數據賦能，促進電網“獲得電力”水平提升

國網江西省電力有限公司（以下簡稱國網江西電力）是以電網建設、管理、運營為核心業務的駐省央企，承擔著為所在省經濟社會發展和人民生產生活提供電力供應與服務的重要使命。為促進國家重大政策和國家電網公司重要決策事項的有效貫徹落實，自2019年起，國網江西電力正式將政策落實審計納入審計工作計劃。2020年，國網江西電力組織開展了政策落實數字化持續審計監督項目（以下簡稱政策持續審計），項目以國家電網數字化審計平臺為“主戰場”，運用大數據分析手段，按照“總體分析、分散核實”的基本思路，全面、系統地揭示國網江西電力在優化營商環境、助力污染防治等一系列政策落實過程中存在的問題，并從體制機制上深挖根源，推動所在省涉電營商環境綜合治理全面優化。

一、政策持續審計項目背景

2018年，習近平總書記在中央審計委員會第一次會議上強調，要加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。2020年，國家電網有限公司明確了將積極保障黨中央和公司各項政策決策有效落實作為內部審計工作的“首要職責”，提出“一審、二幫、三促進”工作目標，要求深化審計結果運用，促進政策落實、各項制度完善與體制健全。

國網江西電力審計部貫徹落實黨中央重大政策措施和國家電網公司重要工作部署，研判近年來各項重大政策，及時梳理審計發現的問題，成立政策落實審計研究組，按照“邊審邊優”的思路，探索性開展政策落實審計策略研究，最終確定了以“數字化審計方法”為主，以“優化營商環境提升供電服務水平”為審計目標，經黨委會審議通過，開展貫穿全年的政策落實政策持續審計項目，為政策落實審計在省級電網企業全面開展開啟新篇章。

二、政策落實審計的實踐路徑

（一）審計計劃和方案的確定

1.加強黨對審計工作的領導，制定高站位的審計計劃。

國網江西電力把履行社會責任作為企業發展的重要戰略目標。自2019年起，國網江西電力由董事長、黨委書記直管審計，以“內部審計提升管理水平”為目標定位。2020年，政策持續審計劃經國網江西電力黨委審議通過，明確了優化營商環境提升服務質量主題。審計計劃指出審計部門要持續跟蹤涉電優化營商環境中是否存在陽光業擴服務、推行工程建設限時制、優化業擴配套工程管理模式等方面的問題，著重檢查所屬各供電企業是否強化行業監管和社會監督，解決辦事手續繁瑣、效率低的問題，提高服務質量;同時要求在經濟責任審計中，根據政策持續審計發現的問題線索，評價被審計領導人員是否采取實質性舉措推進工作，關注其重大政策和工作部署貫徹落實是否堅決到位，是否存在打折扣、做選擇、搞變通等情形，防止簡單根據是否召開會議、是否下發文件等形式上的措施進行評價，同時對政策的貫徹落實成效進行客觀的審計評價。至此，國網江西電力的審計目標從傳統的“業績優”，拓展至“三大責任”（經營責任、社會責任與安全責任）的履行，體現了“一把手”對內部審計工作整體認識的轉變和對審計作用發揮的期待，成為國網江西電力審計監督新的內生動力。

2.統籌審計與數據資源，制訂有遠見的審計方案。

審計人員深知“預則立”的重要性，在審前準備階段積極布局、系統研究政策持續審計策略。最終確定按照“以用為主、建用結合”的原則，同步成立政策持續審計組與技術組，采取“建與用”的雙輪驅動方法開展審計項目。首先參照審計模型“七步建模法”，形成切實高效的管理閉環，審計組與被審計單位按照“二上二下”模式核實疑點，確認問題，結合審計計劃中的重點審計內容，形成審計方案（如圖1所示）。

3.明確責任與目標，簽訂項目考核“責任狀”。

確定項目方案后，國網江西電力管理層成立了公司領導為組長的數字化工作領導小組，明確了四個“以用促之”工作目標（具體為通過“以用促建”強化數字化審計平臺建設;通過“以用促治”促進數據治理;通過“以用促管”推動政策落實審計管理辦法落地;通過“以用促改”促進問題整改與公司治理），項目組主動揭榜，提出建模建表50個、向公司黨委會提出3項審計建議的目標，同時配套制定項目質量考核細則，確保項目質量。

（二）政策持續審計的具體步驟

1.編制“兩套指引”，夯實項目質量。

由于沒有“前車之鑒”，項目之初最讓審計組困惑的就是如何根據方案內容確定審計思路并提出建模需求。為確保項目質量，政策持續審計的審前調查工作采取了“梳理+調研+建模”三步走策略。首先，審計組根據近年來一系列優化營商環境政策法規，編制《重大政策及決策事項清單庫》與《政策落實法規清單庫》，同時結合2018年以來的重大政策跟蹤審計報告，編制《政策落實審計發現問題清單庫》。其次，審計組開展3家供電企業的現場調研，通過座談、問卷等方式了解各單位在優化營商環境政策落實過程中遇到的困難和問題及對應的方法，初步確定了用電報裝“三壓降”等重點突破方向。最后，審計組結合梳理及調研成果，初步形成了“政策持續審計審計方案指引”和“政策持續審計審計模型指引”。如在審前調查階段，審計組根據國家“放管服”改革要求和公司優化營商環境二年行動方案，對所屬2家供電公司進行調研，了解到用電客戶對辦電業務“更省力、更省時、更省錢”的迫切需求，并圍繞“省時”的要求確定了用電報裝時限審計主題，重點關注客戶申請的用電報裝流程辦理時長是否持續壓降，技術組根據審計思路，梳理形成21個關鍵字段，構建用電報裝時限審計中間表及審計模型，審計組根據審計模型運算的結果，判斷各單位是否貫徹落實“優化營商環境，減少辦電客戶業務受理時長”政策，并開展全面、客觀的政策落實審計評價。

2.融通“兩個平臺”，整合數據資源。

信息時代下，內部審計無法再“單打獨斗”，需要加大資源整合，加強監督協同。審計組提出要打通數字化審計平臺和公司數據中臺，實現審計模型和中臺“數據池”資源互通的需求，得到了公司黨委會和各部門的支持，最終確定了在數據中臺建審計中間表、在數字化審計平臺建審計模型的思路。根據“政策持續審計審計模型指引”材料內容，技術組共接入了公司各專業業務系統中間表48張，涉及字段827個，構建了26個政策落實審計模型及7個預警模型，為持續審計監督提供強有力的技術支撐。數據治理環節的增設，是國網江西電力上下高效協同下的治理共識，為項目全面開展提供了充足、可靠的數據，有效促進了項目質量的提升。

3.緊扣“兩大主題”，全面揭示問題。

審計模型的構建，成功讓政策落實審計附上了“跨域、高效”的屬性。在一系列數據之間的因果分析與相關比對下，審計組逐步揭開了重大政策貫徹落實中各種“角色”的不規范行為：在優化營商環境方面，國網江西電力仍存在用電報裝流程、時限與成本“三壓降”不到位的情況，影響省內涉電營商環境現象，如部分單位存在用電報裝工單超時、影響用戶辦電時長情況，×××戶普通用戶在用電報裝過程中執行了本應取消的設計審批和審核程序，增設辦電流程等;在推動污染防治方面，審計組發現了部分電能替代用戶改造后二年內電量未明顯增長、×××臺高耗能變壓器未及時節能改造、新能源汽車充電樁項目財務凈現值連續為負、疫情防控期間部分高耗能、高污染企業享受了95折優惠電價等問題，不利于省內“優環境”政策的落實，也影響了公司工作部署落實的成效。

通過批量數據分析發現存在的問題并挖掘問題背后的深層次原因，是數字化審計的優勢。審計組在檢查所屬D公司的辦電工單時，發現全部辦電工單都踩著“截止時限”辦結。這種有規律的“合規性”情形引起了審計組關注，審計組對辦電流程重新進行內部控制穿行測試，最終發現D公司在辦電工單“終止”功能上做了手腳，原來是該單位要求對即將超時的工單一律按“無理由終止”處理。審計人員重新定義了審計模型，通過聚類分析，根據各供電轄區的用電人口、用電量等參數分類、分場景分析，針對辦結工單相對較少的單位，穿透開展流程日志分析，發現多條工單存在被“無理由終止”，通過“搞變通”完成優化營商環境考核情況等問題。

（三）審計結果的深化應用

本次政策持續審計項目共出具1份審計報告和3份專題報告，揭示了公司在優化營商環境、服務污染防治等政策落實過程中存在典型性、共性問題。深入分析原因發現，主要問題還是各單位在執行國家重大政策、公司重要決策時因制度解讀不到位、思想認識不到位而導致執行力層層衰減，個別單位甚至在面對“利益”時“搞變通”，導致執行效果走形變樣。基于上述情況，審計組從三個方面全方位加強審計結果運用。

1.強化黨管審計整改機制。

制定和強化審計建議向黨委會匯報機制。對于系統性風險及共性、典型性問題，審計部門應加強問題根源研究，從完善體制機制、增加信息系統“技防”、促進提質增效方面出具審計建議書，并通過黨委會決議向被審計單位下發整改督辦單，高位推動審計結果運用，讓數字化審計成果真正得到公司主要負責人認可和肯定。

2.推動問題橫向協同。

積極采用與業務部門的橫向審計共建方式，如審計聯系會。通過審計聯席會方式將政策落實問題按責任劃分給業務部門，并做好溝通;對于違反財經紀律、徇私舞弊的問題及線索，通過聯席會方式移交給紀檢監察部門;聯席會每年召開至少二次，審計部門協同各專業部門共同研究政策落實策略，協同推動政策有效落實。

3.加強被審計單位整改督導。

縱向與被審計單位開展整改共建，實施“三位一體”整改約談承諾會方式。所謂“三位一體”是指，由公司主要領導約談被審計單位主要負責人，同時國網江西電力組織部、紀委辦公室部門會向被審計單位主要負責人強調審計結果及整改落實情況將作為干部任免的重要參考，從而推動被審計單位主要負責人表態整改決心，最終推動問題得到有效整改。

三、經驗總結

通過政策持續審計項目的實施，國網江西電力形成了一套完整的政策落實審計工作機制，構建了科學合理的政策落實審計實施策略，審計工作的政治站位顯著提高，實現審計工作融入公司戰略目標，做到了審計監督圍繞中心服務大局，有效促進公司各項重大政策決策事項更加合規落實。

（一）有效健全體制機制、促進公司治理

通過持續審計監督項目，促進國網江西電力出臺了《進一步規范營銷業務系統賬號權限資源配置》等多項制度，夯實了公司“獲得電力”制度基礎，保障公司在“社會責任”履行上行穩致遠。相關做法在審計署重大政策決策貫徹落實執行情況報告中進行典型經驗推廣。2020年公司《基于政策有效落實的電網企業內部審計》課題先后獲得國家電網公司管理創新大獎及省管理創新一等獎等榮譽，為政策落實審計項目順利實施與推廣打下了堅實的研究基礎，研究成果被納入國家電網公司2021年推廣示范項目。

（二）構建了科學、高效的數字化審計生態

通過持續審計監督項目，形成了審計部門自持自營的“數據池”。為確保資源可持續利用，國網江西電力審計部門開展了中間表數據質量提升與數據字典修編工作，推動中間表逐步成為通俗易懂、能用好用的政策落實審計數據集市，同時國網江西電力總結項目經驗，從公司層面印發了《國網江西電力數字化審計管理辦法》，從“聚”“融”“用”三個層面制定標準、固化標準，形成了一套可塑性更強、持續性更強的數字化審計生態。

（三）創新多項審計技術方法，為內部審計開新局

構建預警式政策持續審計，促進審計從事后審計向事中審計延伸。如自主構建的小水電網前供電用戶整改預警模型，通過已整改的網前供電小水電站的上網電量和購電費，分析對“雙碳”及公司收益的影響，持續跟蹤小水電站并網結算及清潔能源消納情況，對電量異常下降情況發出預警。

深化審計評價應用。在經濟責任審計等項目中充分引用政策持續審計審計結果，客觀開展領導干部政策落實執行情況審計評價。審計組運用審計數據可視化與畫像技術輔助開展政策執行情況可視化展示，對審計評價對象任期內的政策執行能力、執行范圍、執行成效、創新活力等五要素開展綜合畫像，供國網江西電力高管層參考。

（執筆人：孫玉清? 曹娜? 程方洲? 徐馳? 陳俊志）