水利工程建設投資方式和運營管理模式探討

劉玉玲

（遼寧省水利水電勘測設計研究院有限責任公司，沈陽 110006）

傳統水利工程存在投資渠道單一、融資規模相對較小、融資能力差和市場風險大等問題。水利工程如何融資解決建設資金短缺、如何管理、如何維持工程運營，成為工程能否實施的關鍵性問題。通過對工程的財務評價和融資能力分析、運營模式研究，確定工程合理可行的運營管理模式。運營管理模式的確定對改善水利工程傳統運營模式，實現水利工程科學管理具有現實意義。

1 運營模式分類及對比

工程效益決定項目的融資結構，而融資結構又反過來影響工程成本的高低。水利工程采取何種運營管理模式與資金來源有著直接關系，通過歸納總結，水利工程現有運營管理模式主要有政府委托水利單位運營管理、社會資本自管自營、政府和社會資本合作（PPP）等方式。

（1）政府委托水利單位運營管理是傳統水利的主要運營模式，工程投資主要依靠政府投資，參與的管理方主要為省、市、縣級及基層水行政管理部門及獨立的維修養護公司，工程主要是公益性項目或準公益性項目，沒有明顯的財務效益。

（2）社會資本自管自營是指社會資本投資運營的水利項目，該類項目一般是經政府批準或備案后社會資本進行投資建設管理，工程運行后獨立核算價格，運行后有穩定的收益，經濟效益好，承擔的社會風險高。

（3）政府和社會資本合作（PPP）是社會資本承擔設計、建設、運營和維護基礎設施的大部分工作，通過“使用者付費”及必要的“政府付費”來獲得合理投資收益，政府部門主要負責設施及公共服務價格和質量監管，保證公共利益最大化，同時在政府和社會資本之間合理分配項目風險，從而有效控制風險的目的。根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》（財金［2014］113號），PPP項目運作方式主要包括委托運營（O＆M）、管理合同（MC）、建設-運營-移交（BOT）、建設-擁有-運營（BOO）、轉讓-運營-移交（TOT）和改建-運營-移交（ROT）、租賃-運營-移交（LOT）等。

對上述總結的運營管理模式，從機構設置、資金來源、工程水價、投資收益和風險程度等方面進行對比分析如表1。

2 運營管理模式優劣勢對比分析

水利工程現有運營管理模式主要有政府委托水利單位運營管理、社會資本自管自營、政府和社會資本合作（PPP）等方式。本文主要從水利工程前期建設資金來源，融資成本的高低，后期運營管理維護及承擔風險等多方面對運營管理模式進行了優劣勢對比。

2.1 政府委托水利單位運營管理

政府委托水利單位運營管理模式是傳統水利的運營管理模式。水利工程多是綜合性水利工程，具有多種工程任務，一般兼有公益性。

此運營模式的優點是資金來源有保障，投資收益要求低，工程運行成本低。缺點是資金利用率低，后期投入不足；運營效率低；政府管理法制不健全，行政干預較多。

2.2 社會資本自管自營

根據《國家發改委 財政部水利部關于鼓勵和引導社會資本參與重大水利工程建設運營的實施意見》（發改農經〔2015〕488號）文，社會資本投資建設或運營管理重大水利工程，與政府投資項目享有同等政策待遇，不另設附加條件。

社會資本自管自營模式的優點是國家鼓勵社會資本引進，充分利用民辦企業先進的技術和管理經驗；提高公共服務質量。缺點是自負盈虧，承擔的風險大；融資成本高；社會資本具有逐利性和不穩定性，與公益性目標背離。

2.3 政府和社會資本合作（PPP）

PPP模式優點是調動社會資本，盤活自有資金，緩解政府壓力；厘清政府和市場邊界，更好地履行公共職能；充分利用民辦企業的先進技術和管理經驗；合理分配風險，降低社會融資的難度。缺點是長期合同缺乏靈活性；缺乏健全的法律體系完成融資，融資成本高；準入競爭不充分。

表2 水利工程運營管理模式優劣勢分析

3 結語

水利工程多采用政府委托水利單位運營管理的傳統模式，為了減輕政府的財政負擔，工程的融資方式應多樣化。經濟效益較好的工程可以選取政府和社會資本合作（PPP）模式，經濟效益特別明顯的工程可以吸引社會資本投資，采取社會資本自管自營的管理模式。運營管理模式的研究有利于多渠道融資，充分利用社會資本的力量，使工程運行管理維護更加有保障，對水利工程的運營管理模式選擇具有一定的指導意義，推動水利工程建設與管理可持續發展。但是，運營管理模式邊界情況還應進一步具體分析。