我國城市社區公共體育服務治理結構的三重面向及轉型路徑

摘 ? ? ?要：通過文獻資料法、實地調研法對城市社區公共體育服務治理結構進行分析，認為城市社區公共體育服務治理結構的三重面向及轉型路徑：橫向上表現為政府主導下的單中心結構;縱向上表現為“條條”控制下的垂直型結構;空間上表現為“條塊”分割下的碎片化結構。為優化城市社區公共體育服務治理結構，一方面要合理界定政府公共體育服務的供給范圍，推進公共體育服務治理結構由單中心向多中心轉變;另一方面要理順區（縣）、街道辦事處與社區在公共體育服務治理中的權責，推進公共體育服務治理結構由垂直型向扁平化轉變。此外，還應健全公共體育服務多部門協同治理機制，推進公共體育服務治理結構由碎片化向整體性轉變。

關 ?鍵 ?詞：公共體育服務;社區治理;三重面向;轉型路徑

中圖分類號：G80-05 ? ?文獻標志碼：A ? ?文章編號：1006-7116（2022）04-0061-07

Triple aspects and transformation path of governance structure for

public sports service in Chinese urban community

MA Dehao

（School of Physical Education and Health，East China Normal University，Shanghai 200241，China）

Abstract： This paper analyzes the structure of governance structure of public sports service in urban community through the methods of literature and field research， and points out the structure of governance structure of public sports service in urban community has three aspects and the main problems. On the horizontal level， it is a single-centered structure led by the government; on the vertical level， it is a vertical structure under the control of strips; on the solid space， it is a fragmented structure under the strip. To optimize the governance structure of public sports service in urban community， it is necessary to define the scope of government public sports service supply rationally and promote the transformation of its public sports service governance structure from a single center to a multi center; on the other hand， it must rationalize the rights and responsibilities of districts， street offices and communities in governance of public sports service， and promote the transition of its public sports service governance structure from vertical to flat. In addition， the multi-sector collaborative governance mechanism of public sports service should be improved， so as to promote the shift of its public sports service governance structure from fragmentation to integrity.

Keywords： public sports service;community governance;triple aspects;transformation path

社區是我國城市社會的細胞，也是城市公共體育服務治理的基本單元。加強社區公共體育服務治理不僅有助于健全城市公共體育服務治理體系，解決公共體育服務供給“最后一公里”的問題;也有助于滿足城市居民多樣化的公共體育服務需求，對于全民健身運動的廣泛開展以及健康中國、體育強國等重大戰略在基層的推進具有重要意義。在我國城市基層管理體制由單位制向社區制轉變的過程中，參與社區公共體育服務治理的主體從單一走向多元，不同主體參與社區公共體育服務治理的機制也存在差異，導致社區公共體育服務治理結構呈現復雜性與多樣性趨勢。

“誰來治理”“怎樣治理”“治理效果如何”是治理的3個基本問題，分別對應治理主體、治理機制、治理成效。治理主體既可以是政府，也可以是社會組織、市場組織等。不同的治理主體所使用的治理機制也是不同的。因此，治理機制的運行向度既可以是自上而下，也可以是自下而上。治理主體之間的關系及其所使用的治理機制呈現出的相對穩定的形態構成了治理結構[1]。理論界基于治理主體的性質特點以及治理機制的運行向度，對治理結構的類型進行了多樣化劃分，主要包括3種：一是側重于橫向上探討不同治理主體之間的關系，將治理結構劃分為單中心治理結構與多中心治理結構[2];二是側重于縱向上探討不同治理主體之間的關系，將治理結構劃分為垂直型治理結構與扁平化治理結構[3];三是側重于空間上（即橫向、縱向組成的復合空間[4]）統合性探討不同治理主體之間的關系，將治理結構劃分為碎片化治理結構與整體性治理結構[5]。本研究結合文獻資料和實地調研，對城市社區公共體育服務治理結構的三重面向及其存在問題進行分析，提出相應的轉型路徑及實現對策，旨在為優化社區公共體育服務治理結構提供參考。

1 ?我國城市社區公共體育服務治理結構的三重面向

1.1 ?城市社區公共體育服務治理的單中心結構

治理理論認為，傳統官僚制主導下的公共服務治理呈現出單中心結構，導致政府壟斷下的公共服務供給出現單一、低效等問題，無法滿足居民多元化的公共服務需求，一定程度上引發了政府權力膨脹以及尋租行為頻發的情況[6]。在計劃經濟時期，我國城市公共服務供給的基層載體是單位制，政府作為單一主體提供的公共服務資源通過單位制調配給居民。改革開放以后，隨著單位制的消解，社區制成為城市公共服務供給的基層載體。在此背景下，社區黨組織、居委會成為社區建設的“橋頭堡”，并參與到社區公共服務治理中來。此外，伴隨著政府向社會分權，社會組織得到快速發展，也參與到社區公共服務治理中來。

目前，我國城市社區公共體育服務治理主體包括政府、社區黨組織、居委會、服務站、公益性服務機構、體育社會組織、物業公司、業主委員會等[7]，初步形成社區公共體育服務的多元主體治理體系。然而，受“強政府、弱社會”治理格局影響，社區黨組織、居委會逐步淪為承接地方政府各項行政事務的“腿”，在公共體育服務治理上更多聽命于上級政府指令，缺乏治理自主權。作為地方政府公共服務事務下沉到社區服務站以及由地方政府相關職能部門創辦的公益性服務機構，由于在人員聘任與經費投入上受地方政府及相關職能部門的控制，更多扮演著執行者角色，難以根據居民特點與需要提供公共體育服務。據調查，社區服務站代辦項目涉及到職能部門的比例占63.6%，自辦項目涉及到職能部門的比例占53.3%，說明社區服務站與職能部門之間的權責關系并未厘清[8]。作為扎根于社區的社會組織，體育健身類社團受管理制度不完善、扶持政策單一等[9]因素制約，整體上處于“數量少、活力弱”的現狀，難以在公共體育服務治理上發揮應有作用。具有市場組織性質的物業公司受物業服務費定價偏低、居委會干預較多等方面制約，存在營收狀況不理想、自主權弱化的問題，難以作為市場組織承接政府、居委會委托下來的公共體育服務。作為居民利益代表的重要團體，業主委員會受居委會干預較大，難以對物業公司進行監督，處于被邊緣化狀態，較大程度上弱化了其在公共體育服務治理上的作用發揮。

總體上講，在城市社區公共體育服務治理中政府仍處于主導地位，掌握著公共體育服務供給的大部分資源;社區黨組織與居委會逐步嬗變為“準政府組織”，社區服務站、公益性服務機構更多扮演執行者角色，處于被同構化的狀態;體育社會組織、市場組織、居民利益代表團體則處于被邊緣化狀態，在公共體育服務治理中的作用發揮有限，難以與政府形成相對平等的合作與競爭關系，導致社區公共體育服務治理在橫向上呈現出以政府為單一主體和絕對權威，通過科層制體系包攬公共體育服務治理事務的單中心結構。在單中心結構中，政府通常通過行政指令配置公共體育服務資源、基于政策工具落實公共體育服務治理任務、依靠量化考核提高公共體育服務治理績效，雖有助于保障公共體育服務供給的底線公平，但導致政府常常處在“孤立無援”的狀態，缺乏其他治理主體的協同配合，仍難以克服政府壟斷下的公共體育服務供給單一、低效等問題。

1.2 ?城市社區公共體育服務治理的垂直型結構

管理主義始于企業管理的相關理論，在本質上遵循“理性經濟人”的假設，認為管理行為本身是一種經濟行為，強調可計算、可操作以及有效性等工具理性價值導向。管理主義的行為邏輯使國家治理表現為管理至上的簡單化傾向，主要表現為：一是強調政府對公共事務進行全方面管理，相對忽略了國家治理的服務導向;二是熱衷于采取標準化、程序化的方法對公共事務進行數字化管理，相對忽略了國家治理的復雜性;三是強調管理的一般性與普遍性，相對忽略了國家治理的個別性與特殊性[10]。具體到結構而言，管理主義強調以政府為中心對公共事務進行自上而下的管理，表現為帶有明顯層級特征的垂直型結構。我國行政管理體制在實際運行中常采用的是逐級代理制，即中央及各級政府將屬地管理事權一攬子交付給下一級政府，并將下一級政府官員的任命與考核委托給上一級部門[11]。通過縱向層面的行政發包制以及橫向層面的政治錦標賽、淘汰賽自上而下地實現對經濟、治安及公共服務等的總體性控制[12]，本質上是管理主義的行為邏輯。該行為邏輯基于縱向的科層制體系，通過自上而下的行政授權，單向度地將公共資源按計劃指標配給到基層社區，形成了城市社區治理的垂直型結構。

受此影響，城市社區公共體育服務治理縱向上也呈現出垂直型結構，即在“塊塊”上縱向形成“中央政府→省（市）政府→市（區）政府→區（縣）政府→街道辦事處→社區居委會”的垂直型結構，在“條條”上縱向形成“國家體育總局、文化部、民政部→省（市）體育局、文化廳、民政廳→市（區）體育局、文化局、民政局→區（縣）文體局、民政局→街道辦事處文體站、民政所→社區健身站點、社區服務站、公益性服務機構”的垂直型結構，從而實現政府自上而下對社區公共體育服務的分級治理。在垂直型結構中，政府通過“命令-服從”的權力關系自上而下對公共體育服務進行單向度治理，雖有助于提高公共體育服務資源供給的可及性，卻難以應對行政指令在層層下達過程中可能出現的“偏差”或“共謀”行為，也難以克服平行部門間可能產生的“推諉扯皮”問題。

1.3 ?城市社區公共體育服務治理的碎片化結構

以威爾遜的政治、行政二分法以及韋伯的科層制為基石的傳統公共行政過度強調政府內部機構的職責分工及層級管制，致使政府部門間缺乏協同、部門本位主義思維盛行，而以管理主義以及市場化為導向的新公共管理由于過度強調單一政策或部門的成本與效益而相對忽略了部門間的關聯以及政策協同，造成政府內部各部門間分割以及各地方政府間分割的“碎片化”問題[13]。改革開放以來，隨著我國社會事務的日益多元與復雜，以功能性分工為原則構建的科層制規模不斷擴大。在此背景下，政府部門分工更加精細、專業化程度也更強，一方面提升了政府部門治理的精細化、專業化程度，另一方面也帶來了部門間技術壁壘增大、信息不對稱以及部門間橫向聯系不足等問題。

目前，我國“條”與“塊”關系主要有3種。一是一級政府內各職能部門之間的關系（“條條”關系）;二是上下級政府之間的關系（“塊塊”關系）;三是上級政府職能部門與下級地方政府之間的關系（“條塊”關系）[14]。在實際運行中，“塊塊”關系相對容易理順，畢竟下級政府黨政負責人的任命權主要掌握在上級政府手中，而難理順的是“條條”關系以及“條塊”關系。“條條”關系主要在于一級政府內各職能部門主要接受上一級政府相應職能部門的領導，甚至任命權也掌握在上一級政府相應職能部門的手中，導致一級政府內各職能部門往往更聽命于上一級政府的相應職能部門而不是本級政府，使得本級政府在協調各職能部門關系上缺乏足夠權威，出現各職能部門之間割裂式運行現狀。“條塊”關系主要在于上一級政府的職能部門常常以代表上一級政府的角色出現，導致上一級政府的職能部門與下一級政府之間不僅是業務上的指導關系，更像是管理與被管理的領導關系。換句話說，我國地方政府運行更多表現為“塊塊”缺失下的自上而下的“條條”運作，“塊塊”制約不了“條條”，“條條”卻能反制“塊塊”[15]。“條條”間的割裂式運行以及“條塊”間的相互牽制共同導致城市社區公共服務治理在空間上呈現出碎片化結構。在碎片化結構中，政府通過“條條”提供的公共體育服務往往處于低水平重復困境，再加上“條塊”關系未能理順使得基層難以根據居民實際需要整合公共體育服務資源。

2 ?我國城市社區公共體育服務治理結構存在的問題

2.1 ?限制多元主體的作用發揮，難以滿足居民多樣化的公共體育服務需求

在城市社區公共體育服務治理的單中心結構中，政府作為公共體育資源的壟斷主體，相對擠壓了體育社會組織、市場組織參與公共體育服務治理的空間，相反增加了政府的公共體育服務治理成本。近年來，為了避免公共體育服務項目到達基層時出現形式走樣或資金被挪用的情況，政府在公共體育服務供給上多采用項目制，往往對公共體育服務項目采取標準化設計。以全民健身路徑的項目建設為例，其所安置的體育健身器材主要包括上肢牽引器、扭腰器、壓腿杠等，標準化的體育健身器材安置使得城市社區的全民健身路徑大同小異。這種“一刀切”式的公共體育服務項目建設相對地忽略了不同區域、性別、年齡人群的體育健身需求差異，難以滿足居民的多樣化體育健身需求。當標準化的公共體育服務項目到達社區時，留給社區黨組織、居委會根據社區實際進行調整的空間有限，弱化了社區黨組織、居委會參與公共體育服務治理的主動性。調研發現，部分社區為了配合政府推進全民健身路徑建設，會把一些體育健身器材安置在社區比較偏僻的角落，一定程度上影響了體育健身器材的使用率。

2.2 ?導致公共體育服務治理的形式化傾向和“基層淹沒”問題

在城市社區公共體育服務治理的垂直型結構中，一級政府為了完成上一級政府下達的任務，通常會將任務以數量化分解的方式再次分配給下一級政府，導致位于科層制末端的街道辦事處成為自上而下層層發包后具體落實任務的主體。事實上，街道辦事處在落實任務時常常扮演“二傳手”角色，將很多任務委派給社區居委會，于是社區居委會嬗變成了承接任務的“筐”。然而，社區居委會的人員設置又受到嚴格限制，在“人少事多”狀態下其往往采用簡單、敷衍的方式完成上級政府委派下來的公共體育服務任務，導致公共體育服務治理的形式化傾向。此外，在政府自上而下對公共體育服務進行縱向治理的結構中也面臨著一個突出短板，即作為主要負責公共體育服務供給的體育行政管理體系存在“基層淹沒”問題。1952年中央體委（后改為國家體委）成立，隨后全國縣以上政府成立了地方體委，形成了國家體委→省（市）體委→市（區）體委→區（縣）體委→街道辦事處體育站的縱向層級[16]。改革開放以后，為了適應社會主義市場經濟建設需要，國家大力推進行政管理體制改革，精簡政府機構。1998年在國務院機構改革中，決定將國家體委改組為國家體育總局，與中華全國體育總會一個機構、兩塊牌子。受此影響，很多省市為縮減機構規模將區（縣）政府體育部門合并至文化、教育等部門，街道辦事處的體育管理機構也相應合并至文化、教育等機構。據調查，僅江西省就有近75%的縣級體育部門被合并，合并后人員、經費受到不同程度削減[17]。這造成了體育行政管理體系縱向層級的“基層淹沒”問題，使得體育發展指令的執行經常性停留在區（縣）層級，不能在街道辦事處得到較好執行[18]，嚴重限制了社區公共體育服務的有效治理，致使居民更多時候是自發參與體育鍛煉，缺乏組織性與科學性。

2.3 ?造成公共體育服務供給的低水平重復困境

在城市社區公共體育服務治理的碎片化結構中，與公共體育服務供給相關體育、文化、民政等“條條”按照國家“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移”[19]的要求，紛紛建立了相應的體育健身站點、綜合性文化服務中心、社區服務站等，將包括體育在內的公共服務延伸至社區，但也帶來一些問題。一是“條條”權能變大，加深了“條條”與“塊塊”間的權能失衡，弱化了區（縣）政府、街道辦事處對公共體育服務資源的整合能力。二是“條條”權能增大，助長了“條條”的部門主義傾向，導致“條條”間割裂式運行現狀加深。民政、文化、體育等部門均有與公共體育服務相關的項目與經費下撥至社區，但很多項目是重復的、低水平的，缺乏對居民公共體育服務需要的調研，往往造成公共體育服務供給低水平重復及供非所需的困境。三是“條條”的權能雖然增大了，但對于居民而言，其主觀認定的權威主體往往是地方政府而不是相應職能部門或其延伸機構，使得“條條”往下推進包括體育在內的公共服務時，難以得到居民認可或配合。具體到城市社區而言，雖然民政、文化、體育等部門在社區建立了相應的公益性服務平臺，然而居民更認可社區黨組織與居委會的權威，對公益性服務平臺的認可度較低，其參與公益性服務平臺所提供的體育活動與健身指導的積極性不高，使得公共體育服務供給大打折扣。

3 ?我國城市社區公共體育服務治理結構的轉型路徑

3.1 ?推進城市社區公共體育服務治理結構由單中心向多中心轉變

邁克爾·博蘭尼將組織社會和人的秩序劃分為單中心秩序和多中心秩序，前者形成于一體化的命令以及上下級間“指揮-服從”的權力向度;后者形成于多個主體為平衡彼此利益而相互產生影響[20]。印第安納學派吸納了該思想，對多中心治理理論作了拓展，基于競爭性與排他性的屬性特征將公共服務劃分為純公共服務和準公共服務，認為在實際生活中準公共服務更為常見，使得多個主體以契約形式提供公共服務以及處理公共事務成為可能，跳出了公共服務由政府壟斷供給的單中心治理思路[21]。根據多中心治理理論，在公共服務的治理結構中治理主體包括政府、社會組織、市場組織等，而且治理主體間的關系應是相對平等的協商、合作與競爭關系。

改革開放的進程打破了我國相對封閉與固化的一元社會，一方面導致社區居住人群的多元性，并由此引發不同人群對于公共體育服務需求的多樣性，政府作為單一主體所供給的同質化公共體育服務越來越難以滿足不同人群的多樣化需要;另一方面促進體育社會組織、市場組織的快速發展，其參與公共體育服務治理的內在需求不斷增加，政府作為單一主體所形成的封閉式公共體育服務治理格局與體育社會組織、市場組織之間的矛盾日益突顯。在此背景下，不管從面向居民提供多樣化公共體育服務的內在需求看，還是從緩解政府與體育社會組織、市場組織相互間矛盾的外在驅力看，均需要轉變社區公共體育服務治理的單中心結構，著力構建政府、社會組織、市場組織等多元主體共同參與社區公共體育服務治理的格局，并基于協商、合作與競爭形成多中心結構。

3.2 ?推進城市社區公共體育服務治理結構由垂直型向扁平化轉變

管理主義的行為邏輯造成了20世紀晚期資本主義國家的諸多治理失效問題，正如政治學家約翰·基恩所批評的：在管理主義影響下，資本主義國家治理體系演變成了一個得到全面管理的社會，從家庭到工作和閑暇，日常生活的任何一方面都不能避免國家行政官員和計劃制定者試圖實行的有意識控制，而這也是治理理論得以興起的重要原因[22]。具體到結構上的差異，管理主義強調以政府為中心對公共事務進行自上而下地管理，表現為帶有明顯層級特征的垂直型結構;治理理論強調政府、社會組織、市場組織等主體共同治理公共事務，表現為基于網絡治理、協作治理與自主治理的扁平化結構[23]。

雖然以政府為單一主體自上而下的垂直型治理有助于城市社區公共體育服務供給的高度組織化，卻增加了公共體育服務供給的中間環節，使得行政指令在層層下達過程中面臨著信息失真的困境，難以與基層社區形成有效互動，往往因傳遞層級過多、反饋周期過長出現公共體育服務“供非所需”的問題，而且也難以與體育社會組織、市場組織等治理主體形成橫向層面的合作。此外，體育行政管理體系縱向層級的“基層淹沒”問題也限制了公共體育服務的有效治理。在此背景下，需要進一步規范垂直型治理的中間環節，以減少層級決策與執行的損耗，并借助社會化、市場化手段強化與基層社區以及體育社會組織、市場組織的橫向互動與聯接，進而形成扁平化結構。

3.3 ?推進城市社區公共體育服務治理結構由碎片化向整體性轉變

20世紀90年代，發達國家在新公共管理之后又推進了新一輪政府改革，以解決傳統公共行政所導致的科層制弊端以及新公共管理所導致的碎片化問題[24]。以英國為例，在新工黨執政期間提出“整體性政府”的改革理念，以解決部門主義擴張所導致的跨部門協同不暢等問題，主張對政府各層級部門采用交互合作的方式，達到公共服務治理的協調一致，消除排斥的政策情境，有效利用稀缺資源，為居民提供無縫隙的公共服務[25]。結合各國政府的改革經驗，以佩里·希克斯為代表的學者提出整體性治理理論，強調以公民需求為導向，注重信息技術運用，以協調、合作、責任為主要機制，重視政府各部門職能間的耦合、結構間的整體性及治理秩序的清晰，以破解政府職能分散、結構碎片化及治理失序等問題[26]。

城市社區公共體育服務治理具有復合型、跨域性的特點，需要中央、地方各級政府共同發力，民政、文化、體育等多個部門協同合作。受制于“條條”間割裂式運行以及“條塊”間相互掣肘，社區公共體育服務治理呈現碎片化結構，不僅導致公共體育服務資源的內卷化，也強化了部門間的矛盾張力。在此背景下，需要進一步強化以人民為中心的服務導向，健全政府多部門的溝通、協商與合作機制，賦予地方政府更多自主權來整合公共體育服務資源，并借助現代信息技術打通“條條”“條塊”“塊塊”的信息壁壘，進而形成橫向聯接、縱向互動、職能耦合、秩序和諧的整體性結構，以克服碎片化結構的現實局限。

4 ?我國城市社區公共體育服務治理結構轉型路徑的實現對策

4.1 ?構建城市社區公共體育服務多中心治理結構的對策

在構建城市社區公共體育服務多中心治理結構上，建議：（1）政府應進一步下放審批權、簡化審批程序，放寬對體育社會組織、市場組織承接政府購買公共體育服務的準入限制，通過財政補貼、稅收優惠、土地轉讓等鼓勵體育社會組織、市場組織參與社區公共體育服務治理。需要注意的是強調多中心治理并非是要政府退出社區公共體育服務治理，而是要合理界定政府公共體育服務供給范圍，否則容易出現無中心治理現象[27]。對此，政府應強化基本公共體育服務供給，如基本的社區公共體育服務經費下撥、體育場地設施建設、社會體育指導員配給等。對于一些提高型的準公共體育服務，如體育場地設施擴建、體育健身個性化指導、體育活動多樣化組織等，可交由社區黨組織和居委會、體育社會組織、市場組織等主體供給。（2）社區服務站一方面要將社會體育指導員吸納進管理服務隊伍，通過購買服務、績效補貼、物質獎勵等舉措調動社會體育指導員參與居民健身指導的積極性;另一方面要加強與全民健身站點的合作，通過體育場地共享、體育項目共建等形式發揮全民健身站點在組織居民參與體育活動方面的作用。（3）體育社會組織一方面要注重社區體育能人的挖掘與培養，以地緣、親緣、業緣、趣緣等人際關系為紐帶，壯大自身發展規模;另一方面要加強與政府、市場組織的合作，通過承接政府購買服務、吸納市場組織贊助等方式，解決場地少、經費有限等問題。此外，還應加強與社區黨組織、居委會的聯系，結合社區治理需求及民俗特色，打造具有示范效應的社區體育活動。（4）作為扎根社區的市場組織，物業公司一方面要從被動嵌入轉向主動嵌入公共體育服務治理，通過提供功能多樣的體育建設設施、開展豐富多彩的社區體育活動，提高自身的居民認同度;另一方面要注重聘用一些體育特長人員，增加對員工體育活動組織能力的培訓，提高承接政府或社區居委會購買體育服務的能力。（5）社區黨組織、居委會可通過建立權責清單制度明確各自職能，社區黨組織應在公共體育服務治理中發揮領導、協調的“元治理”作用，居委會在對公共體育服務治理進行自治的同時，要聯合社區服務站、公益性服務機構、體育社會組織、物業公司、業主委員會等主體對公共體育服務進行共同治理。（6）社區居委會或業主委員會定期收集居民的公共體育服務需求并形成清單，反饋給社區服務站、公益性服務機構、體育社會組織、市場組織等主體，使其根據業務范圍與能力提供導向更明確、人群更細化的公共體育服務，避免多中心治理可能產生的無序治理困境。

4.2 ?構建城市社區公共體育服務扁平化治理結構的對策

在構建城市社區公共體育服務扁平化治理結構上，建議：（1）根據十九屆四中全會“按照權責一致原則，規范垂直管理體制和地方分級管理體制”[28]精神，厘清區（縣）政府和街道辦事處的權責清單，區（縣）政府應把屬于街道辦事處的權責（如管理、服務居民等）下放給街道辦事處，淡化街道辦事處的經濟權責，強化其包括體育在內的公共服務方面的權責[29]。同時，根據“費隨事轉”的原則把相應的財權下放給街道辦事處，破解街道辦事處“沒錢辦事”困境，實現事權與財權的匹配。（2）街道辦事處應把不屬于社區的事權收回來，把本屬于社區的事權與財權進行下放，推行社區工作清單制度，將參與公共體育服務治理的情況切實納入社區居委會的績效考核指標，鼓勵和引導社區居委會依法對包括體育在內的公共事務進行自治。（3）區（縣）體育局或文體局要將公共體育服務的組織管理延伸到社區，在街道辦事處設立體育工作站，在社區設立體育工作點，與社區居委會共同治理社區公共體育服務。社區體育工作點主要負責指導、管理、組織社區公共體育服務，居委會負責具體落實與協助工作，進而破解社區公共體育服務治理垂直型結構存在的“基層淹沒”問題。（4）調研發現，部分社區探索建立百姓議事會、鄉賢理事會、百事服務團等自治組織，在社區公共事務治理中發揮良好作用，可以對此做法進行推廣，通過經費補貼、場地支持、榮譽肯定等舉措發揮居民自治組織在社區體育活動開展上的作用，以進一步下沉社區公共體育服務治理重心。（5）調研發現，部分社區探索實行志愿者獎勵和積分制度，定期評選最美志愿者，并在社區宣傳欄對志愿活動、最美志愿者進行宣傳，可以對這種探索進行總結，制定適用于公共體育服務的志愿獎勵條例，以鼓勵居民參與社區公共體育服務治理。（6）根據十九屆三中全會“實行扁平化和網格化管理”[30]精神，將社區公共體育服務治理嵌入到網格化治理機制中，著力把網格化機制打造成為各類主體參與公共體育服務治理的互動與合作平臺，將參與公共體育服務治理納入到網格長、網格員的績效考核體系中，發揮其在公共體育服務治理中的作用，推動治理重心下移，實現社區公共體育服務治理扁平化結構與網格化機制的良性互動。

4.3 ?構建城市社區公共體育服務整體性治理結構的對策

在構建城市社區公共體育服務整體性治理結構上，建議：（1）國務院于2016年成立了全民健身工作部際聯席會議制度，旨在推動公共體育服務治理的多部門聯動。全國已有90%的省（市）政府、78%的市（區）政府、61%區（縣）政府構建了全民健身工作領導協調機制[31]。在此基礎上，可健全從中央到地方的公共體育服務治理多部門協同治理機制，就公共體育服務治理中的重點、難點問題進行協商，破解公共體育服務治理“條條”間割裂式運行現狀。（2）借鑒發達國家為解決多部門協同問題所采用行政締約制度，借助全民健身工作領導協調機制，制定公共體育服務治理的多部門合作清單，以行政契約的形式簽訂合作協議，明確各自分工與責任，將原本松散、臨時的多部門合作關系固定化、制度化。（3）加強監督與評估，引導政府多部門協同參與公共體育服務整體性治理。英國為促進政府多部門間合作成立公共開支和公共服務委員會，督促政府各部門定期報告政策進展情況，使其在規定期限內達成政策目標;引入第三方機構來評估政府各部門協同落實政策的情況，并將居民公共服務滿意度作為評估的核心指標，以打造整體性政府[32]。我國可以借鑒英國經驗，強化全民健身工作領導協調機制的監督功能，督促政府多部門協同落實全民健身相關政策與規劃;同時引入績效考核機制，通過政府購買服務的形式，委托第三方機構對政府多部門協同參與公共體育服務治理的情況進行獨立評估，并提出反饋結果與改進方案。（4）利用現代信息技術搭建公共體育服務多部門協同治理的電子政府平臺，打破部門間的信息壁壘，通過信息共享、聯合辦公等手段，提升公共體育服務多部門協同治理能力。（5）根據十九屆三中全會“上級機關要優化對基層的領導方式，既允許一對多，也允許多對一”[30]精神，借鑒北京市“街鄉吹哨、部門報到”的模式，賦予街道辦事處公共體育服務治理“召集權”，召集信號發出后相關職能部門工作人員必須趕到現場，根據各自職責拿出具體治理措施，理順基層“條塊”關系，發揮街道辦事處在公共體育服務治理中的綜合協調能力。（6）著力把社區服務站打造成樞紐型、溝通性平臺，以更好整合政府“條條”下撥下來的公共體育服務項目與經費，以破解公共體育服務項目供給重復、資源浪費的問題。

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