全域土地綜合整治導向下村莊產業振興發展路徑探析
——以甘肅省顯勝鄉蒲河村為例

朱 菁,馬思琪,洪尉凱,董 欣,董鵬達

(西北大學 城市與環境學院/陜西省地表系統與環境承載力重點實驗室,陜西 西安 710127)

我國在2020年已完成全面建成小康社會的歷史任務,鄉村振興進入了全面發展階段,產業興旺是鄉村振興發展的重要基石,是解決農村一切問題的根本前提。土地是村莊產業的生產基礎和關鍵,全域土地綜合整治以土地為平臺,旨在解決村莊出現的各類問題。因此,產業振興應在全域土地綜合整治導向下進行,引導村莊的全面發展。

鑒于此, 本研究以全域土地綜合整治為導向, 通過梳理不同階段的政策支持, 確定對于村莊產業而言全域土地綜合整治不可或缺。 厘清二者之間聯系機制后, 以甘肅省顯勝鄉蒲河村土地綜合整治為案例, 探究其促進產業振興的具體發展路徑。

1 全域土地綜合整治概述

1.1 全域土地綜合整治的內涵

全域土地綜合整治最早可追溯到土地整理,是其發展到現階段的產物。發展過程中表述方式不斷變化,內涵也伴隨著中國城鄉發展出現的問題而不斷完善和延伸。全域土地綜合整治的提出主要為解決我國經歷了高速發展的過程后,出現的城鄉結構二元化、土地供需矛盾、土地利用方式粗放等問題。其實施以鄉鎮為基本單元,任務主要包括農用地整理、建設用地整理、鄉村生態保護修復及歷史文化保護等[1],對生態遭受破壞、閑置低效的區域進行的綜合治理活動。

1.2 全域土地綜合整治發展歷程

1.2.1 萌芽探索——基礎農田水利建設階段 建國初期我國開始摸索土地整治,此時對于土地整治還沒有準確的概念界定,多以土地整理表述。1949—1965年，土地整理主要圍繞灌溉、防洪展開。其后十年基本無土地建設。1978—1996年，以農田基本建設和土地平整為主。整體來看, 這一階段主要圍繞著保證糧食產量的基礎農田水利建設進行， 雖取得了一定改善, 然缺乏相關政策和技術標準, 進展較為緩慢。 1986年, 國家意識到耕地保護的重要性, 開始建立基本農田的保護制度和措施, 防治不合理的農業內部結構調整(見圖1)。

圖1 萌芽探索階段發展重點圖示Fig.1 Key diagram of development in the budding exploration stage

1.2.2 規范完善——數量挖潛發展階段 自1997年始,相關政策規范開始逐漸出臺并不斷完善。這一年《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》中第一次將“土地整理”這一概念進行了具體闡述。到1999年《中華人民共和國土地管理法》以法律強制力保證其必要性。此后5年內,國家陸續出臺文件用于解決土地開發整理資金、項目申報、管理等全方面的問題,政策體系不斷完善。這一時期,政策的出臺旨在解決在挖掘數量的過程中出現的各類問題,多以“土地整理”“土地開發整理”來表述(見圖2)。

圖2 數量挖潛階段發展重點圖示Fig.2 Key diagram of development in the stage of quantitative potential tapping

1.2.3 綜合整治——重質保量發展階段 2005年，第一批增減掛鉤試點工作正式展開,政策支持下,以建筑拆舊建新、土地復墾為主要手段的綜合整治階段開始展開。2006—2013年,土地綜合整治已經由試點城市逐漸推行至全國范圍。2014年開始推進土地節約集約利用,其表述也逐漸變為“土地綜合整治”。這一階段的政策以土地增減掛鉤開始,逐步至解決土地整治項目的碎片化問題再到通過土地綜合整治的各項措施支持村莊產業的發展(見圖3)。

圖3 重質保量階段發展重點圖示Fig.3 Key diagram of development in the stage of quality and quantity assurance

1.2.4 全域發展——三生空間全面發展階段 2019年12月《自然資源部關于開展全域土地整治試點工作的通知》的發布,全域土地綜合整治工作開始逐步展開,文件對土地整治內涵賦予了新的延伸,并確定了新的工作內容。開始在農村大力推行,旨在維持土地占補平衡,促進耕地集中連片及高質量發展,發揚特色文化,實現生態保護。

圖4 全域土地綜合整治發展階段重點圖示Fig.4 Key diagram of the development stage of comprehensive land improvement in the whole region

2 已有研究綜述

2.1 研究綜述

通過知網文獻數據庫,以“全域土地綜合整治”“土地整治”“產業”為主題詞對2010年1月到2021年12月的文獻進行檢索,采用Citespace分析軟件對441篇文獻進行關鍵詞共現、突現、時區分析。通過聚類分析,得到7個聚類關鍵詞(見圖5),將每個聚類所包含的代表性關鍵詞高頻年份及頻次進行統計,得出時間線圖(見圖6)。由分析可知,近10年的研究熱點集中在土地綜合整治措施、鄉村振興和國土空間,三者呈現出融合交叉研究逐漸深入的趨勢。

表1 關鍵詞熱點分布表Tab.1 Keyword hotspot distribution table

圖5 關鍵詞聚類圖譜Fig.5 Keyword clustering map

圖6 關鍵詞時間線圖譜Fig.6 Timeline view

從2014年開始，相關研究逐漸增多,包括政策層面:政策分析下如何提高耕地多功能[2]、激勵機制與運作模式以及公眾參與對策[3-5];實踐層面:全域土地綜合整治的實現路徑和影響機制的探索[6-7];農業經濟層面:土地使用權的流轉模式和資金籌措路徑研究等[8-9]。2018年，鄉村振興戰略相繼出臺后,兩者關系的研究逐漸展開:姜學者通過建立潛力評估體系,提出優化策略和空間優化布局方案[10-11];柴學者研究了新時期全域土地綜合整治轉型思路和發展路徑[12-13];蔡學者提出了3種土地綜合治理的新方式[14]。新時代背景下,國土空間規劃體系不斷完善,探討有序傳導的技術路徑[15],同時探究村莊規劃與全域土地綜合整治融合的方式逐漸成為了趨勢[16]。

關于產業振興的相關研究,呈現多學科交叉研究的趨勢。由Citespace的分析可以看出,目前對于土地整治與產業振興之間關聯度研究缺乏。一些學者聚焦在鄉村振興視域下的村莊產業發展路徑[17-22],通過具體實例的研究研究產業的提升與融合[23-26];有一些學者則采用相反視角進行思考,即以具體的案例探究產業振興如何助推鄉村振興[27-29]。此外一些學者則在設計層面進行了實踐性的探索,以不同時期的不同類型的村莊為研究對象,在不同理論的支持下,進行了產業規劃的探究[30-34];另一些學者則主要研究了多視角下不同類型村莊的產業發展模式與路徑,將目光放大至整個國家,研究其一體化發展[35-38];還有一些學者則將重點放在了產業振興與生態、人才振興之間的協同發展等[39]。

2.2 研究總結

綜上,全域土地綜合整治是村莊發展的基礎支撐,其相關研究與土地整治、鄉村振興、國土空間三方面研究有較多的交集,多聚焦在全域土地綜合整治與鄉村振興之間的相互影響機制及促進路徑探究、國土空間規劃推進的浪潮下全域土地綜合整治的轉型與發展等。關于全域土地綜合整治與產業振興兩者之間的關聯性研究較為缺乏,我們迫切需要探索國土空間規劃背景下,全域土地綜合整治與村莊產業振興之間的關系。

3 全域土地綜合整治與產業的關系

3.1 邏輯關聯

在我國村莊的發展過程中,出現了諸如土地碎片化、耕地質量不高、產業發展不充分等問題,上述問題的解決,歸根到底需要產業的全面發展。而全域土地綜合整治則以多項措施助力村莊發展,這恰與國土空間規劃背景下的村莊規劃目標相一致。因此,需以問題為導向,將全域土地綜合整治納入到村莊規劃中,二者相融合。將整治任務和指標落實到村莊具體地塊與項目中,以此推進村莊產業振興(見圖7)。

3.2 農用地整治——農業規模產出

3.2.1 提升農業規模運營,耕地集中連片 村莊可通過耕地的集中連片來實現農業的規?；\營,提升產業競爭力。現階段,村莊一家一戶的生產模式已無法實現農業的規?；?。因此,需繼續推行農民合作社制度促進土地流轉有序,使耕地集中連片。規模擴大后,大面積的現代機械化、自動化生產耕作將減少成本,提高農業生產的科技支撐力,實現服務規?；?達到規?；\營。

圖7 全域土地綜合整治與產業振興邏輯關系圖Fig.7 The logical relationship between comprehensive land consolidation and industrial revitalization

表2 全域土地綜合整治與產業振興關系對應表Tab.2 Correspondence table on the relationship between comprehensive land consolidation and industrial revitalization

3.2.2 統籌村莊社會保障,縮小城鄉差距 土地作為農民賴以生存的生產生活要素,具有最基本的生存、就業、養老需求。但是，其所承擔的不僅是生產功能,由于我國土地采用的是均分制,存在一定的社會保障功能,這也使得土地棄耕荒廢情況頻發但土地流轉仍舊困難。目前來看,由于城市與農村發展二元化,在社會保障功能上也有較大的差距,全域土地綜合整治的著力點,即在如何通過整治縮小城鄉差距,為農村提供更多的就業、醫療等社會保障。

3.3 建設用地整理——產業潛力釋放

3.3.1 集約節約土地資源,促進全面發展 《中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》提出，可將節約出的建設用地采用多種方式加以利用,助力村莊產業發展。而開展全域土地綜合整治的目的即于此不謀而合。通過土地整治,建設用地的有償使用,完善村莊設施,改善生產條件。在既進行農業生產的同時,又發展鄉村休閑觀光、特色民宿等產業,促進農村產業的全面發展。

3.3.2 治理村莊人居環境,升級產業結構 建設宜居鄉村的主要目的之一就是改善人居環境,相較于城市而言,村莊生態環境遭受的人工破壞較少,自然文化保留較為完整,具有發展旅游得天獨厚的優勢。通過對建筑、綠化、開敞空間治理使村莊實現“山水田林路屋”的全要素風貌引導。將美麗景觀轉化為產業基礎,發展到一定階段后,與一產聯動發展帶動二產升級,建設“產業生態化、風貌特色化、居住城鎮化”的村莊。

3.4 生態保護與修復——生態效益轉化

3.4.1 發掘鄉村特色資源,助力產業升級 村莊的經濟發展,一是立足固有產業的升級。利用特色資源,在產業基礎上構成“一村一品”的格局。憑借得天獨厚的生態環境和自然資源,構筑集中連片、優勢突出、特色鮮明的發展新格局。二是通過空間資源整合發揮經濟效益。村莊建設的基礎是原有的自然地理與歷史人文,通過對這些獨有資源進行挖掘和整合,搭建出一個吸引人才、資源的平臺,助推村莊產業的發展與升級。

3.4.2 引導農業綠色生產,統籌產業資源 作為農業供給側結構性改革的基本要求,推動農業綠色發展,一要保護,二在利用。與城市相比,村莊人口密度較低,生態環境較好,且生態修復的成本較低。保護的前提下,可適當利用其發展產業,實現優良自然生態資源到生態效益的共享。村莊可以按照“規劃帶動項目安排,項目推進規劃實施”的思路,進行高質量、高效率的統籌和整合。

3.5 歷史文化保護——文化經濟多元

3.5.1 依托歷史文化資源,實現良性循環 推動村莊自然環境與人文環境相融合、和諧相生,是村莊文化得以保留發揚最好的方式。針對文保單位、歷史建筑等實體資源,采取保護性開發的策略進行修繕和保護。對歷史文化、地域民俗等有非物質文化資源,發揚繼承,促進文化旅游資本發育,逐步培養旅游產業發展運作能力。由此,實現生態、經濟、文化的良性循環互動。

3.5.2 傳承村莊特色文化,多元經濟活動 現階段,一些村莊處在區位優勢欠缺、資源匱乏、產業單一的困境中,這時傳統文化的優勢作為村莊“軟實力”便凹顯出來。由于非農收益超過農業收益,我國大部分村莊空心化較為嚴重,傳統文化面臨失傳風險。而這些獨屬于村莊的特色文化,往往是促進產業發展的關鍵因素,借助產業的力量將其“變現”,實現文化產業化,助力第三產業的發展,如通過新建展覽館、博物館、傳承組織等項目實現經濟活動多元化,增加農民收入渠道。

4 村莊產業振興路徑

4.1 案例村莊選取

隨著鄉村振興戰略的逐步實施,精準扶貧、產業幫扶政策陸續完善,農村地區出現逐漸回暖發展的態勢。作為承載著深厚特色文化的農村地區,如何采用綜合整治使土地利用高效促使產業振興成為了重中之重。目前,我國大部分村莊依舊存在著土地利用粗放、自然文化資源豐厚但開發緩慢甚至第三產業發展停滯的態勢。甘肅省慶陽市作為周道肇興之地,是農耕文化的起源之地,地域文化獨樹一幟,但存在土地碎片化、建設用地利用粗放、非遺傳承困難等問題。這些問題在蒲河村較為突出,具有一定的典型性和代表性,故通過以蒲河村村莊規劃的土地綜合整治為切入點,探究其促進村莊產業振興的具體發展路徑,對我國同類村莊的發展建設具有一定的參考價值。

蒲河村位在甘肅省慶陽市西峰區顯勝鄉西部,東接冉李村,南與毛寺村相鄰,北接毛家灣村。肖顯公路橫穿而過,西環川公路貫穿全境,顯蒲、顯唐公路聯結東西南北,交通便利。村內產業以第一產業為主,有發展旅游業的基礎,但發展規模較小,尚未打造出品牌。

圖8 蒲河村區位圖Fig.8 Location of Puhe Village

4.2 現狀問題解析

4.2.1 三產融合程度較低,未形成深度融合 現狀產業第一產業主要種植作物及瓜菜,機械化程度不高,禽畜養殖比較分散且品種單一。缺乏農副產品包裝配套及加工產業。休閑觀光業未進行統一的規劃,沒有樹立地區特色旅游品牌,未將地區特色自然景觀進行有效宣傳和利用,知名度較低。

4.2.2 產業配套分布不均,未形成統一風貌 村莊未形成統一風貌,部分村民住宅常年閑置,且存在一戶多宅情況,部分窯洞年老失修,無法正常使用。公共服務設施種類較少,無法支撐村莊產業發展。此外,對貫穿全村的蒲河、油菜花田、林地景觀等自然資源利用率不高。

4.2.3 生態產業化待提升,未形成生態屏障 村莊魚塘周邊山體存在經挖掘后出現陡坡和山體裸露現象,易發生植被破壞和水土流失現象。另蒲河(見圖9)貫穿村莊全境,存在滑坡、泥石流地質災害的可能,需采取有效措施進行保護和工程措施。村莊的林地和自然生態保留用地作為村莊的主要生態環境空間,分布較散,集聚度較低,未形成生態屏障。

4.2.4 文化產業化需發掘,未形成有效利用 文保單位及歷史遺跡的價值未能挖掘。劉城遺址(見圖10)系村域內保留的區級文物保護單位,未得到有效利用,未涉及到相關保護范圍的劃定及保護措施的制定。而對于村內存在的勝利橋遺跡(見圖11),其形成的歷史淵源面臨失傳,未達到文化產業化的目標,以形成獨特的村莊文化。

4.3 發展路徑

4.3.1 塑造產業體系,實現三產深度融合 全域土地綜合整治可通過農用地整治、建設用地整理、鄉村生態修復、歷史文化保護等措施實現產業的發展用地整理、經濟效益轉化及第三產業豐富的目標。而在其導向助推的前提下,首要的是產業鏈的打造及產業空間體系的形成。兩者的發展與深度融合均在此前提下實現。

圖9 蒲河現狀Fig.9 Current situation of Puhe River

圖10 劉城遺址Fig.10 Liucheng site

圖11 勝利橋遺跡Fig.11 Relics of Shengli bridge

1)打造產業空間體系

產業空間體系的打造,在于明確產業發展思路,依托現狀產業基礎,做優、做強主導產業,配套發展附屬產業。蒲河村對于產業空間體系的豐富,采用了雙線并行發展思路展開(見圖12):既利用村莊資源形成“看得見“的休閑觀光產業——沿河流串聯重要景觀節點,構成“點-線-面”相結合的產業空間體系。又借實體資源產生的主題意境打造商業價值——打造“愛情主題打卡地”,發展婚慶拍攝取景地、戶外婚禮舉辦、情侶戶外運動等項目,全面立體清晰展現村莊產業。由此,“一明一暗”的發展線,豐富了產業構成,提升了產業附加值。

圖12 產業發展圖示Fig.12 Industrial development diagram

2)形成完整產業鏈條

塑造產業特色是使村莊脫穎而出的關鍵,蒲河村將村莊空間劃分農旅觀光體驗區、紅色文化體驗區、有機田園種養區、蒲河景觀游憩區、田園風光觀賞區和生態林草涵養區六大產業功能區,分片區發展塑造產業特色。此外村莊產業的發展聯動三產互動,形成完整的產業鏈條閉環(見圖13)。第一產業作為原材料,是產業發展的基礎,農產品及經濟作物的種植是經濟收入的基礎,同時也是二產發展的原料提供,可進行初加工與深加工,其加工后的產品可以延伸到一些文創制作、科普研學等第三產業,第三產業以一二產業為本底,提供休閑觀光發展所需的設施與服務。

4.3.2 統籌空間布局,提供產業發展用地 2019年，自然資源部辦公廳印發的《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》提出:允許在不改變縣級國土空間規劃主要控制指標情況下,優化調整村莊各類用地布局。在空間上進行統籌布局,通過騰退建設用地,連片農業用地,整治村莊空間等,為產業發展提供更多用地。

圖13 蒲河村產業鏈Fig.13 Puhe village industrial chain

1)居民點復墾以騰退建設用地

以農村宅基地確權為準，對年久失修及“一戶多宅”的宅基地進行拆除，以騰挪出建設用地。騰退出的建設用地指標用于集中居民點；公共服務設施：村史館、紅色黨建基地以及紅白理事大廳的新建。優化村莊空間布局，為村莊發展起到支撐性的作用，亦提供產業發展用地。

2)農用地整治使耕地集中連片

建設高標準農田,提升農用地的生態服務功能,進行田間道路整理修復,滿足農機耕道及其配套設施要求。形成田成方、土成型、渠成網、路相通、溝相連、土壤肥、旱能灌、澇能排、無污染、產量高的穩定保量的糧田[40]。耕地的集中連片,有利于耕地質量的提升,減少生產成本,實現產業增收。

4.3.3 防治生態修復,實現經濟效益轉化 《自然資源部關于開展全域土地整治試點工作的通知》確定的重點任務與之前不同的是,增加了“鄉村生態修復”的工作任務。生態修復不僅僅是對受破壞的自然系統與結構進行修復,同時也是提升生態系統對人類生存與發展提供的物質與服務的能力,實現生態效益轉化為經濟效益,促進村莊產業發展。

1)山體修復恢復生態風貌

經現場實地踏勘,村莊魚塘周邊山體存在經挖掘后出現陡坡和山體裸露現象,易發生植被破壞及水土流失。對山體進行修復,以恢復山體原有形態為原則,使山體坡度降低到30°以下,減少山體裸露;同時栽植綠化植物,達到基礎的防治水土流失功能。最終確定破損山體得到最適宜的修復。

2)固溝保塬減少水土流失

以蒲河流域為單元,整治項目為依托,進行水土保持工作。對溝頭、溝坡、溝道及塬面采取工程措施治理。溝頭可根據集雨面大小設置雨水收集池以此調節地表徑流;溝坡可采取水平溝等整地方式來實現蓄水固土[41];溝道可進行淤地造田,在改善農業生產條件下有效防治水下溝;而在塬面治理上,一方面,進行地邊梗,有效攔截地表徑流,另一方面,栽植經濟林,實施“坡改梯”,將生態轉化為經濟效益,實現生態效益最大化。

3)災害防治確保安全環境

蒲河村的防災減災主要在3個方面進行防治。首先,對于地質災害點,在確定情況基本穩定后,通過制定多項工程措施(見圖14),進行防治。其次,根據《建筑抗震設計規范》和《構筑物抗震設計規范》等相關規范,確定抗震設防基本烈度、疏散場地等相關指標。最后,對于境域內有河流穿過的村莊,應當有防洪規劃。確定鄉村防護區的防護等級及洪水重現期,進行區域洪水防治。

圖14 生態修復示意圖Fig.14 Schematic diagram of ecological restoration

4.3.4 延續歷史文化,豐富第三產業發展 歷史文化的傳承既包括文物保護單位、歷史建筑在內的實體,又有包含著特色歷史故事的精神底蘊?！皩嶓w+文化”共同構成第三產業發展立體空間,為產業注入文化色彩。

1)實體保護——文物保護單位

村內蒲河東岸現存劉城遺址,屬新石器時代遺存。東至村道,西臨河床,南北各至臺邊,分布面積約1.5×104m3。遺址斷面采集到的彩陶、泥質紅灰陶、夾砂紅陶等具有重大研究價值。2018年12月《慶陽市西峰區人民政府關于公布31處區級文物保護單位保護范圍和建設控制地帶的通知》中確定劉城遺址為區級文物保護單位。

對文保單位的保護,首先由政府部門牽頭劃定核心保護區和建設控制地帶合理范圍。村莊規劃中應提出具體的保護措施(見圖15)。核心保護區依據《文物法》嚴格保護與修繕,范圍內不得有建設活動;而建設控制地帶應依據遺址具體情況嚴格限制建設規模。在保護的基礎上,進行適度開發,借劉城遺址的新石器文化,發展文創產品，開發觀光業,新建村史館,豐富文化內涵,增加產業收益。

圖15 文保單位保護措施示意圖Fig.15 Schematic diagram of protection measures for cultural protection units

2)精神挖掘——村莊特色文化

蒲河村劉城組和贠河組交界處有一座勝利橋遺跡,系農業學大寨浪潮中集全村力量共同建造的蒲河川區第一座橋,其建造徹底改變了村民出行的困境,生活水平得到極大改善。大寨精神對于蒲河村而言已熔鑄于歷史文化和社會生活中,應不斷傳承。

圖16 大寨精神Fig.16 Dazhai spirit

挖掘歷史文化促進第三產業發展的思路有(見圖17):①制定紅色文化保護措施,對遺跡周邊環境進行修復,同時加強保護,確定紅色文化完整性;②開發紅色景區,以場景再現為特色吸引游客沉浸式體驗、開發文創產品,通過觀光業的發展,構成“就業提升—文化延續—知名度提升”的循環,將文化資源轉化為經濟資源[42]。

圖17 特色文化保護示意圖Fig.17 Schematic diagram of characteristic culture protection

5 結語

綜上所述,在鄉村振興戰略全面展開,國土空間規劃全面推進的新時代,土地整治也進入了全域土地綜合整治的新階段。本文在充分剖析國家相關政策的基礎上,分析了全域土地綜合整治與村莊產業振興之間的聯結機制,通過將二者研究相締聯,健全相關領域的研究。并以具體村莊為研究對象,提出產業振興發展路徑,為村莊空間優化提供借鑒,同時也為村莊產業項目與用地規劃提供抓手。值得思考的是,本文綜合考慮蒲河村發展與規劃,提出產業振興發展路徑,因地制宜地進行了相關路徑的探索,但其對于我國鄉村地區的普遍適應性還有待深入研究。