充分發揮內部審計的重要作用 助力國家重大政策措施貫徹落實

近年來，黨中央、國務院高度重視內部審計工作，黨和國家重大政策措施貫徹落實情況審計已成為內部審計的規定動作，是新時代賦予內部審計的重要職責和使命。中國五礦集團有限公司（以下簡稱中國五礦）內部審計工作認真貫徹落實黨和國家有關加強審計監督的精神，以“監督黨和國家重大政策措施與集團公司發展戰略的貫徹落實，促進企業合規經營和權力規范運行，防控重大風險，為實現企業高質量發展保駕護航”為職能定位，深化審計體系改革，加強頂層設計，明確提出建立“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的審計體系，實現橫向到邊、縱向到底的審計監督格局，積極打造和推進“五位一體”審計監督新格局，推動工作取得了長足發展。

近年來，監督并推動黨和國家重大政策措施的貫徹落實，已成為中國五礦內審工作最重要的職責任務之一。中國五礦審計部緊密結合國家重大政策方針及集團戰略重點和核心管控領域，在國家供給側結構性改革、加快經濟體制改革、防范化解重大風險等方面開展了多項卓有成效的政策跟蹤專項審計，切實發揮了增值服務與決策支持功能。中國五礦在政策跟蹤審計方面的先進經驗也獲得國資委、審計署等上級部委的充分肯定，多次在有關經驗交流會議上進行交流，有關交流材料多次獲得刊發宣傳。

一、審計背景

2013年以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視科技體制改革工作，把科技創新作為提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐擺在國家發展全局的核心位置，深入實施創新驅動發展戰略。中國五礦歷史上經歷了多次重組整合，從一家以金屬礦產貿易為主體的公司發展為金屬礦產全產業鏈的企業集團。為深入貫徹國家創新驅動發展戰略，提升中國五礦的資源獲取和開發能力，提升企業的整體技術水平和科研能力，在國資委的推動和主導下，Y研究院重組整合進入中國五礦，成為集團六大業務板塊之一。Y研究院為20世紀50年代成立的金屬采選和冶煉方面的大型科研機構，這也標志著中國五礦首次涉足科研領域。

中國五礦對以Y研究院為主的科技板塊寄予厚望。希望能夠通過科研和創新引領集團內部產業轉型升級，為生產經營培育核心技術，盡快構建起適應集團公司內部產業發展的科研支撐體系，推動國家創新驅動發展戰略在本企業的落地見效。作為一家以生產貿易為主的企業，要向產業鏈最具價值的領域深挖，仍有許多具體工作亟待落實。審計工作由于兼具廣度和深度，能夠深入基層，全面了解下屬企業情況等特點和優勢，因此成為集團公司全面了解企業的重要窗口。

二、審計實施

2014年，集團審計部以Y研究院負責人經濟責任審計為契機，開展了對科研院所的專項審計。由于是首次對科研單位開展專項審計，項目組花費大量精力研究制訂審計方案。研究要點包括：一是研究科研單位的運營特點，并向相關專業人員咨詢請教，大致掌握相關領域的專業知識;二是通過結構化的方法，分析衡量科研企業核心能力的關鍵構建要素;三是運用標桿分析法，通過與標桿企業的對標分析，來尋找差距，分析不足;四是采用了現場調查和人員訪談的方法，對行業專家、業務骨干等多層次人員進行了調研和走訪，不斷調整和修正分析模型。

項目組對Y研究院科研項目承接情況、集團內部協同項目開展情況、科研產出成果情況、科研成果產業化經濟效益情況四個方面進行分析，梳理出科研項目承接能力、盈利能力、科研核心成果產出三個指標來衡量Y研究院的科研實力;從專業領域數量、人才儲備規模、人員年齡結構三個方面對Y研究院科研人才結構進行統計分析;從對標行業最佳實踐的角度，就項目承接、核心技術、管理模式、科研隊伍等與國內標桿研究院進行對標。通過以上視角分析得出以下結論。

一是科研投入少，但形成較為突出的行業競爭優勢，取得較好的經濟效益。Y研究院在產業領域投入大，但回報率極低，產業總體虧損大。在科研領域投入較少，但科研領域充分適應市場化機制，在激烈的市場競爭中生存和發展，不僅形成了較為突出的行業競爭優勢，而且均取得了較好的經濟效益。

二是科研成果應用外部化特征明顯，對集團內部產業推動作用不明顯。Y研究院的研究成果在集團內部產業領域轉化應用比例較低，絕大部分研究成果為集團外部企業利用，研究成果創造的經濟效益也主要體現在集團外部企業，科研板塊對集團公司內部產業的推動效應并不明顯。科研產業內部協同效果不明顯，集團科研優勢無法發揮應有的作用。

三是以課題組為主的科研管理模式制約科研院所進一步發展壯大。以課題組為主的管理模式雖能充分激發科研人員的積極性和市場服務意識，但導致核心科研技術資料掌握在課題組長等個別關鍵人員手中。同時，科研項目獲取嚴重依賴課題組，使得Y研究院對課題組的控制力弱，無法對課題組和科研項目實施實質管理;此外，各課題組之間存在相互競爭，存在技術封鎖、技術保密、橫向聯系與技術交流較少等情形，無法發揮研究院整體科研優勢，使得各個課題組競爭力弱，難以爭取重大科技項目，也難以產生出有影響力的重大科技成果，制約著科研院所進一步發展壯大。

四是核心競爭領域偏少，各院所研究領域存在一定重疊，內部資源配置低效。Y研究院在行業中具備領先優勢的、核心的研究方向偏少，個別研究領域一定程度上設置重疊，造成集團內部資源配置低效。

五是高層次人才稀缺，面臨巨大的人才斷層風險。科研人員規模明顯偏少，高素質、高學歷、高職稱人才總量不足，且高層次人才稀缺，中青年骨干年齡段呈現明顯斷層，影響和制約集團科技板塊的高質量發展。

三、審計建議

現場工作結束后，集團審計部又聯合科技、投資等相關部門針對上述問題進行研討，并提出了有針對性的建議。

一是明確科研板塊在集團內部的戰略定位，構建集團公司內部科研支撐體系。建議集團公司盡快明確各科研院所在集團科研戰略中的定位，科研院所根據科研定位對現有研究領域進行重新布局調整，整合資源，消除重復、避免競爭、實現專業互補和完善。

二是搭建集團內部產研信息交流平臺，促進產研結合。建議集團公司科研管理部門盡快搭建全集團多層次科研信息雙向交流平臺，及時公布集團內部生產企業的科研需求和科研院所的研究成果，通過多種方式支持科研院所和內部企業建立起長期信任的合作伙伴關系，形成良好的內部合作環境。

三是優化資源配置和科研考核機制，激勵和引導公司內部資源向科研流動。加大對科研規模、科研投入產出、科研成果等方面的考核比重，引導資源向科研方向投入，向產研結合效果明顯的優勢科研領域配置。

四是改革科研管理體制，提升科研整合營銷及科研管理能力，逐步加強對課題組的控制力。科研院所應當根據自身實際情況，探索課題組模式與院所管理模式的最佳結合點。對于重大科研項目，應由科研院所本部乃至集團科技管理部門統一牽頭組織，突破各課題組甚至法人界限，協調集團內部多課題組、多研究院參與，集合品牌、技術與資源優勢，對外申報國家重大專項或承接重大橫向課題，從而逐步提升院所本部對課題組的控制力。

五是積極引進、培養專業配套人才和高層次人才，重視青年科技人才的梯隊建設。對青年人才的培養應當給予足夠重視，通過設置內部科研基金、創新獎勵等方式給予青年科技人才足夠的實踐和創新空間，幫助青年科技人才更快成長，增強科研后備實力。

審計報告翔實的數據、嚴密的邏輯及切實可行的審計建議，在集團內部引起了強烈的反響，為集團領導戰略定位和發展規劃提供了有力支持。在年度工作會上，集團領導針對科研產業明確提出，“要明確主攻方向和領域，優化科技業務平臺布局和力量配置;要不斷加強產研結合，加快科技成果轉化，擴大科研對產業的技術支持;要避免各自為戰，加強內部協作，盡快形成整體優勢”，這為科研領域的進一步發展指明了方向。

四、審計成效

專項審計報告下發后，在Y研究院內部引發了科研改革方向的大討論。院領導班子多次組織會議，圍繞集團公司領導指示及審計報告提出的建議，研究Y研究院未來的改革方向和具體舉措，在討論中逐漸統一思想、凝聚共識，有效激發了科研單位的活力。Y研究院隨即在五年發展規劃中明確了“科技創新型企業”的戰略定位，提出要以院戰略定位調整和管理變革為主線，加快業務轉型發展和企業化轉型。具體內容包括：一是加大新材料領域核心技術攻關和產業化技術研究，支撐集團新能源材料產業發展;二是加強內部科技協同，積極與集團所屬企業形成制度化、常態化的協同創新機制;三是推行研究院模擬法人運作，加快推進企業化轉型，完善業績考核和薪酬管理;四是推進科研體制機制改革，推進員工持股改革，推行項目集中管理，同時對于新興業務發展方向給予預算支持;五是著力人才引進，加強青年管理人員的培養和選拔。

此后，集團審計部又利用后續審計整改落實和其他審計的機會，對Y研究院的科研發展做了進一步的跟蹤和推動。Y研究院近年來的改革取得了顯著的成果：一是持續推進核心技術攻關和產業化技術研究，推進一系列重點研發項目，相關成果已成功實現產業化，促進了產業轉型升級;二是集團層面搭建協同創新平臺，形成制度化、常態化的協同創新機制，大力推動集團公司相關產業技術升級和轉型發展，內部協同成效顯著，Y研究院與集團內部科技協同合同金額達4億元以上，為集團內部產業發展破解了多年難以解決的技術難題，充分發揮了內部協同的優越性;三是以新能源領域迅速發展為契機，加快產業轉型發展，Y研究院的凈利潤從原來的4000萬元上升到2億余元，翻了五倍，并成功孵化出一家新能源新材料領域科創板上市企業;四是推進企業化轉型，推行企業化經營方式和企業化管理;推進科研體制機制改革，加強項目集中管理，逐步改變課題組的運行體制;五是建立雙創示范基地，建立雙創基金，開展雙創項目試點，搭建平臺推動自主創新創業，增加組織的創新活力;六是積極引進青年人才，自第一次審計以來，累計引進骨干以上較高層次人才近300人，激發了人才隊伍的內生活力，人才斷層得到有效緩解。

五、本次審計成果運用的借鑒意義

政策跟蹤審計是一項綜合性的工作，其內容涉及到企業的方方面面，審計方法也沒有統一的范式可循，本次科研專項審計取得成果的主要經驗總結如下：

（一）從企業實際出發，有的放矢確定審計對象

中國五礦已經連續多年開展各類政策跟蹤審計，經驗表明，政策跟蹤審計項目的成敗關鍵在審計對象的選擇。內部審計要圍繞黨和國家重大經濟決策部署，結合本單位業務實際，詳細分析企業重點工作和核心管控領域可能面臨的風險和挑戰，識別企業在改革發展中遇到的難點和痛點，從集團發展的角度出發，確定審計對象。近年來，中國五礦從輕資產商貿企業轉型為重資產礦業企業后，礦山運營一直缺乏科技實力的支撐，在本次科研專項審計中，就牢牢抓住了科技研發不強這個關鍵點。從科研投入產出、科研投向、科研體制機制、人才隊伍等多方面進行分析，從而提出切實可行的審計建議，為企業貫徹落實國家政策提供了切實有效的支持和幫助，項目取得了很好的效果。

（二）依托常規審計，為政策跟蹤審計提供基礎支撐

對于企業內部審計，政策跟蹤審計在滿足“監督”功能的同時，還要兼具“服務”功能，能夠根據政策變化及時反饋政策執行效果，為決策提供及時、有效和具有前瞻性的信息。不僅如此，政策跟蹤審計涉及的范圍通常較廣，深度較深，與企業經營管理的方方面面都有關聯，因此，做好政策跟蹤審計需要在對企業各方面非常了解的基礎上進行。審計部通常在常規審計基礎上，選取重點領域安排開展政策跟蹤審計。一是因為經濟責任等常規審計，審計內容全面，審計范圍不受限，能夠為政策跟蹤審計積累足夠的素材;二是在常規審計的基礎上，對重要的問題和線索再進行深入挖掘，通過有效加工、整理、分析和凝練，形成更有價值的審計成果，也加深了經濟責任審計等常規審計的深度，便于深入剖析問題的根源并提出針對性建議;三是常規審計和專項審計兩者點面結合，有利于提高查找問題的效率和效果，節約審計資源，起到事半功倍的效果。

（三）綜合運用多種審計方法，保障審計效率效果

審計作為獨立客觀的監督和評價活動，客觀真實的信息和充分翔實的數據是理論基礎。政策跟蹤審計除需要用到訪談、觀察、檢查、穿行測試等傳統審計方法之外，還需要融合統計、分析、比較、調查研究等多種方式方法。審計部堅持財務審計與管理審計并重的專業技術和方法。一是以財務審計為基礎，復核被審企業財務數據間的勾稽關系，將財務數據的核實和業務數據的檢查以及訪談內容相結合，讓數據說話，讓事實說話;二是通過人員訪談、政策解讀、業務穿行測試、現場觀察檢查、問卷調查和定量分析等方法，梳理本單位政策落實的流程，核實政策執行的效果，分析政策執行的難點和堵點，從而找到問題的關鍵癥結及原因所在。

此外，開展政策跟蹤審計還要思路開闊，不僅關注企業本身，還要放眼外部，隨時了解國家政策方針變化及原因，了解行業固有特點及最新動向，熟悉國內外同行的優秀實踐，通過對標分析了解自身存在的不足，明確未來發展方向和工作重點，從而為企業解決管理難題以及集團高層決策提供突破性思路和切實有效的建議。本次審計中，采用了行業對標分析的方式，取得了很好的效果。

（四）持續跟蹤不斷糾偏，確保國家政策措施落實到位

國家政策方針的實施效果通常需要較長時間才能逐步顯現。因此政策跟蹤審計要想取得實效，也需要持續跟蹤、不斷糾偏，通過“審計—整改—檢查”的審計閉環不斷推動。中國五礦審計整改實施審計監督閉環管理機制，對于審計發現問題嚴格執行問題銷號管理。如本次審計中，2013年是第一次審計時點，之后進行了整改落實檢查驗收，后面又開展了其他類型的審計，繼續對原有問題進行跟蹤，通過持續跟蹤和不斷督促，促進審計成果真正轉化為治理效能。此外，在每年開展的年度效益審計中，項目組對審計整改的效果進行持續監控，對政策執行的效果進行時時評估，助力國家重大政策措施有效落實。

（五）充分借助各方力量，持續優化審計組織模式

政策跟蹤審計的內容涉及到國家政治、經濟、社會、文化、科技、環境等方方面面，對審計人員的綜合素質和專業技能要求非常高，需要審計人員不僅是“專才”還要是“通才”。因此，中國五礦不斷創新組織模式，通過聘用特約審計員、聘請行業專家等多種模式，充分借助集團內外各方力量，組織開展聯合審計。實現與下屬企業審計機構“上下聯合”、與集團相關職能部門“橫向聯合”、與外部會計師事務所“內外聯合”，一方面彌補內部審計力量的不足，減少對被審計單位的重復檢查，有效提升工作效率;另一方面，專業部門和專業人才的加入，使得審計過程中，對國家出臺各項政策的理解和把握更加精準，確保審計目標不出現偏差。最后，有關部門和單位的提前介入，為審計成果的有效利用奠定了堅實的基礎。

（執筆人：王巧榮? ?黃巍? ?李相君? ?李航）