我國北方清潔取暖補貼政策分析與思考

常 烴

（作者單位：天津社會科學院資源環境與生態研究所）

一、前言

北方地區冬季清潔取暖試點工作已取得積極進展，涉及四批次總計63 個試點城市。本文匯總了北方地區清潔取暖和補貼政策的成效及問題，發現清潔取暖仍然存在成本較高、技術選擇缺乏論證和地方財政持續支出壓力較大等問題。并以天津市為例調查農戶對清潔取暖的使用率與滿意度，結果表明現行取暖方式為清潔取暖與燒煤取暖并存，大多數農戶對清潔取暖比較滿意，但仍然對費用存在擔憂。下一步為鞏固農村清潔取暖政策成效，應加強環境與氣候統籌兼顧與協同治理，因地制宜分區域制定政策，優化補貼政策，從技術、融資和運行模式等多角度創新清潔取暖模式。

冬季燃煤取暖是我國北方區域冬季霧霾形成的主要因素之一，數據顯示，冬天PM2.5 約50%由其產生。北方地區冬季清潔取暖是我國正在大力推進的民生工程，也是減少北方地區冬季霧霾污染的重要舉措，清潔取暖轉型對提高我國空氣環境質量、推動實現“雙碳”目標具有重要意義。2017 年國家多部門聯合開啟中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作，支持改造“熱源側”和“用戶側”兩方面清潔取暖設施。政策實施五年來，中央財政累計投入600 多億元用于獎補資金，各地政府配套資金約為中央補貼的三倍，已取得一定成效。本文圍繞我國清潔取暖相關政策進行分析，并以天津為例調研農戶對清潔取暖的使用率與滿意度，為下一步鞏固清潔取暖成效提出對策建議。

二、北方清潔取暖補貼政策及成效

（一）北方清潔取暖補貼政策

清潔取暖改造工作是大氣環境治理中重要一環，2016 年習近平總書記做出關于“推進北方地區冬季清潔取暖”重要講話，2017 年政府工作報告提出“堅決打好藍天保衛戰”，同年5 月財政部、住房和城鄉建設部、原環境保護部和國家能源局等四部委聯合頒布《關于開展中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點工作的通知》，北方地區冬季清潔取暖獲得中央財政支持試點工作自此開啟。此后在2018、2019 和2021 年又頒布三次通知，共四批次總計63 個城市入圍冬季清潔取暖試點，資金用于支持清潔取暖改造，包括“熱源側”和“用戶側”，支持改造內容包括雙替代，以及多種方式清潔取暖改造，其中重點在散煤治理[1]。

1.政策補貼范圍及方式。2017 年，天津、石家莊、唐山、保定、廊坊、衡水、太原、濟南、鄭州、開封、鶴壁、新鄉等12 個城市通過爭性評審，獲得第一批冬季清潔取暖試點補貼。2018 年四部委又聯合發布《關于擴大中央財政支持北方地區冬季清潔取暖城市試點的通知》，進一步擴大試點范圍，新增23 個試點城市。第二批北方地區冬季清潔取暖試點城市包括安陽、邢臺、聊城、淄博、濟寧、邯鄲、長治、德州、滄州、晉城、焦作、菏澤、濱州、陽泉、濮陽共15 個京津冀大氣污染傳輸通道城市（“2+26”城市），西安、臨汾、運城、晉中、呂梁、洛陽、咸陽等7 個汾渭平原城市以及張家口共23個新增試點。此外，雄安新區也將納入財政支持范圍，但不占用當次試點城市名額。2019 年根據新頒布的文件，2019 年北方地區冬季清潔取暖試點又新增8 個城市，定州、辛集、三門峽、濟源、銅川、渭南、寶雞、楊凌示范區。2021 年，發布第四批《2021 年北方地區冬季清潔取暖項目競爭性評審結果公示》，確定20 個城市進入第四批名單，包括重點區域和其他區域。其中重點區域包括北京市，山東3 個，山西3 個，河北2 個，陜西2 個，以及河南1 個；其他區域包括遼寧、黑龍江、內蒙古、青海、新疆、吉林、甘肅、寧夏等省、自治區各入圍一市。至此，共63 個城市獲得中央財政支持。

中央財政對于試點城市暫定連續給予三年定額補助。資金投入主要包括中央財政資金、地方財政資金和社會資金，秉承“企業為主、政府推動、居民可承受”的理念。每年獎補標準為直轄市（如北京和天津）10 億元，省會城市（如石家莊、太原等）7 億元，地級城市（如淄博、洛陽等）5 億元，汾渭平原城市（如晉中、三門峽等）3 億元[2]，縣級市、區（如定州、辛集等）1 億元，連續支持3 年。中央獎補資金采取“先預撥,后清算”的下撥方式，根據2017 至2022 年各年公布的年度大氣污染防治資金預算，獎補資金每年按80%預撥，待三年通過績效考核后再將總金額剩下的20%撥付到位。2017-2019年中央財政累計投入資金約351.2 億元，僅2019 一年就撥付152 億元用于清潔取暖，2021 年中央財政撥付73.4億元，且提前下達2022 年大氣污染防治資金共207 億元（其中用于清潔取暖部分未對外界公布）。

由于清潔取暖改造過程中農村散戶面臨的實際困難和地方財政運行有較大補貼壓力，2020 年中央財政在安排大氣污染防治資金時，對農村清潔取暖運行撥付20 億元專款專用，且明令各地財政結合本地區清潔取暖實際運行、農村居民實際收入水平、財政承受能力和可持續發展等情況，綜合籌劃中央和地方大氣污染防治資金，精準施策，全面用于農村清潔取暖運營補貼，特別是農村特困人群，確保政策實施效果。

2.各地清潔取暖運行補貼政策。為了更好利用中央補貼政策加快推進清潔取暖改造工程，同時達到理想的大氣污染治理效果，各省市結合自身實際情況制定了各項政策。包括設備購置安裝、戶內線路改造補貼，采暖期用氣/電運行補貼和階梯氣/電價等。通過各省市政策文件的總結和梳理，對四批次共63 個試點城市為例對各項政策進行了總結，（見表1）。由于各時期、部分省份內各市縣補貼標準不一，且第四批次只有遼寧阜新公開了具體政策，為方便理解只取補貼政策的最大值。

表1 中央財政支持北方地區冬季清潔取暖試點城市匯總（單位：億元）

整體補貼方式由中央財政提供部分資金，地方財政配套一部分資金支持。各地由省（自治區、直轄市）、市（地、州、盟）、縣（區、市、旗）三級按一定比例分擔，戶外管網安裝費用通常由企業承擔。資金不僅用于發放農村清潔取暖補貼，另外需供集中取暖的小鍋爐整治和外墻保溫等各項工程。大部分地區制定了具體的“煤改氣”、“煤改電”運行補貼政策，其中第四批名單中北京實際上在2013 年就已經開展清潔取暖工作，遼寧公開了“煤改電”政策，而其他省市未查詢到相關文件。其中，“煤改氣”設備初裝補貼600-15000 元不等，單位氣量補貼 0.38-1.41 元/立方米，總氣價補貼900-2865 元；“煤改電”設備補貼600-25000 元不等，單位電量補貼0.1-0.3 元/千瓦時，總電價補貼450-2400 元，（見表2）。運行補貼有多種方式，第一種為后補貼形式，如陜西渭南采暖季結束后持有效發票申報運行費補助；第二種為補貼運行企業，如河南三門峽采取用戶在供暖期前申請，申請成功后在整個供暖期執行優惠價格；第三種為創新貼形式，如河南安陽采取發放消費券的形式，針對貧困戶人口數的不同和普通戶分別發放500-1500 度不等的“電采暖消費券”。

表2 各地冬季清潔取暖補貼政策匯總

整體而言，北京、天津、山東、山西單價補貼力度較高，河南、陜西補貼力度較低，另有較多城市未查詢到運行補貼政策，這與各地財政收入情況和冬季溫度有關。大部分第三批試點城市以及第四批重點區域的清潔取暖工作已在2017 或2018 年與省內先行試點城市一同開展，因此延續了省內其他城市的政策，但第四批其他區域除遼寧阜新和內蒙古包頭已經公布的清潔取暖方案外，其他城市并無具體補貼政策。

在峰谷電價和階梯氣/電價方面，大部分試點城市根據《關于北方地區清潔供暖價格政策的意見》的要求，針對清潔取暖制定了價格優惠政策。“煤改氣”方面，各城市的價格優惠政策有所差異，部分城市采暖季不執行階梯氣價，采暖用氣價格執行階梯氣價第一檔標準；有些地方仍采取階梯氣價，但提高第一檔用氣量。“煤改電”方面，電價政策通常由省級層面制定。各省均制定了采暖電價和峰谷電價，供用戶自由選擇，谷電時長均為20:00-次日8:00共12個小時。山西忻州采取峰谷時段、用電量計價、平段電價三種方式自由選擇[3]。

（二）清潔取暖取得的成效及問題

1.取得的成效。自2017 年以來北方地區冬季清潔取暖試點工作取得積極進展[4]。第一，清潔取暖率大幅度提高。截至2020 年底，北方地區清潔取暖率達到約65%，農村地區清潔取暖率約31%，分別比政策實施前提高31%和21.6%[5]，京津冀及周邊地區、汾渭平原清潔取暖率達80%以上[6]。第二，清潔取暖改造面積大幅增加。到2021 年4 月，共39.10 億平方米、3526 萬戶獲得清潔取暖改造。其中，城區改造9.58 億平方米、869 萬戶，城鄉接合部、所轄縣及農村地區改造29.51 億平方米、2657萬戶（《中國散煤綜合治理研究報告2021》）。第三，散煤替代工作穩步推進。截至2019 年底北方農村地區共改造散煤燃燒約2300 萬戶（《新時代的中國能源發展》）。

2.存在問題。（1）清潔取暖成本較高，用戶接受度不一。不同收入水平的居民可接受取暖成本也各不相等，當前在運行補貼還存在的前提下已有返煤現象頻發。某地在推進清潔取暖改造過程中“一刀切”，禁止燒柴、封炕封灶，導致部分群眾挨冷受凍，終止補貼更可能導致大規模返煤現象發生。

（2）技術選擇缺乏論證。清潔取暖的技術選擇存在一哄而上、別人怎么干就怎么干、怎么方便怎么干等現象[7]。政策運行初期，一些地區在缺乏實際論證的情況下推行“煤改氣”，后期天然氣“氣荒”問題暴露出雙替代工作技術選擇缺少論證與天然氣管網基礎設施的前期建設缺乏等問題[8]。另外忽視用戶側節能改造也使清潔取暖效果大打折扣，墻體單薄提高了供暖系統的熱負荷，增加取暖能耗，從而增加了運行費用[9]。

（3）地方財政持續支出壓力較大。中央財政補貼僅減輕了省一級的財政壓力，而市、縣兩級補貼支出壓力依然存在。各地居民收入不盡相同，以試點城市而不是用戶數量發放清潔取暖補貼并不合理。截至目前，第三、四批城市仍在三年補貼的政策執行期中。而在第一、二批清潔取暖試點城市中，天津、石家莊、濟南、晉中、運城、臨汾、淄博、濟寧、德州、安陽、濮陽等城市已公布清潔補貼政策再執行三年，唐山、廊坊、衡水、鄭州、鶴壁、新鄉、菏澤等城市采取不同形式的退坡政策逐步退出清潔取暖補貼，剩下的17 個城市沒有明確今后的清潔補貼政策。

三、天津清潔取暖政策與現狀調查

（一）天津清潔取暖政策

1.總體補貼政策。天津入圍第一批試點城市。2017年至2019 年，天津共可獲得30 億元中央獎補資金，但這是在通過國家績效考核后的數據，前期每年可獲得8億元、三年共計24 億元，剩下6 億元在考核通過后撥付。共95.5 萬用戶需接受清潔能源取暖改造。天津市的資金分配原則為統籌兼顧、獎補結合，結合實際，突出重點。中央獎補資金以改造散煤取暖方式為主,也需根據實際情況進行建筑節能改造。天津市采取獎補結合的方式，以各區承擔的改造戶數為基準分配資金，同時鼓勵地方財政和社會資金加大投入。在安排散煤取暖清潔能源替代和建筑節能改造項目建設資金時，向清潔取暖改造任務較重、資金投入大、財力相對薄弱的區傾斜。為確保各區高效、高標準完成改造任務，如期完成清潔取暖改造的區將獲得資金獎勵，（見表3）。

表3 天津清潔取暖重要政策匯總

2.運行補貼政策。為減輕居民取暖負擔，“煤改氣”和“煤改電”的居民用戶最高補貼1200 元和1600 元。自開展“雙替代”工作以來，清潔取暖應改盡改，清潔取暖率達98.9%，為冬季空氣質量持續改善作出了突出貢獻。但清潔取暖成本仍高于傳統燒煤取暖，短期內政府補貼政策還不能退坡，以防止散煤復燒。天津在所有試點城市中第一個繼續實行冬季清潔取暖補貼政策，2020年發布《關于延長執行我市居民冬季清潔取暖有關運行政策的通知》，自2020 年11 月起至2023 年3 月止延長“煤改電”和“煤改氣”的運行補貼政策，暫定三年。地方為了支持清潔取暖政策，發行特別國債和新增地方政府一般債券資金3.06 億元，用于項目建設和運行補貼。

天津市在用戶補貼方面，針對煤改氣給予1.2 元/立方米、不超過1000 立方米/戶的補貼；采暖期取消階梯電價，執行0.3 元/千瓦時的低谷電價，且時間延長為每日20 時—次日8 時（此前規定的谷電時長為每日21 時—次日6 時），同時給予0.2 元/千瓦時、不超過8000 千瓦時/戶的補貼。

（二）天津農村農戶對清潔取暖的使用率與態度調查

為了深入了解天津在落實清潔取暖政策過程中農戶的實際使用率與滿意度，利用問卷調查獲取微觀調查數據[10]。選取9 個區（武清區、西青區、北辰區、寧河區、靜海區、濱海新區、津南區、寶坻區、薊州區）的農村地區共23 個村進行調研，發放1200 份問卷，選取的調研村具有一定的普遍性與特殊性，能夠代表天津市農村的普遍情況，同時又能反映各個區特殊的不同情況。

面對農戶共有3 道題涉及清潔取暖。第一題為多選題，詢問農戶取暖主要使用的能源形式，選項為電、天然氣/煤氣、太陽能/沼氣、煤、柴和其他共6 項。該問題獲得1152 份有效問卷，其中選擇“電”的有273 人，有效百分比為23.7%；選擇“天然氣/煤氣”的有546 人，有效百分比為47.4%；選擇“太陽能/沼氣”的有14人，有效百分比為1.2%；選擇“煤”的有408 人，有效百分比為35.4%；選擇“柴”的有76 人，有效百分比為6.6%；選擇“其他”的有14 人，有效百分比為1.2%（見圖1）。在實際調查中了解到，有部分村在“雙替代”啟動的初期，清潔取暖設備安裝到位但未通氣，農戶依然使用燒煤取暖。一部分農戶由于各種原因而選擇同時使用清潔能源和傳統燃煤，例如取暖溫度達不到預期、老人生活習慣問題和費用問題等。濱海新區選擇“電”的比例最高，為95.9%；津南區選擇“天然氣/煤氣”的比例最高，為93.5%。

圖1 農戶取暖主要使用的能源

第二題為單選題，試圖了解農戶對清潔取暖的態度，設置三個選項：好、不好、有好也有不好。共獲取1142 份有效問卷，其中選擇“好”的有777 人，有效百分比為68.0%；選擇“不好”的有98 人，有效百分比為8.6%；選擇“有好也有不好”的有267 人，有效百分比為23.4%（見圖2）。大多數農戶認同清潔取暖，大約四分之一的農戶持中立態度。

圖2 農戶對清潔取暖的滿意度

第三題為多選題，試圖了解農戶贊同或反對清潔取暖政策的原因。在獲取的1155 份有效問卷中，選擇“方便，不用起夜添煤”的有615 人，有效百分比為53.2%；選擇“干凈衛生，家里沒有煤灰”的有873 人，有效百分比為75.6%；選擇“環保，空氣質量更好”的有403 人，有效百分比為34.9%；選擇“習慣用煤”的有35 人，有效百分比為3.0%；選擇“燒煤更暖和”的有64 人，有效百分比為5.5%；選擇“燒煤更省錢”的有140 人，有效百分比為12.1%；選擇“擔心今后取暖補貼停發”的有159 人，有效百分比為13.8%；選擇“其他”的有111人，有效百分比為9.7%（見圖3）。贊同清潔取暖政策的理由大多是由于清潔取暖更方便和干凈，而不認同或中立態度的理由大部分是因為經濟原因，例如燒煤更省錢和擔心取暖補貼退坡后的取暖費用問題。

圖3 農戶贊同或反對清潔取暖政策的原因

總體上看，天津農村清潔取暖以“煤改氣”、“煤改電”為主，輔以清潔煤。現實情況中存在設備安裝完畢即算清潔取暖改成完成，部分農戶反映尚未通氣而仍然燒煤取暖。大部分農戶對清潔取暖政策滿意，但也有農戶認為溫度達不到預期。在調查過程中很多農戶反映出對后期補貼取消的擔憂，擔心無法負擔取暖費用。

四、下一步鞏固清潔取暖成效的對策建議

（一）統籌兼顧，加強環境與氣候協同治理

加強頂層設計，宏觀視角上統籌環境、氣候和經濟等多維目標，處理好長期和短期的關系、整體與局部的關系、發展與保護的關系。數據顯示農村采暖能耗占據農村居民能耗總量的47%，碳排放占農村碳排放總量的45%，農村采暖無論在能耗占比還是碳排放占比上都是占比最大的一項。因此在推動雙碳目標實現過程中，北方清潔取暖特別是農村燃煤取暖面臨向低碳化轉變的新機遇。在頂層設計上需要環境與氣侯協同治理的制度設計，在具體政策措施上需在兼顧經濟性的前提下統等環境和氣候目標，并將其融入城鄉建設和新能源系統的構建。將清潔取暖與大氣污染攻堅、鄉村振興戰略、共同富裕等國家戰略結合起來統籌推進，促進農民生活方式的轉變，提升農戶生活幸福指數。

（二）因地制宜，分區域制定政策

遵循“宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱”的原則[11]，杜絕“一刀切”，分區域提出清潔取暖率目標。出臺農房建設管理辦法，加快推進分布取暖建筑能效的提升，科學選定清潔取暖技術路線。清潔取暖技術的選擇應兼顧“減污降碳”效果和經濟性，長期來看將清潔可再生能源電力供熱作為主要的熱源，短期可優先選擇工業余熱、熱電聯產、地熱等方式用于城鎮集中供曖區。空氣源熱泵功耗較低，可在有基礎、有條件的城中村（城郊村）優先推廣，直熱式電暖器和蓄熱式電暖器應慎重推廣，鞏固和穩步推進煤改氣。“太陽能＋熱泵”、“太陽能＋生物質爐具”和地熱取暖等技術已較成熟，應就地取材實現多能互補，可在生物質、太陽能資源豐富和地熱資源豐富，且有較好基礎的地區積極推進。在地處偏遠和經濟欠發達的偏遠農村不宜急功冒進，可先行普及潔凈煤或生物質配套清潔爐具。

（三）優化補貼政策

進一步調整優化清潔取暖補貼政策，將以試點城市行政級別作為補貼標準調整為以改造任務量作為補貼標準；在中央清潔取暖補貼資金預算下達時，將各地區運行補貼金額和補貼標準等明確下來，在地方開展補貼效果評估，并據此完善地方運行補貼標準，確定退坡速度和退出時間。建議地方政府加快引入社會資金，加大投入比例，促進中央補貼資金更多地帶動地方和社會資本投入，在下階段清潔取暖試點城巿競爭性評審和清潔取暖項目城市績效評價中，將此項數據作為一項評價指標。

（四）多效并舉創新清潔取暖模式

從技術、融資和運行模式等多角度創新清潔取暖模式，通過創新提高清潔取暖效率，降低成本，實現清潔采暖成本的合理分攤，并最終走向市場化和商業化。鼓勵清潔取暖技術創新。解決各種取暖技術存在的核心技術問題，以及各種技術之間的耦合問題，實現技術的穩定可靠和高效。進行金融創新，提供多元化綠色金融產品，拓寬融資渠道，降低融資成本，從而降低清取暖成本。鼓勵商業模式創新，充分調動地方政府、企業和取暖用戶的積極性，降低取暖成本，減輕中央和地方的財政壓力，實現清潔取暖成本的合理分攤。利用智慧監管平臺提早布局售后運維體系，破解清潔取暖設備點多面散、無監管的難題。

引用

[1]支國瑞,楊俊超,張濤,等.我國北方農村生活燃煤情況調查、排放估算及政策啟示[J].環境科學研究,2015,28(8):1179-1185.

[2]宋玲玲,何軍,武娟妮,等.我國北方地區冬季清潔取暖試點實施評估研究[J].環境保護,2019,47(9):64-68.

[3]邸英明,成懷平,梁媛芳,等.以山西省為例清潔取暖財政支持機制探究[J].山西財稅,2021,505(3):28-32.

[4]武娟妮,宋玲玲,王佳寧,等.補貼與價格優惠政策對北方農村清潔取暖費用影響[J].地方財政研究,2021,199(5):65-74,112.

[5]趙夢雪,馮相昭,杜曉林,等.典型區縣農村冬季取暖“煤改電”推進案例分析[J].環境與可持續發展,2020,45(3):33-36.

[6]羅宏,張保留,王健,等.京津冀及周邊地區清潔取暖補貼政策現狀、問題與對策[J].中國環境管理,2020,12(2):34-41.

[7]楊旭東,單明,邢永杰,等.我國北方農村清潔取暖適宜模式研究——基于河南省鶴壁市和山東省商河縣的實踐[J].環境與可持續發展,2021,46(3):67-74.

[8]張弓,何倩,全力.北方農村地區“氣代煤”價格成本問題及對策建議[J].宏觀經濟管理,2021,452(6):83-90.

[9]袁閃閃,張宇峰,肖慧.清潔取暖用戶側建筑能效提升方案研究及實施建議[J].建設科技,2021,435(15):18-22,27.

[10]常烴,牛桂敏.農村人居環境整治滿意度及支付意愿的影響因素分析——基于天津市問卷的調查數據[J].干旱區資源與環境,2021,35(1):36-42.

[11]周衛青,吳華成,李朋,等.基于實測的北方地區不同清潔取暖方式環境效益對比研究[J].環境污染與防治,2021,43(4):416-420.