系統優化審計管控模式 全面促進重大政策措施落實

中國核工業華興建設有限公司（以下簡稱中核華興）隸屬于中國核工業集團有限公司（以下簡稱中核集團），是中國核工業建設股份有限公司（以下簡稱中國核建）的重點成員單位。

為全面促進各級重大政策措施在公司貫徹落實，拓展審計監督廣度和深度，消除監督“盲區”，加大跟蹤審計力度，中核華興以“促進政策措施有效落實，防范和化解重大風險”為目標，對現有審計管理模式進行系統優化，形成一套以構建信息管理機制為起點、以識別經濟活動為橋梁、以安排審計項目為過程管理、以結果管理為重點的新管控模式。新管控模式促進了黨和國家經濟方針政策和決策部署跟蹤審計監督有機融入審計管控系統，逐步形成全面覆蓋、分級管控、靶向清晰、系統協同，高效促進政策措施有效落實，防范和化解重大經濟風險的工作局面。

一、優化內部審計管理框架體系

中核華興結合實際，不斷探索和實踐，形成了一套內部審計管理框架體系（見圖1）。該框架體系充分融入了重大政策、重大決策貫徹落實等重要內容，形成了以工作規劃及實施要點為引領，管理系統為保障的總體運作模式。

公司強化“審計管理系統化、業務流程標準化”體系建設（見圖2），完善管理流程及優化工作標準，持續推進“制度庫+表單庫+標準化審計要點庫”標準化建設，推進日常審計業務領域工作方法標準的全覆蓋，提高審計內容“靶向性”。

通過不斷探索和實踐，公司形成了一套以構建信息管理機制為起點、以具體經濟活動為橋梁，以安排審計項目為過程管理，以結果管理為重點的管控模式（見圖3），將重大政策措施審計監督進行集中統一管理，確保全面跟蹤落實。

二、建立重大政策措施信息管理機制

重大政策措施信息主要包含三個層面，黨和國家層面重大政策要求，上級機關、單位層面重大安排及要求，公司層面重大決策措施等。針對這些信息，中核華興主動收集、分類、登記、跟蹤和分層級管理，并將其嵌入審計活動中，促進重大政策措施貫徹落實。

（一）安排專人負責，確保信息收集的及時性和必要性

根據信息主要來源，安排人員例行收集管理各類信息。如黨中央、國務院，審計署、國資委，中國內部審計協會，中核集團、中國核建及本公司制定發布的法律法規規范、政策文件、重大決策措施安排等。對收集的信息，定期檢查、匯總和處置，時刻保持政策敏感性。

（二）明確分類管理，確保信息收集全面性和完整性

根據信息來源級別、專用性、公司業務類型以及審計需要，采取分類管理。這些信息以來源級別、專用性、公司業務類型共同構成分類矩陣，以審計需要作為篩選條件，將專項任務、工作和重大決策措施按業務類型建立事項清單。

（三）有效信息處置，關注與經濟行為關聯度高的重點信息

企業經濟行為是連接政策措施落實與審計對象之間的橋梁。一方面，根據政策措施的連貫性、受關注程度、與企業生產經營活動關聯性及生產經營風險程度，確定信息關注重點，進而確立為審計的必審點;另一方面，為了更好地服務政策落實，審計部門與公司各職能部門和業務部門建立有效溝通渠道，形成協同機制，明確與政策措施高關聯度的經濟行為。

三、優化“重大政策措施貫徹落實”審計監督模式

（一）選擇審計開展形式，布局重大政策措施執行監督

結合信息特點和企業經濟活動實際，從審計監督角度將信息分為：要求類、專項事項類、特定領域類等。要求類，是通過標準化表單庫和工具庫，作為必審內容，納入審計方案;專項事項類，主要通過督辦檢查、過程跟蹤，出現異常或有偏離趨勢時開展審計活動;特定領域類，主要通過建立過程信息分析預警，出現預警提示時開展審計活動。

中核華興審計監督主要采取專項審計、融入式審計、專項審計調查以及風險提示報告四種形式。通過充分分析經濟活動的性質和特點，進行綜合研判，選擇合適形式。

選擇標準和示例如下（見表1）：

1.有具體指標可以反映完成結果的，一般先進行融入式審計（如“兩金”壓控情況，可嵌入領導干部經濟責任審計中），后期根據完成趨勢情況開展專項審計調查。

2.沒有具體指標可以反映完成結果的，一般開展專項審計。

3.介于兩者之間的，一般采用風險提示報告的方式，根據報告風險指標的趨勢，視情況開展專項審計。

4.若經濟活動內容較為簡單或者經濟活動較為復雜且未來需接受上級單位審計的，一般采取專項審計調查的方式。發現問題，及時提示，督促監督問題整改。

（二）優化審計計劃管理，確保重大政策措施有效落實

為有效監督重大政策措施的貫徹落實，中核華興采取“動”“靜”結合和有效嵌入兩種方式優化審計計劃管理并實現閉環管理。主要做法見圖4。同時，審計計劃制訂充分考慮審計項目之間的關聯性。針對綜合性審計項目，有效整合審計輸入和成果定義，充分考慮“一審多能”“一審多效”的既定安排。主要做法見圖5。

（三）創新融入式審計，提升重大政策措施監督質效

公司創新融入式審計方式，將不同類型項目審計的資源有機結合起來，提高審計效率和提升審計效果。以專項審計和綜合性審計為例，針對公司層級的專項審計與綜合性審計項目的特點，采取縱橫結合的方法，獨立策劃審計方案。同時，將專項審計覆蓋的內容，滲透到綜合性的審計項目。每完成一個綜合性審計項目，其部分審計成果作為縱向專項審計的輸入，專項審計結合綜合性審計項目審計結果輸入情況，完善審計抽樣、審計內容并最終形成審計成果。

（四）完善匯報機制，激發促進政策措施落實組織合力

中核華興審計報告匯報對象主要包括公司黨委、董事會、監事會、分管領導、定向部門及上級單位等。匯報內容包括公司內部審計結果情況、內外部審計整改進展情況、過程跟蹤檢查、風險預警的偏離情況等。通過定向匯報和豐富匯報內容，促使各層級關鍵人員充分了解重大措施落實情況，及時解決出現的問題，糾正執行過程中出現的偏差，有效形成組織合力，確保重大政策措施貫徹落實。

四、促進“重大政策措施貫徹落實”審計活動開展

中核華興按照優化的審計管控模式，積極開展審計監督活動，促進重大政策措施在公司范圍內貫徹落實。現以PPP項目審計實踐探索為例，介紹審計活動開展情況。

一是重大政策措施。2013年11月，黨的十八屆三中全會決定允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營。國務院及財政部、發改委等相關部門陸續出臺了一系列政策（2014年和2015年兩年合計發布政策文件87部），指導、監督各地PPP項目實施。

二是識別經濟活動。PPP項目洽談、項目公司成立、股權投資、施工管理、運營等。

三是審計方式選擇。PPP項目開展是一個動態的投資、建設過程，沒有具體指標能反映最終結果，但每一個階段都會有部分指標反映階段性的結果，所以采用“風險提示報告+專項審計”的方式。

四是“風險提示報告+專項審計”方式總體思路。通過建立PPP項目風險預警模型，進行PPP項目數據采集、挖掘、分析，識別項目可能存在的風險，并進行定期風險預警提示。若發現某項目存在持續性的、影響重大的風險，則對該項目開展專項審計活動（見圖6）。

五是風險預警模型。中核華興為全面掌握公司PPP項目總體情況，建立產融結合項目動態風險預警模型，編制了《PPP項目領域經營風險動態預警標準操作規程》，目的在于發現各管理層級在開展PPP項目過程中存在的問題，揭示PPP項目投資、管理、運營方面的風險，為決策層和管理層提供信息參考，同時促進完善PPP業務管理體系和風險防控體系，促進國家政策措施的有效落實。

中核華興主要參與PPP項目準備期及建設期。在PPP項目準備期及建設期，PPP項目可能面臨著5類主要風險類型，分別為合規性風險、設計風險、融資風險、總投控制風險和建設風險。基于5類主要風險構建的PPP項目風險模型如圖7所示，定期發布風險提示報告，并根據風險提示信息，對高風險項目組織開展專項審計活動。

公司以“審計管理系統化、業務流程標準化”為目標，建立了統一管理流程及工作標準，形成了“管理+業務”的審計管控新模式，持續推進“制度庫+表單庫+標準化審計要點庫”的審計標準化工具庫建設，實現成熟審計技術、知識、要點固化，提高審計工作效率。

一是程序制度設計。中核華興制訂了《PPP項目審計內容管理程序及標準操作規程》，規范審計工作流程，提高審計效率。

二是審計方案編制。審計方案除了包含《PPP項目審計內容管理程序及標準操作規程》既定內容外，還需融合公司內控、風險管理關注的重點內容，將審計署、巡視巡察、上級單位在對中核華興審計、檢查活動中發現的PPP相關問題，確定為審計必審點。從體制性、機制性和制度性層面分析項目在遵守政策法規方面存在的缺陷和漏洞。

三是審計質量控制。專項審計分審前調查準備階段、實施審計階段、審計結果階段、審計后評價四個階段。質量控制思維貫穿于審計活動的全過程（見圖8）。

審前調查準備階段，通過對調查對象和審計資源開展“雙摸底”行動，發現影響審計質量的風險點，采取針對性的控制措施。

實施審計階段，聚焦專項審計調查重點，采用現場審計與非現場審計相結合的方式，保證審計過程應用標準化審計調查模板，注重與被調查單位的溝通、確認，保證審計過程質量。

審計結果階段，階段性、漸進式形成審計結果輸出、開展專項報告評審，保證審計結果質量。

審計后評價階段，堅持“一項目一總結”，編制公司《內部審計經營管理問題匯編》，編制下級單位《重點風險提示》，形成個人工作總結、研究論文或課題研究報告，完善審計管理制度或標準化建設工作，改進工作方式、方法，完善工作內容以及與紀檢監察或其他職能部門工作協同。

五、案例成效

通過不斷探索和實踐，中核華興逐漸優化并形成了系統的管控模式，通過“政策信息管理、經濟活動鏈接、審計方式選擇、審計結果運用”四個子模式運轉，將促進重大政策措施貫徹落實審計監督融入到內部審計整體管理體系，逐步實現“促進政策措施有效落實，防范和化解重大風險”目標。

（一）開展多種形式審計活動，監督重大政策措施落實

近三年，中核華興根據“重大政策措施管控模式”要求，梳理各類政策措施信息，鏈接公司經濟活動，合理選擇開展了審計活動的形式（見表2）。經統計，開展專項審計10項，涉及PPP項目審計、預算審計、混改專項審計、疫情防控物資捐贈管理和使用審計等;融入式審計19項，主要是經濟責任審計;專項審計調查1項。

（二）多維度提升審計結果運用，確保重大政策貫徹落實發揮實效

為強化重大政策措施落實審計活動結果應用，中核華興從“解決發現問題、提高審計效率、完善內控制度、營造合規氛圍、增進監督協同、增強戰略服務”多個維度豐富重大政策措施審計結果運用形式，提升內部審計結果運用價值。

1.建立審計整改動態跟蹤機制，強化審計結果運用。以“IACAR（審計糾正措施報告）”為載體對審計發現問題實施全過程閉環管理，同時建立《審計整改季度跟蹤報告》和《審計結果半年公告》機制，通過公告，引起各單位的重視，實現審計發現問題銷號管理。

例如在PPP管理方面，中核華興在近三年共發布12期《PPP項目季度經營風險分析報告》，并根據風險分析報告中的風險提示，針對性地開展了6次PPP項目審計，審計發現問題48個，揭示風險25項，提出審計建議38條。通過審計整改跟蹤機制，對審計發現的問題、揭示的風險、整改建議及督促整改進行閉環管理，防范化解了PPP項目合規性風險、設計風險、融資風險、總投控制風險和建設風險等重大風險，提高了中核華興PPP項目管理水平，促進國家PPP相關政策措施在中核華興的貫徹落實。

2.建立審計發現問題年度分析機制，強化關鍵環節控制。系統分析審計發現問題，從公司治理層面查找管理短板、鎖定高頻風險領域，同時建立內部審計典型案例分享機制，以案例說風險，強化經營活動中關鍵環節控制。

3.建立審計結果內外分享機制，提高審計結果轉化效率。通過收集、分析審計發現問題及披露事項，提煉形成《內部審計經營管理問題匯編》，劃定經營管理紅線。一方面，可以更為直觀地反映經營管理“病癥”，有效發揮內審管理咨詢與服務功能;另一方面，可以利用審計成果，減少重復審計，提高審計效率。

4.建立經營管理風險清單，增強警示防范力度。建立經營管理風險清單，以內控視角，從“三重一大”決策、戰略規劃、股權投資等12個方面，列示各種經營管理活動過程風險事項，供各層級從業人員參閱，強化警示防范力度。

5.建立追責問責機制，倒逼政策措施規范落實。制定相關違規責任追究管理辦法，對在經營投資中違反黨和國家方針政策、決策部署以及國資監管工作要求的經營管理人員進行追責問責，倒逼公司經營管理人員規范，有效落實黨和國家重大政策措施。

（執筆人：曹太平? ?丁潔瓊）