農林產業扶貧與鄉村振興戰略銜接研究

李佳珉

黨的十九屆五中全會將“脫貧攻堅成果鞏固拓展，鄉村振興戰略全面推進”納入“十四五”時期經濟社會發展主要目標，提出“實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”的要求。鄉村振興戰略與農林產業扶貧都是以促進農民富裕，實現農村發展為中心，鄉村振興戰略致力于實現農業農村現代化，而扶貧開發則致力于農民精準脫貧，貧困村、貧困鎮、貧困縣摘“貧困帽”。在鄉村振興視角下，如何實現農林產業升級，促進二者有機銜接，成為一個亟待解決的問題。

一、農林產業扶貧與鄉村振興戰略之間的內在聯系

鄉村振興是實現城鄉共同富裕、平衡發展的路徑，而農林產業扶貧是鄉村振興的重要支柱。農林產業扶貧是利用當地的農林產業資源，通過農林產業的發展來帶動當地農民脫貧。地方政府要將農林產業扶貧作為扶貧開發的重要方式，通過發展當地特色農林產業，加強農林產業相關的基礎設施建設，來帶動農民脫貧。農林產業扶貧將鄉村振興具體化，對鄉村振興進行了補充，并提供了方法論，將推動鄉村振興戰略的實施。

（一）農林產業扶貧與鄉村振興戰略目標與效益的耦合

考察農林產業扶貧與鄉村振興戰略目標的實現程度和所產生的效果，首先要分析二者目標的契合程度。農林產業扶貧所解決的是貧困村、貧困鎮、貧困縣的溫飽與發展問題，最終目標是實現共同富裕。農林產業扶貧與鄉村振興戰略都著眼于解決“三農”問題，因此在目標上是耦合的。從實現目標的過程所產生的影響看，作為農村最基本的產業，農林產業的發展不僅解決了脫貧問題，還解決了農村的發展問題，使得貧困村、貧困鎮、貧困縣有了自己的支柱產業，實現村、鎮、縣可持續發展，發展綠色農業，這與實現鄉村振興所產生的效果不謀而合。因此，農林產業扶貧與鄉村振興戰略的目標與效益耦合。二者的耦合加快了兩個戰略的相互融合與銜接。

（二）農林產業扶貧與鄉村振興戰略的服務目標耦合

農林產業扶貧作為扶貧開發的方式，其服務的對象是貧困村、貧困鎮、貧困縣的貧困線以下農民，通過有效的扶貧政策與貧困戶精準對接，并給予技術支持、資金支持、政策支持，最終實現脫貧與共同富裕。雖然農林產業扶貧與鄉村振興戰略二者服務的側重點不同，但最終目的都是讓廣大農民共同富裕。農民是“三農”問題的核心，也是鄉村振興戰略的參與者與服務對象，只有農民實現共同富裕，鄉村的發展才會上一個新的臺階；只有農民實現共同富裕，才能激活其內生發展動力，實現鄉村的可持續發展。因此，農林產業扶貧是鄉村振興的基礎，新農村建設的第一步就是脫貧。農林產業扶貧與鄉村振興戰略之間相互依存。鄉村振興是農林產業脫貧的質的飛躍，而農林產業是鄉村振興的量的積累，二者的服務目標耦合。

（三）農林產業扶貧與鄉村振興戰略的產業資源耦合

扶貧開發的核心思想就是提高農村自主發展的能力，依靠農林產業扶貧來實現脫貧“摘帽”。農村經濟是現代化經濟體系的重要環節。而農林產業是農村經濟的核心。鄉村振興與農林經濟產業扶貧都必須依托當地的特色產業資源，延長產業鏈，增加產品的附加值，從而使廣大農民獲得更多收益。因此，農林產業扶貧是鄉村振興的重要組成部分，二者在產業資源上相融合，是共性與個性的關系。農林產業扶貧的特點就是依托當地的特色農林產業資源，包括當地特色種植業產品，對特色產品的加工產業與農副產品的銷售倉儲等相關產業在內的一系列農林扶貧產業，通過農林產業扶貧帶動當地農民脫貧致富。例如，內蒙古通遼市的科爾沁左翼中旗建成了以牛肉為核心的相關產業，從屠宰到加工的一系列配套產業，形成了一個特色品牌，實現貧困縣 “摘帽”。

二、農林產業扶貧與鄉村振興戰略有效銜接的困難

依據鄉村振興與農林產業扶貧的內在關聯性，可認為二者能實現有效銜接。但是鄉村振興與農林產業扶貧處在量變和質變的不同階段，側重點也有所不同，因此在銜接上還存在一定困難。

（一）部門與部門之間難以統籌

農林產業扶貧屬于扶貧開發的一種方式，由扶貧部門管理。當地的扶貧部門還負責國內扶貧政策的落實，如建檔立卡、對扶貧專項資金的分配與使用，動員基層的力量參與定點扶貧工作等。農林產業扶貧是系統性工程，在農林產業扶貧中，地方要依靠當地特色農林產業資源大力發展當地特色農林產業，如特色產品的種植業、加工業、運輸業等。這些農林相關產業的開發不僅涉及扶貧部門和農林部門，還涉及市場監管部門、水利部門等。農林產業扶貧與鄉村振興的負責部門不同，為二者的統籌規劃與銜接帶來了一定困難。多頭管轄容易造成資源配置不合理、政務流程過長等。因此，如何實現部門的統籌規劃與協調成為鄉村振興與農林產業扶貧有效銜接亟待解決的問題。

（二）資源整合難度大

農林產業扶貧是鄉村振興的前提與基礎。但是農林產業扶貧和鄉村振興在資源整合方面存在一定難度。鄉村振興是一個長久的目標，鄉村振興戰略的目標是實現鄉村三大產業的協調發展，核心為協調、長期、可持續。而農林產業扶貧追求的是短期內擺脫貧困，短期目標與長期目標之間存在著矛盾。脫貧攻堅時期的矛盾是貧困與脫貧的矛盾，而鄉村振興戰略實施時期是發展的矛盾。農林產業扶貧注重一、二產業，而鄉村振興戰略的實施則強調一、二、三產業協調發展。但資源配置是有限的，短期目標與長期目標不同會導致資源整合上存在困難。

（三）人才對接困難

人才是農林產業扶貧與鄉村振興戰略實施的核心要素。無論是鄉村振興戰略的實施還是農林產業扶貧，都離不開人才。人力資源一直是我國農村發展的瓶頸，導致農村空心化現象日趨嚴重，人才流向城市更加突出。一方面是農林專業人才對接困難。隨著農林產業扶貧向鄉村振興轉型，農林產業扶貧也需要更新，也就是延伸農林產業鏈，發展新的產業。因此，從事農林扶貧專業的人才也需要不斷學習。另一方面是數量對接比較困難。過去，我國農村教育質量不高，城鄉教育不均衡，導致農村人才培育相對滯后。改革開放后，大量年輕人到城里務工，農村人才流失嚴重。如今，優質教育資源相對集中在城市，農村學子接受教育后不愿意再回到農村，因此現有的農林產業扶貧相關人才數量較少，使得農林產業扶貧無法質變為鄉村振興。

（四）資金支持方面銜接困難

資金是目前農林產業扶貧和鄉村振興必要的物質基礎，缺少足夠的資金支持，農林產業扶貧與鄉村振興都無法持續。目前我國在農林產業扶貧中投入了大量資金而且已經看到了成效，完成了脫貧，但是從農林產業扶貧向鄉村振興轉型過程中仍然存在資金銜接難的問題。從政府的角度看，政府投入的資金在農林產業扶貧和鄉村振興中依舊占很大比例，在農林產業扶貧向鄉村振興轉型后，農林產業扶貧的資金怎樣同鄉村振興對接，目前沒有相應的規定。從資本的構成來看，怎樣引導社會資本投入到農林產業扶貧向鄉村振興的轉型之中，仍然是需要解決的問題。

三、加快農林產業扶貧與鄉村振興有效銜接的相關政策選擇

脫貧攻堅取得勝利后，農林產業扶貧向鄉村振興轉型成為必然趨勢。目前農林產業扶貧同鄉村振興的銜接仍然存在一定困難，因此加快農林產業扶貧向鄉村振興轉型必須作出合理的政策選擇。

（一）加強部門間的統籌規劃

農林產業扶貧向鄉村振興轉型中離不開政府各部門的統籌規劃。為保障政策的有效執行，就要明確政府各部門的職責，依據農林產業扶貧向鄉村振興轉型的需求，結合各地方的政策，責任到人，責任到崗。將職責清晰化、實施過程透明化，加強組織建設，避免多頭管轄，理順部門關系，提高行政效率。農林產業扶貧與鄉村振興的有效銜接需要各個部門統籌規劃，加大基層的參與度。同時需要利用信息技術搭建相關的網絡政務平臺，共享信息。

（二）建立有效的政策銜接

技術人員在河南省西華縣“葉用甘薯”示范基地查看葉用甘薯生長形勢

可利用農林產業扶貧與鄉村振興的政策共性。在農林產業扶貧向鄉村振興的轉型中，要繼承共性，保持穩定性，降低轉型風險，降低政策成本，避免沉沒成本。在過去的農林產業扶貧中，政府制定了很多優惠政策，脫貧攻堅完成后要將這些政策延續下來同鄉村振興戰略有效銜接，在這些政策基礎上進一步完善鄉村振興的相關政策。鄉村振興不是一個短期工程，而是長期戰略，要制定好、完善好由短期農林產業扶貧向長期鄉村振興戰略轉型的政策體系。

（三）完善人才培養

目前鄉村振興人才短缺，要在從農林產業扶貧向鄉村振興轉型過程中突破瓶頸，培養人才。強化人才培訓建設，重點培養農林產業扶貧中的帶頭人，不斷更新知識，讓他們繼續成為農林產業扶貧向鄉村振興轉型的排頭兵。要提高人才待遇，吸引人才回到農村，將新知識、新技術、新產業帶回農村，使他們成為農林產業扶貧與鄉村振興銜接的中堅力量。利用好人才的專業知識，延伸產業鏈、提高附加值，讓他們在農村的廣闊天地里發揮光和熱。

（四）加大資金投入

資金過去是農林產業扶貧的物質基礎，現在是農林產業扶貧向鄉村振興轉型的物質基礎。不僅要做好農林產業扶貧與鄉村振興的對接，還要加大農林產業扶貧向鄉村振興轉型的資金投入。在財政投入方面，要制定合理的財政投入機制，合理劃分國庫轉移支付與地方財政的投入比例，防止出現忽視地方財政的收支，形成上級出文件、下級出錢的現象。要依據當地現狀合理分配財政投入，不能過多，也不能過少。在條件允許的情況下要允許地方發售鄉村振興的專項債券。還要延續農林產業扶貧期間的財政優惠政策，吸納社會資本，拓寬資金來源。