并沒有足夠的經濟資本來支持孩子參與教育競爭。一些底層家庭只能早早地退出教育競賽[29]。“雙減”實施后，校外補習與家庭之間原有的供需渠道被阻斷。但調查發現，一些中產階層家庭仍嘗試以私教等渠道購買校外補習服務。這些家庭雖然認同“雙減”政策對未來教育生態發展的積極影響，但也認為在社會競爭壓力與日俱增、優質教育資源匱乏的當前環境下仍有必要通過校外教育為孩子擴大向上流動的機會。盡管許多中產和工人階級家庭早已苦于“拼娃”的“教育內卷”，期待“雙減”政策取得實效，也愿意響應政策號召，但看到身邊家庭去參加校外補習時，仍會充滿憂慮，擔心孩子失去競爭力[30]。因此，只要仍有堅持參加校外補習的家庭存在，教育競爭的“劇場效應”將一直持續下去。在此情況下，不僅“雙減”政策的長效化無從談起，目前所取得的成果也可能隨著更隱蔽的補習市場的成型而煙消云散。

（三）網絡結構與執行困境

網絡結構是指行動主體之間的關系形態。網絡結構的性質受行動主體在權力、資源、信息等方面的互動關系影響[31]，在網絡規模（大-小）、網絡邊界（開放-封閉）、網絡秩序（有序-混亂）、網絡位置（核心-邊緣）、網絡聯結（強-弱）等方面呈現出不同結構特征[32]，并對政策執行與結果具有重要作用。

1.政策社群與府際網絡信息交換不足，頂層設計與地方創新的銜接受阻

在“雙減”政策執行網絡中，以中央政府為核心的政策社群負責對義務教育階段學生作業負擔和學生負擔治理工作進行“頂層設計”。地方政府則需結合地方實際情況，細化中央政策，進行“地方創新”。頂層設計與地方創新的銜接是長效落實“雙減”政策的制度保障。在政策執行網絡視角下，頂層設計與地方創新銜接的關鍵在于政策社群與府際網路之間的信息交換。當前，政策社群與府際網絡的信息交換在內容精度和渠道都有不足，具體表現為：

首先，政策社群的“頂層設計”在目標、手段、對象等方面具有高模糊性，“地方創新”則缺少具體標準。如政策目標層面，“雙減”政策的工作目標是“學校教育教學質量和服務水平進一步提升，作業布置更加科學合理，學校課后服務基本滿足學生需要……”[33]。在此，“進一步提升”的標準是什么？什么樣的作業布置是“科學合理”的？如何評價課后服務是否“基本滿足”學生需要？此類問題本應由政策社群進行細化與統一，但目前卻交由府際網絡解決。

其次，府際網絡缺少向政策社群反饋“地方創新”的渠道，不利于“頂層設計”的完善。如前述，“雙減”政策的階段性結果會反作用于政策執行網絡[34]。因此政策社群需要持續跟進“雙減”政策的地方執行情況，研判政策執行階段，對政策執行提出階段性的指示和規劃。當前政策社群和府際網絡間的信息協作主要依托“雙減”工作專項督導半月通報制度。督導通報制度雖然實現了政策社群與府際網絡間密切的信息交換，但僅限于政策社群對府際網絡的單向監督、考核和問責。政策社群與府際網絡間仍缺少雙向的信息協作。

最后，府際網絡之間“政策學習”不足。政策學習是指行動主體根據過去或其他主體政策執行的經驗和新成果調整自身的目標、規劃和技術，以更好地實現“地方創新”[35]。目前，“雙減”政策主要依靠試點制度。但試點機制只針對上級政策中的重難點部分以及府際的政策創新擴散，并不涵蓋上級政策的大部分內容，也很難照顧到省域內的市縣級單位；且試點機制往往只能為其他地方政府提供“政策模板”，如何轉化和運用“政策模板”仍是一大難題。

2.專業網絡在執行網絡中處于邊緣位置，政策溝通能力較弱

政策溝通既指教育政策決策系統的內部溝通，也指決策系統與目標群體和其他利益相關者之間的外部溝通[36]。有效的政策溝通既能夠保證“上情下達”，使府際網絡、生產者網絡、議題網絡了解、理解和認同教育政策的目標與措施，也能夠促進“下情上達”，將政策目標群體和利益相關者的利益需求反饋給政策社群和府際網絡，完善政策制定。在政策執行網絡中，以專家學者、科研機構、地方智庫等為代表的專業網絡是上下互通的重要中介。專業網絡中的行動主體具有關于學校和家庭教育、教育政策、教育治理等方面專業知識，也具有較強的政策和行動建議能力。專業網絡既能夠輔助政策社群和府際網絡完善政策制定和執行機制，也能夠指導和幫助生產者網絡提供更為公平、優質的教育服務，還能夠承擔政府部門與議題網絡間的橋梁，促進雙方溝通，增強公眾對政策的理解。可以看到，專業網絡是政府部門、生產者網絡和議題網絡三方進行信息交換和形成價值共識的樞紐。

惟迄今在“雙減”政策執行網絡中，專業網絡在內部溝通和外部溝通中都處于邊緣位置，具體表現為：一是在內部溝通中，專業網絡雖然能夠通過調查研究、咨詢報告、政策提案等方式為政策社群提供建議。但專業網絡中的成員較為分散，對學業負擔及其治理的認識往往受限于他們所屬的地域或研究對象，難以形成統一的認知共同體，以至于專家話語在政策決策過程中的影響力大打折扣。另一方面，“雙減”政策需要地方政府根據當地情境進行轉譯而后實施。一些地方政府未能積極尋求專業網絡這一“外腦”的幫助，對中央文件的轉譯缺少專業性和科學性。例如某省教育廳通知要求小學和初中考試難度系數分別不得低于0.95和0.85。這實際是簡單地將學業減負等同于降低考試難度，對學習評價方式改革缺少科學認知。

二是在外部溝通中，“雙減”政策發布后，不少專家、學者通過大眾媒體解讀政策，提供指導，提高利益相關者的政策理解與執行效率。以教育部網站收錄的66篇“專家文章”為例，學者們為地方政府落實政策、校外培訓機構轉型、學校教學變革和作業設計等建言獻策。然而，專業網絡過于重視宣傳政策對目標群體的潛在價值和如何實現等問題，對利益相關者目下的需求和困境卻很少關注，不易引起議題網絡中的教師、家長、學生和校外教育從業人員的共鳴。在議題網絡中，專業網絡話語的權威性和認可度較弱。

3.各網絡行動主體構成博弈結構

博弈結構往往出現在行為主體在資源上相互依賴程度高，但在利益訴求和價值觀等出現完全相反的情況[37]。博弈結構可能造成政策執行主體間的“對耗”與政策執行網絡資源的“內耗”。由于結構的封閉性與權力關系的垂直性，政策社群與府際網絡在學業負擔治理上保持著共同的政策信念。但生產者網絡與議題網絡中的行為主體則并非如此。生產者網絡中的學校、校外培訓機構以及議題網絡中的家長雖然有著各自的利益追求，但總體上呈現利益互補的關系。家長需要學校和校外培訓機構幫助孩子獲得好成績，在教育競賽中“拔得頭籌”。學校需要優秀的升學率在辦學質量評價中獲得好成績。校外培訓機構的利益訴求則更為直白，需要大量的顧客實現營利。議題網絡與生產者網絡在利益訴求上的互補關系構成了穩定的“利己同盟”，并與以政府部門為代表的政策社群和府際網絡持博弈結構。

“雙減”政策的主要內容就在于規治生產者網絡中的學校與校外培訓機構。對于校外培訓機構，“雙減”政策展開非營利化改革、規范校外培訓服務，建立校外教育監管機制來抑制校外教育培訓市場的無序擴張。對于學校行為主體，“雙減”要求健全作業管理機制、提高作業設計質量，同時要求提升學校課后服務水平，對校外機構形成部分替代。然而，在公共教育資源短期內無法滿足家庭多元的教育需求和家庭投資、參與校外補習的行動與思維慣性的影響下，校外培訓機構“退場”后大量的家庭教育需求無處安放[38]。調研發現，一些學校借“課后服務”之名，行“補課上課”之實。一些培訓機構則“舊酒裝新瓶”，以住家教師、團體家教、高級看護等形式重新與家長建立利益關系。雖對類似違規行為的舉報和處理屢見報端，但更多的卻是被家長所認可、支持、維護和掩藏。三方之間的利益同盟并未被瓦解，而是以更隱蔽的方式保存了下來。如楊小敏等人指出，資本力量與家長需求重新結合，在“雙減”“嚴查嚴打”的態勢下將原先龐大的校外補習市場“化整為零”，變成游擊式的地下市場[39]。地下補習市場加大了政策社群與府際網絡對生產者網絡的監管難度，強化了博弈結構，不僅對政策的持續推進形成阻力，還潛藏著反彈風險。

“雙減”政策的長效落實是一個網絡過程，牽涉政府、學校、校外培訓機構、家庭等多類行為主體內部及主體之間復雜的利益、權力、價值觀關系。應對長效落實“雙減”的網絡困境，仍需從政策執行網絡思維出發，推動政策創新、完善制度保障；貫徹依法治教、強化教育督導；加強宣傳引導、凝聚價值共識；以及尋求多方協作，提升資源供配。

（一）政府主導、多元參與，構建減負政策協同創新機制

義務教育階段的學業負擔問題具有深刻的社會根源。過重學業負擔的形成不是一日之寒，學業負擔治理也不能夠期望畢其功于一役。“雙減”政策的長效落實一方面需要牢記建設高質量教育體系、構建教育良好生態的歷史使命，另一方面也要腳踏實地，持續關注政策落地過程中出現的新問題，階段性調整政策，不斷激發政策活力。政策協同創新就是在特定政策環境中，由政府主導，以專業網絡為核心，綜合考量階段性政策結果、執行網絡結構特征與網絡行動主體的訴求，創新政策階段性目標和工作安排。通過動態的政策協同創新，“雙減”政策能夠擺脫路徑依賴，打破生命周期，及時回應政策執行過程中出現的新問題與新難點。

一是要堅持政府主導，將減輕義務教育階段學業負擔，構建良好教育生態上升為國家意志。在政策協同創新過程中，中央政府始終要統籌各級各類網絡行動主體，研判政策執行的整體社會環境與地方執行環境，深入考察行動主體間的互動關系與結構，統攬全局，成為“雙減”政策協同創新的總舵手。地方政府需根據當地實際情況，在“雙減”政策總體框架下，堅持問題導向，綜合、動態、創造性地運用政策工具，形成“一縣一案”地精準減負格局。

二是要堅持以專業網絡為政策創新的核心，設計基于證據的政策制定、評估和改進機制，加強減負政策設計的前瞻性、科學性和合理性，為地方減負政策創新提供專業建議，規避地方政策執行的質量風險。考慮到專業網絡成員分散的特點，地方政府可探索建立專門的減負政策創新工作小組，廣泛地邀請省內各地科研機構和高等院校的專家學者參與小組，建立地域和專業全覆蓋、人員相對穩定的專家咨詢團隊；同時通過座談會、兩會提案、內參咨詢、課題立項等方式激發專業網絡的積極性。

三是要加強政策社群與府際網絡，以及府際網絡之間的信息溝通。信息的有效溝通是政策協同創新機制運作的保障。“雙減”政策文本的高模糊性要求中央政府應該盡快推出相應的實施細則。需要注意的是，高模糊性同時也意味著地方政策創新的靈活性。因此，所謂“細則”不是機械、教條地規定“應如何做”，而是以目標為導向，對政策條文進行精細解讀，統一認識，建立清晰可行的政策目標。政策社群與府際網絡還需擴展信息溝通的內容，將府際網絡政策執行過程中出現的問題與階段性特征等納入信息溝通中，加強政策創新的針對性與可行性。府際網絡間的信息溝通為地方政府相互學習借鑒提供了有效途徑。除試點機制外，可在地方政府間構建常態化的競爭、學習和模仿機制[40]，激發基層政策創新活力，加快政策創新在相同層級政府間的水平擴散。

四是要暢通議題網絡與生產者網絡的利益表達渠道。“雙減”政策是一項損益政策，在短期內對校外輔導機構、學校和家庭都會帶來一定的利益受損，而“雙減”政策的長效執行又需要上述行為主體的積極配合。為此，政府可通過聽證會、座談會、大型問卷調查、電話訪談等方式向相關行為主體收集關于減負政策的利益需求等信息，為進一步的政策創新提供參考，將利益需求作為政策協同創新機制構建的重要導向之一。

（二）依法治教、嚴格監管，建設減負督導與行政執法協同機制

義務教育階段學生學業負擔過重不僅是教育問題和社會問題，也是法律問題。我國《義務教育法》規定，教育教學工作應當符合教育規律和學生身心發展特點，保證學生的課外活動時間，促進學生全面發展。新修訂的《未成年人保護法》規定，學校不得占用法定節假日、休息日及寒暑假期，組織義務教育階段的未成年學生集體補課，加重其學習負擔。校外培訓機構也不得對未成年人進行超前教育。可見，“雙減”政策的實施是在國家法律法規的框架下，對教育違法行為進行糾正。在全面推進依法治教的背景下，積極、正確地使用法治思維和法治手段來引領和保障“雙減”政策的執行既是長效落實“雙減”政策的現實需求，也是依法治國精神的重要體現[41]。國務院教育督導委員會辦公室于2021年8月11日發布《關于建立“雙減”工作專項督導半月通報制度的通知》，將“雙減”工作納入教育督導，依據《教育督導問責辦法》進行問責與監管。接下來，應進一步強化專項督導，用教育法治來引領督導工作的轉型升級，保障督導工作的有序、有效和持續進行。

第一，各級黨委和政府部門要科學立法，完善減負工作的教育法律制度體系，使“雙減”督導有法可依，為“雙減”工作“引航”。中央政府需加強立法研究，以現有的法律法規為依托，運用底線思維，審慎研判“雙減”政策，將其中的禁令性內容上升為法律規定，如 “學科類培訓機構一律不得上市融資，嚴禁資本化運作”“校外培訓機構不得占用國家法定節假日、休息日及寒暑假期組織學科類培訓”等都需要法律保障。對于一些暫時不具備立法條件的條文，一方面需要各個政府部門分工協作，出臺相關部門規章，另一方面可由地方政府以地方法規的形式進行先行制定。如此，既回應了地方政策執行的現實需要，又為整體推進教育減負立法積累了經驗。此外，還需通過立法，進一步明確清政府、學校、家長和市場的責任；完善家庭教育立法，增強家長監護、教育責任意識。

第二，各級各類政府部門要以教育部門為中心，聯動市場監管、政法、公安等部門強化教育執法力量。各級教育部門可探索教育執法處室或科室的建立，組建一支懂法、護法、善于用法的教育執法隊伍。故教育部門要建立健全執法體制機制，嘗試建設減負督導與行政執法協同機制。以上海為例，它于2008年3月成立上海市教育督導事務中心，增掛“上海市教育行政執法事務中心”，同時承擔教育行政與督導職能，整合了教育監管力量。

第三，教育督導與行政執法部門可探索利用信息技術手段，構建“學業負擔治理智慧平臺”，實現學業負擔動態監測和推進。配合“雙隨機一公開”制度，分別建立學校與校外培訓機構管理平臺。其中，學校管理平臺應錄入作業總量、作業時長、課后服務建設等內容，專門設置面向學校教師、家長和學生的公開問卷調查，定期反饋“五項管理”的落實情況。校外培訓機構管理平臺應詳細錄入師資、學生、課程、班額、上課時段、備案、審批、資金等信息，以供教育督導與行政執法部門跟蹤監測。借助智慧平臺，教育督導與行政執法部門可循證分析政策落實過程中存在的重點問題與難點問題，開列問題清單，有的放矢地提出整改要求。

（三）價值引領、需求導向，構建全過程政策溝通機制

義務教育階段的學業負擔治理不是政府部門的“獨角戲”。在政策執行網絡中，沒有任何行動主體能夠完全左右其他主體的政策行動，決定政策結果。因此，聯合各類行動主體，凝聚政策共識是長效落實“雙減”政策的依歸。政策共識包括利益和價值兩方面，而價值共識比利益共識更能推動政策長效化[42]。在生產者網絡與議題網絡內部價值訴求差異較大且難以彌合的情況下，凝聚價值共識顯得更為重要。政策溝通就是在政府引導下，以正確的教育價值觀為引領，以目標群體的現實需求為導向，利用大眾傳媒了解和引導民意，從而凝聚政策共識，使家庭、學校和社會積極參與、主動配合教育政策的實施[43]。通過構建全過程政策溝通機制，在“雙減”政策的議程設定、政策制定、政策執行和政策評估等環節中引導行動主體的價值觀，培養目標群體的價值理性，增進對政策的理解和認同。

首先，在設定議程，制定政策配套方案階段，政府部門可建立開放的政策對話機制，通過座談會、實地調研、問卷調查等形式向專家、學者、校長、教師、家長、學生、校外輔導機構等收集關于學業負擔與學業負擔治理的意見，了解各方的價值傾向與利益訴求，確保政策方案能夠充分反應民意，保障目標群體的知情權與參與權。在政策對話的過程中，政府部門應在新時代中國特色社會主義教育思想的總體框架下，幫助目標群體理解政策制定的必要性與價值，引導不同利益需求的目標群體在平等溝通的基礎上實現價值交換，對政策實施形成正確的預期。

其次，在政策頒布與實施階段，政府部門可靈活運用營銷策略，進一步促進學校、校外機構和家長的政策理解，增進政策的接受度，擴展支持面。政府部門可通過發布會、網站公告、專家代言、電視廣告、報紙專刊，新媒體專欄、進校宣傳等方式傳遞減負信息，增進目標群體對政策內容的客觀理解。政府部門還可嘗試邀請目標群體共同參與政策營銷，定期通過記者會、在線問答等形式回應目標群體在政策制定過程中遇到的困難和產生的不解與不滿，增進彼此間的互信與共鳴。過程中，政府部門應堅持價值引領，在過程中傳播減負理念，加強對政策價值的主觀認同，正向影響目標群體的價值判斷與價值選擇。

最后，在政策評估階段，政府部門一方面要深入學校、家庭和校外培訓機構等政策“終端”，廣泛接觸目標群體，獲取鮮活的政策意見反饋。同時，政府部門要加強政策培訓，利用大眾媒體傳達正確的教育觀念，宣傳科學的減負理念，傳播有效的案例經驗，對各類行為主體進行針對性的業務指導，例如學校作業設計、課后服務與拓展課程開發、校外輔導機構轉型與家庭教育指導等。在政策溝通的全過程中，政府部門需始終注重培養目標群體的價值理性，將正確的教育觀轉變為制度文化乃至教育文化，成為目標群體行動的基本準則，從根本上克服和糾正短視化、功利化的社會風氣與教育文化。

（四）多元合作、利益互償，優化公共教育資源供給

義務教育學業負擔問題發生的一個客觀原因是優質基礎教育資源的供給不足和區域教育資源分配不均衡。校外培訓市場的繁榮在一定程度上增加了優質基礎教育資源體量。然而，由于缺乏規范和引導，校外培訓市場無序發展，任由資本逐利，破壞教育公益性。在此背景下，優質教育資源分配的貧富、城鄉差距進一步擴大，加劇了教育不平等。“雙減”政策的實施有效打破了教育市場失控的格局，新的教育資源供給秩序亟待構建。政府部門應以“雙減”政策為契機，堅持基礎教育的公益性質，厘定學校教育和校外教育的邊界，激活社會教育資源，重構三者之間的角色關系，調整公共教育服務供給格局，推動義務教育邁向優質均衡發展。

第一，做強校內教育，提升課堂教學與課后服務質量，促進學校教育的優質均衡發展。一是繼續支持基礎教育學校深化教育教學方式改革，增強學校辦學自主權，提升教師的教育專業素養，實施個性化、差異化教育，使每個學生在課內都能學得好。二是拓寬經費渠道，增加經費投入，在政府督導下建立公共財政與自主收費相結合的課后服務財政體制與監督機制，專款專用，為學生提供多樣化的課后服務，滿足不同學生的需求。三是加快完善城鄉教師和校長輪崗制，促進優質教育的區域內流動，解決學校間優質師資分配不均的問題。還可以嘗試探索學區化辦學、集團化辦學、學校生態群建設等方式，加強校際間的交流與合作，共享優質管理、師資、課程和場地等資源，統合區域內優質教育資源。四是探索性建立和推廣“大學—中小學”合作機制。如華東師范大學的“新基礎教育”和香港中文大學的“優質學校改進計劃”等項目都有效地利用優質高等教育資源促發義務教育階段學校教育改革。

第二，用好校外教育，引導校外教育資源成為校內教育的有益補充，推動學校與校外培訓機構“公利同盟”的形成。規范、整頓校外教育市場并不是要消滅校外教育，而是要將校外教育資源引導至公益性服務的正確軌道上。一是要完善校內外教育合作體制，以課后服務為切口，制定校外人員參與課后服務和學校利用校外教育資源的規章制度，逐步探索建立校內外教育合作機制。二是在有條件的地區，可以進一步嘗試以校企合作、公開招標、勞務派遣等形式向校外培訓機構購買服務，在課堂教學、課后服務、特長培養等多個方面引入校外教育資源，豐富學校教育內容和形式。這可以薄弱學校為試點，在政府引導下接入校外教育機構的管理、教學、場地和設置等資源，為校內外教育合作機制建設提供經驗。三是利用先進的信息技術，建設優質在校教育服務體系與平臺。

第三，統籌社會資源，進一步豐富公共教育資源供給形式，拓寬供給渠道。一是要發揮好各地市博物館、圖書館、少年宮、青少年活動中心、社會實踐基地等機構的作用，強化實踐育人，構建學生成長的社會大課堂。二是在《關于大力加強中小學線上教育教學資源建設與應用的意見》《國家中小學網絡云平臺建設方案（2021-2025年）》等政策文件的支持下，進一步探索線上線下教育資源融合機制，拓寬在線平臺服務內容，打造覆蓋課內學習、課外活動和寒暑假生活等多場景，包含知識學習、興趣培養、文化科普、心理發展、社會實踐等內容的智慧平臺。

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作者簡介：

鐘程：在讀博士，研究方向為基礎教育改革、教育政策。

謝均才：教授，博士生導師，研究方向為教育政策、公民教育。

The Dilemma and Countermeasures for Long-term Implementation of the “Double Reduction” Policy

—From Perspective of Policy Implementation Networks

Zhong Cheng， Xie Juncai（Department of Educational Administration & Policy， The Chinese University of Hong Kong， 999077 Hong Kong）

Abstract： The “Double Reduction” policy has achieved remarkable results since its implementation， but the governance of the academic burden in the compulsory education stage is a long-term project. The key to achieving the goal of the “Double Reduction”policy lies in the long-term implementation. From the perspective of policy implementation network， it is found that the dilemma of long-term implementation of the “Double Reduction” policy is： policy path-dependence in the network environment， short-term conflicts between the development needs of the state and individuals， a utilitarian and short-sighted education culture； the policy community and intergovernmental network’s policy tools are not reasonably configured and policy innovation is hindered； The cooperation relationship between schools， supplementary education institutions and social organizations are is weak， and the supply efficiency of educational resources is low； the professional network represented by experts’ policy communication ability is weak； the issue network represented by the family has internal interest conflicts and forms a game structure. Faced with the above dilemmas， it is necessary to build a government-led and multi-participated policy collaborative innovation mechanism； build a coordinative mechanism of supervision and administration law enforcement； create a value-led and demand-oriented whole-process policy communication mechanism； optimize the supply of public education resources by mutual compensation of interests.

Keywords： academic burden； “Double Reduction” policy； long-term implementation； policy implementation network

收稿日期：2021年9月17日

責任編輯：趙云建