陸海統籌背景下河口水生態環境整治修復協同機制研究

閔婷婷 李摯萍 陳綿潤

摘要：為促進我國生態環境治理和生態文明建設，文章分析我國河口水生態環境整治修復在法律規范、技術標準、技術手段、監測體系以及主體和資金等方面的現狀和存在的問題，針對完善河口水生態環境整治修復協同機制提出建議。研究結果表明：在陸海統籌背景下構建河口水生態環境整治修復協同機制，應完善基本法頂層設計，加強單行法具體指導;建立協商、合作共享和效益評價機制，整合各類資源，鼓勵社會力量參與;完善技術手段和監測體系;完善公眾參與和生態補償等一系列制度，建立多元投融資機制。

關鍵詞：陸海統籌;水生態環境;整治修復;協同治理;河口

中圖分類號：X171;P748;P76文獻標志碼：A文章編號：1005-9857（2022）06-0047-07

The Coordination Mechanism of Water Ecological Environment Improvement and Restoration Under the Background of Land Sea Coordination

MIN Tingting1，LI Zhiping2，CHEN Mianrun1

（1.South China Sea Institute of Planning and Environmental Research，SOA，Southern Marine Science and Engineering Guangdong Laboratory （Zhuhai），Guangzhou 510300，China;

2.School of Law，Sun Yat-sen University，Guangzhou 510300，China）

Abstract：In order to promote ecological environment governance and ecological civilization construction of China，this paper analyzed the current situation and existing problems of estuary water ecological environment remediation and restoration in terms of legal norms，technical standards，technical means，monitoring system，main body and funds，etc，and put forward some suggestions on improving the coordination mechanism. The results showed that in order to build a cooperative mechanism for remediation and restoration of estuarine water ecological environment，under the background of land-sea integration，firstly，it was better to improve the top-level design of the basic law and strengthen the specific guidance of the single-line law. Secondly，aconsultation，cooperation and sharing and benefit evaluation mechanism should be established，integrating all kinds of resources and encouraging social forces to participate. Thirdly，technical means and monitoring system should be improved. And，finally a series of systems such as public participation and ecological compensation should be improved，and a diversified investment and financing mechanism be established.

Keywords：Land and sea coordination，Water ecological environment，Improvement and

restoration，Coordinated governance，Estuary

0引言

人類在陸地上的活動深刻影響著海洋，近岸海域尤其是入海河口區域成為陸源污染物進入海洋的主要渠道[1]。例如：珠江河口具有“三江匯流、八口入?！钡莫毺貙傩裕苻r業面源污染、工業和生活污水污染以及人口增加和城市擴張等的影響，河口生態環境問題突出，主要體現為水體富營養化、漁業生產力下降、生物多樣性降低、濕地生態系統結構和功能退化、生態系統健康受損以及資源環境承載力下降，此外頻繁的自然災害也對河口生態環境造成嚴重破壞。海洋生態環境的惡化對人類生存和發展造成一定的威脅，實現海洋可持續發展須采取有效措施遏制海洋生態環境的惡化，其中陸海統籌治理河口生態環境是重要環節和重要舉措。

黨的十九大提出“加快水污染防治，實施流域環境和近岸海域綜合治理”。近年來，我國已開展一系列流域環境和近岸海域綜合治理行動，如渤海綜合治理攻堅戰行動、“藍色海灣”整治、海岸帶綜合整治修復、城市黑臭水體整治和長江水生生物保護管理。在河口水生態環境治理方面，目前我國主要由國家財政撥款和地方政府組織實施，采取生態護岸、海堤生態化、海岸植被生態修復、濕地生態建設、人工浮島和生態浮床建設等措施，提高河口水生態環境質量，其中北戴河河口海灣綜合整治修復工程、茅洲河口重點海灣整治和海岸線生態修復工程以及山東青島李村河河口生態修復工程等均取得一定成效。

陸海統籌是在陸地和海洋兩大自然系統之間建立的資源利用、經濟發展、環境保護和生態安全的綜合協調關系和發展模式。由于陸地和海洋兩大自然系統具有高度關聯性，生態環境治理必須堅持陸海統籌。在陸海統籌背景下，任何生態環境治理手段均涉及多部門、多主體、多要素和多工具等情況，因此協同機制十分必要，各部門“各自為戰”將無法取得治理效果。目前我國河口水生態環境整治修復由于缺乏協同機制即引發一些問題。①河口因匯集河流淡水和海洋咸水，水體污染物成分復雜，多部門治理和多規劃交疊易導致整治修復活動和資金使用出現沖突;②與陸地和淡水生態環境相比，海洋生態環境治理研究起步較晚，針對大范圍海域的治理技術手段有限。目前河口水生態環境整治修復方式主要包括改善水動力條件和營造濱海濕地生態系統，從而減少入海污染物和改善水質，但營造濱海濕地生態系統的工程量巨大、建設成本高且整治修復效果不明顯：③由國家財政資金主導的整治修復模式難以保障長期性和持續性，不利于建立河口水生態環境的自我修復能力。

本研究從陸海統籌的角度出發，分析我國河口水生態環境整治修復法律規范和技術標準等方面的現狀和存在的問題，提出完善河口水生態環境整治修復協同機制的建議，為加強河口水生態環境治理提供決策參考。

1河口水生態環境整治修復的法律規范和技術標準

由于河口水生態環境具有復雜性和多層次性，其整治修復涉及的法律規范和技術標準具有多元性。

我國涉及河口水生態環境整治修復的法律規范主要包括《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國海洋環境保護法》和《中華人民共和國海域使用管理法》，不同法律規范關注的整治修復對象、目標和適用的標準有所區別，同時未明確規定整治修復的效果和監管。作為我國環境保護基本法的《中華人民共和國環境保護法》僅籠統規定“建立和完善相應的調查、監測、評估和修復制度”，但未明確規定相關制度的具體內容，無法宏觀協調和指導不同部門組織的河口水生態環境整治修復活動;《中華人民共和國海洋環境保護法》主要聚焦于海洋生態系統修復;《中華人民共和國水污染防治法》規定水污染防治措施，但未明確規定河口水生態環境整治修復措施;《中華人民共和國海域使用管理法》規定破壞海洋生態系統應承擔的責任，但未明確規定其整治修復過程的調查、監測和評估等內容。

我國涉及河口水生態環境整治修復的技術標準主要包括《山水林田湖草生態保護修復工程指南（試行）》、海岸帶保護修復工程系列標準、《河湖健康評價指南（試行）》《河湖生態系統保護與修復工程技術導則》《人工魚礁建設項目管理細則（試行）》《水生生物增殖放流技術規程》《海洋牧場建設技術指南》和《全國濕地資源調查技術規程（試行）》，這些技術標準由不同部門制定，適用領域可能存在交叉重合。

河口水生態環境整治修復是系統工程，其目的不僅在于修復受損的河口水生態環境結構和功能，而且著眼于修復人與自然甚至人與人的關系，通過修復實現正義，為建立和諧社會提供制度保障[2]。河口水生態環境整治修復須進行目標定位、義務明確、資金保障、標準確定和責任明晰，然而目前我國涉及河口水生態環境整治修復的法律規范和技術標準總體較少且較為分散，在宏觀上缺乏指導，不利于整治修復常態化。

2河口水生態環境整治修復的技術手段和監測體系

2.1技術手段

河口水生態環境整治修復涉及水利防洪、水資源配置、富營養化治理、面源污染防控、水質凈化和水動力條件改善等方面。我國淡水水生態環境整治修復的主要技術手段包括物理修復（如循環過濾）、化學修復（如藥氣除浮藻）和生物修復（如活性污泥法和生物膜法）;海洋水生態環境整治修復的主要技術手段包括紅樹林生態系統修復、鹽沼濕地和海岸沙灘修復、珊瑚礁生態系統修復以及水生生物增殖放流等生物修復手段以及水動力條件改善、黏土改性和近岸構筑物清理等物理修復手段。

上述技術手段在我國水生態環境治理中發揮一定作用，但針對生態環境類型復雜和尺度較大的河口則難以達到有效的治理目標，同時存在治理效果不穩定的問題。例如：由于在數據感知和評價、制度保障、管理支撐、科技創新驅動以及工程建設等方面存在不足[3]，歷經10余年的長江口水生態環境整治修復僅在漁業資源數量和種類上出現恢復跡象[4]，但未達到預期效果。美國切薩皮克灣通過對生態退化機制的研究，采取修復河口理化環境、恢復關鍵物種資源量、保護與修復重要棲息地、合理利用土地以及建立流域尺度綜合治理體系等措施[5]，成為美國乃至世界河口海灣生態修復最為成功的典范之一。因此，應立足流域生態系統的結構、功能和生物多樣性等開展全面的河口水生態環境整治修復，而陸海統籌的技術手段協調聯動是成功的關鍵。以廣東汕頭練江流域為例：在陸域開展綜合整治，包括整治排污口、清淤河道溝渠、清理違規構筑物、遷移污染企業、集中處理污水、實施雨污分流和完善污水管網等;在海域陸續實施紅樹林生態系統和濱海濕地生態系統修復項目，通過紅樹林種植和沙灘修復等措施有效凈化近岸海域養殖廢水和生活污水[6-7];通過陸海統籌的聯動治理，近岸海域水質明顯改善[8]。

總體上看，我國現有的河口水生態環境整治修復技術手段仍存在重布局施工、輕效果評價[9]，重工程修復、輕自然恢復，重水質達標、輕生態功能恢復，重小斑塊生境修復、輕大尺度生態修復等情況，導致修復成本過高以及短期效果明顯但效果不穩定等問題。

2.2監測體系

作為河口水生態環境整治修復的重要環節，河口水生態環境監測是判斷水生態環境演替方向的主要依據，對成功整治修復發揮至關重要的作用。然而河口水生態環境監測在實踐中往往被忽略[10]，且主要存在3個方面的問題。

2.2.1監測重點和標準不同

我國河口水生態環境監測涉及多個部門，各部門根據各自職能的監測重點和監測標準有所不同[11]，導致河口水生態環境整治修復過程中行政資源和財政資源的重復投入，在一定程度上影響河口水生態環境監測工作的開展。

2.2.2監測技術體系不統一

目前地表水環境質量評價采用《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002），其中水利部按水期評價，生態環境部按月和年評價[12]。由于河口的地理位置特殊，其陸域的地表水環境質量評價采用《地表水環境質量標準》（GB 3838-2002），海域的海水環境質量評價則分別采用《水功能區劃分標準》（GB/T 50594-2010）《近岸海域環境功能區劃分技術規范》（HJ/T 82-2001）和《海洋功能區劃技術導則》（GB/T 17108-2006）[12]，對于陸源污染直排口和污水排?；旌蠀^等則無明確評價標準。

現有水生態環境監測技術體系主要適用于地表水和海水，但并不完全適用于過渡水體[13]，主要表現為監測指標缺少銜接。例如：地表水監測主要針對氨氮和總磷，海水監測則主要考慮硝酸鹽、氨氮和磷酸鹽，監測指標的差異不利于客觀評價河口水生態環境的營養鹽污染狀況[12]?，F有的河口水生態環境整治修復同時涉及地表水和海水，監測力量配置失衡弱化監測的科學性和針對性，并在一定程度上造成監測盲區，導致對河口水生態環境缺乏科學評價，使后期的整治修復效果評價出現技術障礙，同時造成整治修復投入的差異。

2.2.3監測主體權責不清

河口具有泄洪排澇的功能，同時污染物隨著河流泄洪排澇進入海洋[14]。河口水生態環境監測主體權責不清給整治修復過程中的污染物來源分析和數據搜集造成一定障礙，易形成評價和分析技術難點。例如：雙臺子河由石油類污染物引起的鹽地堿蓬衰退[1]，因石油類污染物的監測指標不在日常監測范圍內，其治理工作須聯合全流域相關部門力量才確定石油類污染物的主要來源。

3河口水生態環境整治修復的主體和資金

3.1整治修復主體

水生態環境屬于公共資源，政府承擔相關管理、配置、保護和修復等職責。為深入推進生態文明建設，生態修復已上升為國家戰略。我國通過行政體制改革改變行政職能碎片化和自然資源按要素分割管理的局面，形成整體保護、系統修復、區域統籌和綜合治理的總體目標[15]。

我國河口水生態環境整治修復主要有4種主體形式。①中央和上級政府主導和撥款，地方政府和社會團體等組織實施，通過相關政策或行動計劃開展河口水生態環境整治修復，如渤海綜合治理攻堅戰行動、“藍色海灣”整治、海岸帶綜合整治修復、城市黑臭水體整治和長江水生生物保護管理。②國家職能部門倒逼地方政府開展河口水生態環境整治修復，如圍填海歷史遺留問題處理、水污染防治行動和“綠盾”自然保護地強化監督行動。③地方政府根據其環境保護規劃和國土空間規劃等自主開展河口水生態環境整治修復，整治修復資金由地方政府或污染責任主體承擔。例如：在廣州海珠濕地建設中，地方政府出資進行征地補償并負責建設、維護和管理，后期由中央和地方專項行動資金補助。④根據生態環境影響評價，重大項目建設單位基于生態補償開展河口水生態環境整治修復。主要措施包括增殖放流以及澗游通道和人工漁礁建設，整治修復資金由重大項目建設單位承擔，報主管部門后實施。

總體上看，目前我國河口水生態環境整治修復仍存在主體權責不清的情況，主要表現在2個方面。①政府主體承擔的責任較大，而市場主體的責任未有效落實[16];②不同整治修復主體在河口的規劃區域存在重疊，如以河口岸邊帶為界[17]或以陸域行政管轄范圍為界[18]，易造成河口水生態環境整治修復出現空白或交叉。

3.2整治修復資金

目前我國河口水生態環境整治修復的資金機制尚不規范，主要存在3個方面的問題。①資金缺乏保障。2016—2018年中央財政安排生態環保資金10 764億元，而海島及海域保護資金占比僅約為0.6%[19]。很多地方政府開展河口水生態環境整治修復的主要問題即資金來源有限且沒有持續性保障，導致整治修復時間跨度較長。由于河口水生態環境的污染責任主體很難確定，即使確定近岸工廠和養殖戶等為污染責任主體，這些污染責任主體也很難有能力支付高額的整治修復費用。②資金來源單一。河口水生態環境整治修復資金以中央財政支持為主，缺少地方財政和企業投資相結合的多元化資金支持。主要原因在于單個整治修復項目難以產生規模效應，整治修復效果有限;尤其出現拆遷補償和產權歸屬等矛盾時往往阻力較大，影響整治修復進展。③資金缺乏統籌。河口水生態環境整治修復涉及范圍由多個部門共同管理，而各部門都有專項資金安排且相互缺乏協調溝通，地方政府在同一區域開展同一整治修復項目須向不同部門申報專項資金，導致資金重復投入和分散投入，資金使用效益較低。

4完善河口水生態環境整治修復協同機制的建議

4.1完善法律體系

有效開展河口水生態環境整治修復須完善相關法律制度，建立有效的監督、管理、協調和保障機制。①完善基本法頂層設計?！吨腥A人民共和國環境保護法》是我國環境保護領域的基本法，應在該法中將河口水生態環境整治修復作為重要的法律制度，明確其理念、原則、目標、模式和責任等重要問題，為河口水生態環境整治修復的開展以及其他單行法對河口水生態環境整治修復的具體實施提供宏觀指導和法律依據。《中華人民共和國海洋環境保護法》是海洋環境保護領域的綜合立法，在該法中建立并完善河口水生態環境整治修復制度對于統籌各類海洋生態環境整治修復有重要作用。②單行法對河口水生態環境整治修復的具體實施提供法律依據?！吨腥A人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國土壤污染防治法》《中華人民共和國水土保持法》和《中華人民共和國海域使用管理法》等法律根據立法目的和各自領域分別建立相應的河口水生態環境整治修復機制，兼顧分工合作和有效銜接。③進一步理順現行分別適用于陸地和海洋生態環境保護的法律體系之間的關系，減少排斥性和增強包容性，并在陸海統籌背景下通過規劃、計劃、標準和技術規范等工具協調河口水生態環境整治修復活動。

4.2完善協調合作機制

河口水生態環境整治修復是復雜和巨大的系統工程，須由政府、社會組織和公眾等主體通力合作完成。政府應嚴格履行法定職責，社會組織和公眾應積極履行應盡義務，通過科學規劃和充分溝通整合資源、采取措施、降低成本和提高效率，使河口水生態環境整治修復效果達到最優[20]。

（1）建立河口水生態環境整治修復協商機制。通過政府間聯席會議和生態環境保護委員會等渠道，加強河口范圍內流域和海域相關地方政府和部門之間的交流，從而增進理解和促進合作。

（2）建立河口水生態環境整治修復合作共享和效益評價機制。合作共享機制是多元主體參與、分工合作、協調制約、權責共擔和利益共享的機制，各級政府應根據社會經濟發展水平、生態環境問題、區域適應性和生態紅線等實際情況，打破行政管理界限，科學合理劃分整治修復區域，組織實施重大整治修復工程。同時，在跨域水生態環境整治修復過程中易出現實施主體“搭便車”和“不作為”等現象，應通過跨域水生態環境整治修復效益評價機制明晰主體責任，從而保證整治修復效果[21]。

（3）整合各類資源，共同推進河口水生態環境整治修復。各級政府根據總體發展規劃，強化對協同推進河口水生態環境整治修復的宏觀指導，協調并銜接各類規劃。建立重點河口水生態環境整治修復項目名錄，明確整治修復目標、工程建設任務和配套政策措施，并按照計劃組織實施。針對河口水生態環境整治修復工程項目建立資金保障、臺賬管理、生態紅線管控、績效評價和責任追究等制度[22]。

（4）鼓勵社會力量參與，構建多元化河口水生態環境整治修復模式。轉變政府職能，逐步實現公共服務由“政府直接提供和直接管理”轉變為“政府購買服務，實施評估監督”，將政府的工作重心轉移到制定發展規劃、加強監督管理、了解公眾需求和健全綜合執法等方面。逐步改變以政府為主導的單一整治修復模式，積極引進市場化整治修復主體，采取各種措施支持社會組織參與河口水生態環境整治修復活動，尤其是出臺有效的激勵措施培育和支持相關行業的健康發展，增加社會環保投入。進一步完善水權交易市場和綠色金融工具，創新綠色金融產品，明晰投資回報機制，提高市場化主體以多元金融手段介入河口水生態環境整治修復的積極性[23]。

4.3完善技術手段和監測體系

河口水生態環境整治修復的技術手段選擇應主要考慮3個因素。①重建生物群落，恢復水體自我調節能力和凈化能力，提高生態系統穩定性[24]。②立足生態系統完整性，著眼生態系統結構和功能，采用“山水林田湖草”綜合整治修復技術;適當打破區域、流域和陸海界限以及行業界限和生態系統要素界限，實行要素綜合、職能綜合和手段綜合[23]，科學合理地采取生態保護、自然恢復、輔助恢復和修復重建等措施[24]。例如：將不適合水生植物和動物生長的渠化堤岸恢復為自然灘岸，建材以石頭替代水泥，使魚類能夠在石隙間棲息和覓食;統籌流域上下游、干支流、左右岸和水陸之間的開發建設，預留生態空間，實施魚類澗游通道計劃和生境斑塊連通計劃，增強生態系統連通性和完整性[25]。③針對落地實施的河口水生態環境整治修復工程，聘請多學科領域學者作為咨詢委員會高級專家并與其研究團隊簽訂相關協議，為保障河口水生態環境整治修復提供充足的技術支撐和智力資源。

建立和完善陸海統籌的生態環境監測機制，是新時期開展河口水生態環境整治修復工作的必然要求[12]。①明確責任，細化分工。全面梳理排污主體，確定監測對象和范圍。②有效銜接陸地和海洋的監測標準。結合不同污染物入海狀況和海洋環境容量，設定陸地污染與海洋污染防治的關聯性標準，在監測要素、監測指標、監測規范、監測質控和監測評價等方面銜接污水、地表水、地下水和海水的監測指標、監測頻次和分析方法，解決監測體系分割的問題。針對我國實際需求和地域特征，凝練易監測和可考核的核心生態環境指標并與水生態環境指標協同運用，制定河口水生態環境質量綜合評價體系，為河口水生態環境監測及其整治修復效果評價提供技術支撐。③加強制度銜接。根據《中華人民共和國環境保護法》的規定，建立并完善涉及“流域—河口—海域”的規劃制度、調查制度、監測制度、評價制度、修復制度和污染物總量控制制度等，促進實現制度銜接。④完善監測信息共享機制。搭建效率及時和內容全面的監測信息共享平臺，統一監測數據的格式和要求，為統一發布監測信息提供技術基礎。⑤依托社區建立河口水生態環境監測網格化管理平臺和全覆蓋的監測網絡體系，全面掌握河口水生態環境的基礎信息，消除監測盲點，實現精準化管理，有效提高監測工作的針對性和實效性。

4.4完善制度保障體系

完善公眾參與制度，明確公眾參與的程序、階段、范圍和法律效果，出臺具體的參與流程和操作細則，引導公眾定期參加座談會、環境影響評價會、專家論證會和問卷調查等[26]，為公眾參與河口水生態環境整治修復提供制度保障。整合已有的生態環境整治修復制度，明確整治修復標準，建立重大項目監管制度、與環境影響評價制度相對應的河口水生態環境評價制度以及相應的責任追究制度，在河口水生態環境整治修復過程中建立突發應急制度、工程監管制度和安全責任制度等。

完善生態補償制度。①健全政府補償機制。按照陸海統籌的要求，健全陸海之間、河海之間和區域之間的生態橫向轉移支付制度，鼓勵通過資金補償、政策補償、對口協作、產業轉移和共建保護區等方式構建橫向補償關系[27]，為相關人才提供更加公平的教育、醫療和住房等生活保障[28-29]。②健全市場補償機制。優化配置海域使用權和海水排污權，適時引入配額機制和期權交易機制，按照“誰修復、誰受益”的原則，激勵社會主體從事河口水生態環境整治修復[30]。健全自然資源和環境權交易市場，綜合區域生態系統功能目標、海洋資源開發規模、海水排污體量和海洋資源環境承載力等因素，確定開發建設責任主體的補償義務，結合國際海域權交易市場實踐引入市場競爭機制[19]。③健全社會補償機制。引導國際組織和非政府組織等的社會資本投入海洋生態補償，通過彩票和基金等形式進一步拓寬海洋生態補償的融資渠道[27]。

建立多元投融資機制，統籌整治修復資金。建立健全政府主導、社會參與的投融資機制，加大河口水生態環境整治修復的資金投入力度，穩定專項資金渠道。通過政府和社會資本合作（PPP）模式引入社會資本，完善自然資源資產產權交易功能，解決社會主體融資問題[22]。建立河口水生態環境整治修復綠色融資平臺，創新綠色金融產品，明晰投資回報，緩解經濟發展與水生態環境保護之間的矛盾。

5結語

河口具有特殊的地理位置，其上游承接地表水、下游連接近岸海域，水生態環境整治修復過程涉及多個部門和多項技術。針對河口水生態環境整治修復，我國亟須建立科學的跨流域管理體系和完善的生態修復制度。本研究以生態系統結構和功能為導向，在陸海統籌背景下構建河口水生態環境整治修復協同機制，為我國生態環境治理提供參考。未來我國可繼續開展大空間和大尺度的河口水生態環境整治修復工作，夯實“整體修復，系統保護”的理念，強化頂層設計，完善技術手段和監測體系，加強制度和資金保障，最終實現河口水生態環境有法可管、有方可治和有準可控。

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