新形勢下高校預算管理審計研究

劉珂

[摘要]本文首先分析了高校預算管理審計面臨的挑戰、現狀及問題，其次從預算管理流程和項目預算兩個角度詳細闡述了高校預算管理審計內容，最后從重視預算執行績效審計、運用大數據分析方法、推進預算管理審計資源整合、加強審計結果運用、強化審計能力建設五個方面提出深化高校預算管理審計建議。

[關鍵詞]高校預算管理審計? ?審計全覆蓋? ?預算績效審計

預算管理在高校治理中扮演著極其重要的角色，管好資金首先要抓住預算這個“龍頭”。高校要實現良治需要一個健全的預算管理監督體系，審計監督具有專業化優勢，成為整個預算監督體系的基礎。近年來，財政部、教育部出臺相關制度，尤其是政府會計制度和《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》，對高校預算管理審計提出了新的更高的要求。

一、新形勢下高校預算管理審計面臨的挑戰

（一）審計全覆蓋的要求

2014年，黨的十八屆四中全會提出審計全覆蓋要求。2015年12月8日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》以及《關于實行審計全覆蓋的實施意見》，進一步明確審計全覆蓋要求。2019年4月，審計署辦公廳印發《2019年度內部審計工作指導意見》，提出內部審計機構要進一步加大審計監督力度，發揮實現審計全覆蓋的生力軍作用，通過創新審計方法，優化組織方式，突出審計重點，努力實現審計全覆蓋，做到應審盡審，消除審計監督盲區。

按照審計政策要求，凡是使用財政資金、國有資產、國有資源的項目都在審計監督范圍內，預算管理審計是資金、資產審計的主要方式。高校推進審計全覆蓋，重點推進預算管理審計全覆蓋，以資金為主線，從資金流入和流出兩個角度，將學校層面和二級單位所有收支納入審計監督范圍，并涵蓋預算管理全過程，從廣度和深度上實現有質量、有效率的全覆蓋。

（二）政府會計制度的要求

原有的高等學校會計制度，缺乏成本控制意識，沒有對成本費用進行核算。2019年1月1日起，行政事業單位開始施行新的政府會計準則，新的體系由預算和財務兩大會計核算系統組成，并對應地實行收付實現制和權責發生制，出具財務報告和決算報告。

高校需要更準確地對資產、負債、凈資產、收支、費用進行核算，預算管理審計內容也需要隨之延伸。近年來，在高校治理中，成本意識逐漸凸顯，合理歸集運行成本是開展績效審計基礎，因此，內部審計部門在開展預算管理審計時也應關注經濟活動所產生的經濟利益流入和成本費用。

（三）全面實施預算績效管理的要求

2011年，財政部明確提出要建立全過程預算績效管理。2018年，中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。2019年，教育部印發《教育部關于全面實施預算績效管理的意見》，對高校實施預算績效管理提出具體要求。

加快推進高校績效管理，優化高校資源配置，切實提高高校預算資金使用效益，成為高校預算管理的新課題。按照績效管理目標，內部審計應加強對資金使用績效的全過程監督，而我國預算執行績效審計尚未全面開展，實施全過程的審計評價還需進一步研究和探索，這給高校預算管理審計帶來了極大挑戰，預算績效審計成為重點、難點。

二、高校預算管理審計現狀及存在的問題

2008年，教育部印發《教育部關于加強高等學校預算執行與決算審計工作的意見》，明確高校開展預算執行與決算審計相關規定，并且要列入年度常規工作。2015年，教育部印發《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》，提出從預算編制管理、預算執行過程、預算執行績效三個方面強化預算管理審計，促進提高資金使用效益。

為落實國家審計政策制度，預算管理審計成為高校內部審計部門法定職責和日常重要審計工作。經調查，教育部75所直屬高校和部分省屬高校均已開展預決算審計，審計項目包括預算執行審計、預算執行與決算審計、預算管理審計、財務預算審計等。由此可見，各高校開展預算審計范圍不盡相同，且部分高校開展預算審計的模式是固定審計內容加當年需要重點關注的內容。相比新形勢的要求，高校預算管理審計還存在一些問題。

（一）審計內容的深度、廣度不夠

一是審計時間較倉促，未能結合實際突出審計重點，深度、廣度、覆蓋面展開不足。二是目前高校預算管理審計實務操作中仍偏重于預算執行審計，對預算管理體制、預算編制、預算績效管理的審計重視程度不夠，未跟上全面實施預算績效管理步伐。三是預算管理審計未能在深度上得到有效拓展，目前預算管理審計只是揭示具體問題，對宏觀層面分析不夠，未從體制機制方面挖掘和提煉。

（二）績效理念體現不夠充分

目前，高校預算管理審計更多的是合規性審計，對預算資金使用是否達到預期效果尚未引起重視，部分高校已開始關注績效審計，但僅局限于少數財政專項資金績效，幾乎未對校內專項經費績效評價。高校預算管理審計需要向績效審計轉型，但此過程面臨諸多困難，績效審計需要對資金使用績效進行評價，而績效評價的前提是有科學的績效評價指標和標準，目前高校對經濟效益指標、社會效益指標的設計不足，影響預算管理審計的深入開展。

（三）審計手段落后

預算管理審計涉及內容多、資金量大，運用現代審計技術方法十分必要，但目前高校普遍存在大數據審計應用不充分的問題。一方面，在數據獲取上過于依賴于財務部門，重財務數據輕業務數據。目前，高校各部門普遍實現了信息系統管理，產生了大量數據，但高校缺乏統一的大數據平臺，再加上部門之間配合不暢，有些數據存在信息不完整、不準確的問題，導致內部審計時無法獲取充分的數據。另一方面，審計人員能力有限，未掌握大數據分析技術，僅限于簡單進行分析統計處理，對數據的挖掘深度不夠，預算管理審計受限。

（四）以事后審計為主

《教育部關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》指出強化預算管理審計，加強預算編制管理審計，學校預算的編制和調整，應安排內部審計部門提前介入，列席有關決策會議。目前，高校預算管理審計多以事后審計為主，每年度開展上一年度預算管理審計，在預算編制過程中，很多內部審計部門并沒有介入預算編制工作，往往只是被動接受學校下達的預算。內部審計部門對預算執行的監督僅限于事后，缺乏全過程的審計跟蹤，并未做到審計關口前移。

三、新形勢下高校預算管理審計內容體系構建

目前，高校預算管理審計的不足在一定程度上反映了預算管理審計內容存在局限性，因此，構建科學、全面的審計內容體系是做好預算管理審計的基礎。

高校實行全面預算管理，即把高校所有的收支全部納入統一管理，不存在游離于預算外的收支。全面的高校預算應包含校本部和所有獨立核算的并表單位，校本部又包含校級財力和院級財力，并表單位包含固定單位和變動單位，這是預算管理審計范圍。

確定預算管理審計內容，通常需要考慮以下四個因素：一是政府會計制度;二是全面預算績效管理的要求;三是審計機關或者教育部門對高校審計的關注點;四是結合高校管理實際情況。具體內容，可以從預算管理流程和項目預算兩個維度實現審計內容全覆蓋。

（一）縱向審計內容全覆蓋——基于預算管理流程

一個完善的預算管理流程包括預算編制、預算批復、預算執行、預算調整、預算報告、預算績效考評，以及預算管理體制機制，審計內容應涵蓋預算管理全過程和體制機制。

1.預算管理體制機制。高校應當建立健全預算管理體制、議事決策機制和監督檢查制度。此環節一是審查高校預算管理制度是否健全，尤其是高校對預算執行中的突發性支出和事業發展所急需的各類支出設立預算預備費，應關注其申報和審批流程等是否有明確規定。二是審查預算管理各級單位是否合理設置，職責分工是否明確，不相容崗位是否分離。三是審查高校是否設立了預算管理委員會或類似機構，重點關注是否參與預算管理的全過程，是否發揮應有作用。

2.預算編制。高校預算編制一般按照“全面預算、收支平衡、協調統籌、開源節流”原則，既保學校重點工作、保民生、保運行，又考慮預算績效，通過統籌安排，實現預算收支平衡，在流程上主要包括部門統編預算編制和學校細化預算編制。此環節一是審查高校是否編制中期財務收支規劃，建立跨年度預算平衡機制。二是預算編制是否遵循相關文件要求，是否與學校發展戰略相符，是否做到科學合理、合法合規，流程審批環節是否嚴格執行“三重一大”集體決策。三是是否建立健全預算項目庫并實行動態管理，按輕重緩急擇優遴選。四是專項資金的立項審批流程是否規范，重大事項是否經過科學論證。五是預算編制是否做到盤活存量資金，是否關注“隱形負債”。六是是否堅決執行過“緊日子”要求，嚴格控制一般性支出。七是預算資金是否實現統籌管理，是否存在多頭管理、多頭申請的現象。

3.預算執行與調整。一是審查收入預算執行情況，關注收入預算完成率，具體包括：各項收入是否全部納入學校預算，實行統一管理，統一核算;各項收入是否及時足額到位，該上繳的收入是否足額上繳;學校組織的各項收入是否符合有關政策，是否嚴格執行國家規定的收費標準和范圍，票據管理是否規范;二級單位收費是否及時上交財務，是否存在截留挪用，存在“小金庫”現象;收入核算是否規范，是否長期掛賬，未及時準確地進行確認;應收往來款是否及時清理。二是審查支出預算執行情況，具體包括：各項支出是否嚴格按照預算、國家和上級主管部門有關財務規章制度規定的開支范圍和標準執行;是否建立健全專項經費管理制度，做到支出規范、專款專用;支出的授權審批制度是否完善，是否明確了所有類型支出的審批權限，是否存在未經適當授權的支付事項;各項支出的會計核算是否合規，經濟分類科目使用是否規范;往來款項是否及時清理，有無長期掛賬和被其他單位、個人占用的問題。審查支出預算執行時，還應重點審查是否符合合同管理、采購管理、資產管理、人力資源管理等具體業務管理制度的規定，如是否嚴格按照合同約定付款;采購方式是否合規，應公開招標的是否公開招標，應集中采購的是否集中采購，是否違規將項目化整為零或以其他方式規避招標;是否以各種名目亂發津貼補貼、勞務費等。三是審查預算調整情況，預算調整的程序和審批權限是否健全，審批權限是否與學校“三重一大”制度規定一致，財務部門審批權限是否過大;預算是否隨意調整，缺乏剛性約束;預算調整程序是否規范，是否存在先調整后審批的現象。

4.預算分析與績效管理。高校應當健全預算執行情況的定期分析和監督機制，以及時發現和掌握預算執行過程中存在的問題并予以解決，強化預算控制效果。目前，高校對預算執行情況的分析監督主要體現在每年決算工作中形成的年度決算報告，因此，要重點關注學校對校內預算的執行情況是否定期開展分析監督工作，是否對校內預算中的資產變動、財務收支等預算執行情況進行定期分析和監督。此外還要關注預算執行進度，對預算執行進度異常的項目是否及時分析原因。

預算績效評估可以很好地衡量經費使用的經濟效益和社會效益，預算資金的思路設計、執行措施及預期效果三者應形成良性的聯動機制，但目前“重申請輕使用、重投入輕管理、重支出輕績效”的問題依然存在，應通過預算績效審計推動績效管理，進一步控制辦學成本，優化資源配置。審計應重點關注學校是否按照教育部門要求建立全面實施預算績效管理的實施方案，統籌推進，逐步完善學校預算績效管理體系;各項經費的績效目標是否明確，指標是否可行完整;是否做到對各類項目進行績效評價;績效評價結果是否得到有效利用。

（二）橫向審計內容全覆蓋——基于項目預算內容

無論是部門預算，還是校內預算，呈現的都是收支預算，而預算管理審計主要對象是要覆蓋所有收入和支出項目。

1.收入項目。經費是高校辦學的重要基礎，高校經費來源主要包括財政撥款、學宿費返還、校屬企業上交、科研經費、捐款、貸款、利息、其他服務性收費等，各高校經費來源結構不同，且經費總額差距懸殊。高校收入主要包括財政撥款收入（包括基本支出撥款、“雙一流”引導專項、改善基本辦學條件、教育教學改革、基本建設等專項撥款），事業收入（包括財政返還的學宿費、繼續教育辦學收入、科研事業收入等），非財政撥款收入，附屬單位上繳收入，利息收入，捐贈收入等，還包括用事業基金彌補收入的部分（包括科研綜合成本及管理費、研究生配套經費等）。從資金流入的角度，預算管理審計要涵蓋上述所有的收入。

2.支出項目。從經濟分類角度看，高校支出主要包括工資福利支出、商品和服務支出、對個人和家庭的補助支出、其他資本性支出。從性質上看，主要有以下五類，一是人員經費，包括在職人員和離退休人員工資、學生獎助學金等，此類經費屬于民生經費，需要優先保障，需結合人員數據和相關政策標準進行審計;二是公用經費，主要是各單位的行政運行經費，此類經費一般是包干使用，按照人數核定經費總額，此類經費主要關注支出的合規性;三是特殊的業務經費，主要是水電氣暖、物業等保障性經費，通常涉及金額較大，但又必須支出，此類經費主要關注使用和回收情況;四是專項經費，包括財政專項經費和校內專項經費，此類經費主要關注專款專用和績效問題;五是預算預備費，預算編制時難以預計，預算執行過程中需要應對的各類突發性或急需支出，此類經費主要關注申報審批的規范性。總之，內部審計要根據支出項目的性質區別對待。

四、深化高校預算管理審計的建議

（一）重視預算執行績效審計

績效審計以經濟性、效率性、效果性為目標，高校內部審計要實現合規性審計向績效審計轉變，一是強化預算績效理念，高校預算管理審計應密切關注預算管理制度發展，圍繞上級部門提出的要求，積極探索預算績效審計。二是從專項項目預算績效審計入手，對財政專項、校內重大投資項目等開展績效審計，總結經驗，再逐步拓展到全面績效審計。三是績效審計要貫穿預算管理的全流程，除專項資金使用效益、項目開展效果進行審計，還要關注預算編制過程中績效目標是否明確、績效指標是否好衡量，預算執行過程中是否定期對績效目標的實現情況進行有效監測，預算執行完畢后，是否分析執行結果與績效目標的差距。

（二）運用大數據分析方法

預算管理審計涵蓋財務部門的財務數據和眾多部門的業務數據，面對海量數據，必須樹立大數據審計思維，創新審計技術和審計方法。一方面，準備數據，構建大數據審計平臺，將各類數據納入審計數據庫，并對數據進行適當整理，使其成為多張有關聯的數據表。另一方面，分析數據，實施多維數據分析。比如，將當年預算執行數據與預算編制數據對比、當年預算執行數據與往年預算執行數據對比，進行各項支出占總支出的比例分析、各單位人均基本支出橫向對比分析、業務數據結合支出標準與財務數據的對比分析。通過數據分析發現問題線索，再結合其他審計方式，深入揭示問題，提出具有針對性的行之有效的審計建議，提高審計效率和審計質量。

（三）推進預算管理審計資源整合

預算管理審計的綜合性和系統性較強，覆蓋面廣，審計資源整合對提高審計效率至關重要。高校審計部門應探索“1+N”審計模式，研究制訂中長期審計計劃，統籌規劃審計項目，將預算管理審計與經濟責任審計、政策跟蹤審計、專項資金審計等類型的審計相結合，實現審計目標和內容的相互銜接，一方面可以緩解預算管理審計工作壓力，另一方面，進一步拓寬預算管理審計范圍和深度，增強預算管理審計的整體效能。

（四）加強預算管理審計結果運用

高校預算管理審計可以借鑒政府預算執行審計結果公告的形式，將校內預算管理審計結果在一定范圍內進行公告，審計整改情況在學校層面進行匯報，以積極推動審計結果運用。審計結果需要向學校領導反映，為其提供決策依據，提高重視程度。審計部門還應與相關職能部門進行溝通，突出績效和厲行節約導向，與職能部門形成聯動機制，推動增進預算執行與年度工作要點強關聯，突出審計結果運用的效果。對于一些屢審屢犯反復出現的問題，要從體制機制層面深入分析，針對原因提出審計意見和建議，督促相關單位從管理機制上堵塞漏洞，解決根本問題。

（五）強化審計能力建設

要增強內部審計機構自身力量，通過專業培訓、交流學習、理論研究等方式不斷增加審計人員的知識儲備，改善知識結構，提高專業能力和水平。審計人員需要做到對國家、上級部門及學校財務政策及時跟進掌握，了解學校戰略規劃、年度工作重點，了解掌握財經動向和年度預算執行的重要事項，深入學習政府會計制度，熟悉學校財務核算和管理，掌握預算編報流程、執行統計制度。日常內部審計，要積累不同類型業務數據，做好資料歸集;要注重對外部審計結果利用，如教育部直屬高校經濟責任審計中發現的有關預算和財務管理的問題，都可以作為預算管理審計的關注點。

總之，預算管理審計是高校內部審計的重點，它突出預算管理流程，關注資金使用績效。高校預算管理審計要循序漸進、突出重點，提高內部審計的增值價值，需做到輔助預算管理決策和牽引學校中心任務落實，更好地發揮內部審計作用。

[作者單位：中國石油大學（華東）審計處，郵政編碼：266580，電子郵箱：20120019@upc.edu.cn]

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