海南自貿港新免稅政策對旅游影響分析

賀群舟 劉文君

一、前言

2020 年6 月1 日《海南自由貿易港建設總體方案》出臺。本文梳理了海南免稅政策的發展歷程，并分析海南離島免稅“新政策”對海南免稅行業和旅游經濟的影響，同時為離島免稅政策的發展提供建議，助力海南自由貿易港的建設。

二、海南離島免稅政策實施情況

2020 年6 月中央決定在海南全島實施自由貿易港政策以來，多項利好政策不斷落地，共同助力海南經濟發展。6 月1 日《海南自由貿易港建設總體方案》出臺以后，緊接著6 月 29 日，財政部等三部委聯合發布《關于海南離島旅客免稅購物政策的公告》，自 2020 年 7 月 1 日起實施。在眾多政策中海南離島免稅購物政策（以下簡稱離島免稅政策）的調整成為了受關注度極高、政策力度極大、影響力極廣的重要政策之一。離島免稅政策自從2011 年3 月開始試行并且一直發展到今天，經歷了從借鑒國際通行做法到各方面引領世界水平的轉變，其中經歷了幾次重大的調整，逐步形成完善的全島免稅購物鏈條，在各方面已經比肩日本沖繩、韓國膠州以及中國臺灣的離島免稅政策。

（一）海南離島免稅發展歷程

建設海南國際旅游島的相關提議在2001 年就已經提出，是由海南改革發展研究院首次提出并設立，后經過十年的研究論證，在2009 年國務院發布的《關于推進海南國際旅游島若干建議》中指出，中央支持海南建設國際旅游島，并且給予了一系列政策傾斜，其中就有離島免稅政策的提案，并且成為了最為引人矚目的重要政策之一。2011 年3 月，《財政部關于開展海南離島免稅旅客免稅購物政策試點的公告》文件的出臺，標志著離島免稅政策進入落地實施階段，徹底拉開了離島免稅政策的大幕。公告中明確了海南離島免稅的政策內容和要求，并且決定從2011 年4 月20 日起，海南離島免稅政策正式實施。截止2021 年1 月1 日，免稅政策經歷了幾次大的修改完善，其中在2020 年7 月份的調整力度最大，一方面是為了適應國內不斷增加的旅游和購物消費需求，再者也是助力海南自由貿易港的建設。離島免稅政策經過十年的不斷發展，逐步形成了多元化經營主體，政策更加開放，購物更加便捷，海、陸、空全覆蓋離島免稅購物鏈條。大大提高了游客的滿意度，充分激發了市場活力，增加了海南旅游業的消費熱點，成為海南旅游不可或缺的話題。

（二）離島免稅政策歷次調整對比

總的來看，我國自2011 年正式實施海南離島免稅政策以來，經歷了7 次正式的調整完善，實現了由借鑒國際經驗到領跑政策制定的轉變，離島免稅政策走過了將近十年的歷程，相關政策運行平穩良好，逐步成為支持海南經濟不同發展階段的重要政策。同時，在不斷發展的過程中，也離不開每一次政策的完善，使得政策更加人性化，更加適應經濟社會的發展，從而更好的促進海南相關行業的發展。以下則是海南免稅政策的調整對比，見表1。

表1 海南離島免稅政策調整過程及對比

三、海南離島免稅“新舊”政策對旅游影響分析

（一）海南離島免稅“舊政策”對旅游的影響

1.對免稅購物人次與旅游接待人次的影響。在2020年之前，海南離島免稅市場的銷售額一直處于穩步增長階段，五年平均復合增長率一直處于20%以上，免稅政策拉動免稅經濟快速發展，免稅銷售額逐年擴大。從2015年至2019年以來，據海口海關公布的統計數據顯示，免稅銷售額由2015 年53.47 億元增長至2019 年136 億元。在2017 年度增長率達到了31.69%，在2017 開年之初，財政部對離島免稅政策進行了第四次調整，由此說明政策的調整效應對于免稅行業的發展起到了極為重要的作用。2018 年的11 月份和12 月份，財政部又聯合幾部委調整海南離島免稅政策，將每人每年免稅額度調高至30000 元，并且將輪船提貨也納入免稅范圍，在2019年度增長率直接達到了34.65%，創下了近幾年最高增長記錄，再次印證了政策調整的效果所在。

在免稅購物人次方面，據海口海關數據顯示，從2015 年的164 萬人次增加至384 萬人次，五年間購物人次實現穩步增長。在2019 年購物人次從288 萬驟增至384 萬，接近四成左右的增幅，恰恰也說明了2018 年政策的調整紅利充分的在免稅行業顯現出來，同時對于海南的旅游人數也帶來了不小的上升。免稅購物人次雖說每年有較大的增幅，但是與總的接待旅游人次對比來看的話，免稅購物人次在旅游接待人數中占比較小，說明去海南旅游的人并不是為了免稅購物而去的，休閑度假的占據多數。免稅購物在旅客群體中滲透率較低。

2.對海南旅游收入的影響。離島免稅政策的利好不僅體現在免稅行業的發展上面，在助力海南旅游業以及相關產業的結構轉型升級上發揮了非常大的作用。海南的國內旅游收入與旅客接待人數呈現正增長態勢，海南免稅產業的發展為海南帶來了旅游人數的增加和旅游收入的上升。海南省的國內旅游收入由2015 年的528.08 億元增長至2019 年的991.81 億元，接待過夜旅客由2015年的4492.95 萬人次到2019 年的6824.51 萬人次，據海南省旅游發展委員會統計，海南旅游年收入和過夜人數分別呈現每年大約16.61%和14.3%的增幅。顯而易見，旅游收入的年均增長率高于接待游客數量的增長，海南的離島免稅政策大幅度促進了海南旅游收入的增加，對于海南的旅游業有積極推動作用。

（二）海南離島免稅“新政策”對海南旅游的影響

1.“新政策”實施后對旅游人數的影響。據海南省統計局數據顯示，2020 上半年（1-6 月份）民航客運人數總計718 萬人次，創下近十年新低，較2019 年上半年的2006.18 萬人次大幅下降。接待旅客人數為1966.43 萬人次，同比2019 年3856.98 萬人次相去甚遠。自由貿易港《總體方案》的出臺，為海南帶來了新生力量。

2.“新政策”對免稅經濟的影響。從2020 年7 月份調整力度更大的免稅政策正式出臺到2020 年末僅僅六個月時間內，據海口海關公布數據來看，免稅購物金額達到了199.8 億元，同比2019 年下半年69.7 億元增加了130.1 億元，增幅達到了186.65%。在人流動大幅減少，旅游人次同比下滑的情況下，海南免稅市場的火爆更是驗證了此次免稅政策的調整的巨大作用，充分展示了國人的消費活力。同時，從購物人次來看，2020 下半年購物人次達到了299.33 萬人次，同比2019 年的195.68 萬人次增加了52.96%，增速創近五年新高。由此可見，“新政策”的調整對海南免稅經濟具有正向的關系。

3.“新政策”對海南旅游經濟收入的影響。免稅政策對免稅經濟行業的影響是巨大的，同時也是海南旅游經濟的重要支撐，為海南旅游經濟的發展帶來了人員上的流入和消費的轉移。

據海南統計局數據來看，2020 年1-6 月份民航共運送旅客718.93 萬人次，較2019 年同期的2006.18 萬人次下降了約1288 萬人次，降幅達到64.20%；旅游接待人數共計1966.43 萬人次，較2019 年同期1-6 月份的3856.98 萬人次下降了1890.55 萬人次，降幅達到了49.02%；從國內旅游收入來看，2020 年1-6 月份的國內旅游收入為222.84 億元，較2019 年同期的461.7 億元下降了238.86 億元，降幅也達到了51.73%。從以上來看，在2020 年的上半年，海南經濟的規模和發展速度受到了巨大的下滑。

將2020 年7-12 月份的數據同2019 年相比，即主要是分析免稅政策的調整帶來的正向效應。在海南省統計局公布的2020 年7-12 月份的數據來看，民航運輸達到了1433.8 萬人次，較2019 年同期的1894.82 萬人次下降了461.02 萬人次，降幅為24.33%，比上半年降幅略有回升企穩跡象；從旅游接待人數來看，2020 年下半年總人數達到4488.66 人次，較2019 年同期4454.22 人次增長34.44 萬人次，雖然增幅不是很明顯，但是已經持平就是在增長；從國內旅游收入來看，2020 年的下半年國內旅游收入達到642.4 億元，較2019 年同期的520.99 億元增長121.41 億元，增幅達到23.30%。

總的看來，海南的旅游經濟在下半年有了大幅度的回升，但是比較看來，國內旅游收入的23.30%和免稅銷售額的186.65%的增長幅度早已經超越國民經濟2.3%的增長率。就海南地區來看，政策效應遠大于經濟回升的效應。

4.“新政策”對海南免稅市場格局的塑造。此次的免稅政策的調整另一重要方面在于海南地區免稅市場經營主體的放寬，這將有利于海南免稅行業的重新洗牌和提質升級。調整之前，一直是中國免稅集團獨霸海南免稅市場，這次加入了經批準的經營主體均可參與海南免稅經營。據海口海關數據顯示，在2020 年12 月30 日，海旅免稅城、中免鳳凰機場免稅店、中服三亞國際免稅購物公園三家免稅店正式開業，緊接著在次年1 月31 日，海控全球精品（海口）免稅城一期、深圳免稅海口觀瀾免稅城開業。至此，海南離島免稅店由原來的中免集團旗下4 家擴容至9 家，免稅業態進一步完善，將形成多元的主體的運營格局，這將會給消費者帶來更加便捷的購物體驗和選擇，將會使海南免稅市場形成更加完善的競爭環境，帶來更加優質的服務。

四、政策建議

（一）打造海南離島免稅“金字招牌”

從政策調整之后效果來看，尤其是在每次政策調整后的數月之內，基本上都會吸引幾波巨大的購物潮流，促使近期免稅銷售額和旅游人次大的增長，同時也會相當程度上刺激了旅游經濟的發展。海南免稅政策對于旅游的影響縱然有許多的幫助，但是從各項指標來看，海南旅游的發展對于政策的調整較為依賴。自從2011 年實行離島免稅政策以來，總共進行大小7 次的調整和完善，每次調整都取得了較好的效果，釋放了政策紅利，對進一步政策的完善和成效產生了巨大的推動作用。海南離島免稅尚未形成強有力的品牌效應，沒有形成新的增長點。

對于政策調整能夠促進經濟發展看來，這是有利因素，但是政策調整會帶有一定的時滯和不足，相關政策制定者應制定大體框架，將有些許可權力下放，盡量使市場因素多主導一些[1]。同時，海南應該依托自由貿易港建設的紅利因素，完善旅客免稅購物的全流程體驗，努力打造自己的離島免稅“金名片”，盡量使旅游經濟避免過度依賴政策性的調整，要使免稅行業和旅游經濟的增長成為“新常態”，使離島免稅成為海南旅游的一張名副其實的“金字招牌”。

（二）完善供應鏈和探索消費潛力

從2015-2020 年度的購物人次和接待旅客人次來看，購物旅客人次占比較少，購物人次比重大概在10%左右，這也說明游客對于海南免稅政策的熱度僅存在于少數群體，普通大眾還是略顯不足，當然部分原因也有可是價格受限（即消費能力有限）和免稅制度的吸引力不足。游客專門因為赴瓊購物而去海南的比例較少。免稅店的部分熱門商品會因為缺貨而抑制了一部分消費。

對于產生旅客人次多而購物人次少的原因分析來看，一是缺貨現象嚴重，二是價格相對較高。在以后的發展過程中，相關經營免稅行業的企業應該完善供應鏈體系，對于相關的產品需求能夠做到精準的預測和精準銷售[2]。海南省可以加快審批相關經營主體，引進更多的優質經營企業，同時還可以加快國際經營免稅企業的引進和設立，利用國際企業的采購能力和資源，降低經營成本，讓利于消費者；此類舉措可以使市場差異化經營，充分釋放消費活力，使海南旅游經濟更加行穩致遠。

（三）加大政府對旅游業的扶持

在2020 年“新政策”實施之前，海南免稅市場一直是中免集團一家獨大，這將導致免稅銷售額受自身影響較大，更容易產生服務水平低下、價格壟斷現象，這種局面在2020 年末已經出現轉機，2021 年初海南新增六家免稅店，不乏在年中繼續新增離島免稅店，這些得益于政府新規的出臺。同時，在重視免稅政策的適應性調整時，還應該重視海南旅游業整體的改善，目前，海南省旅游基礎設施和公共服務建設等方面仍然落后于國內發達城市，為了進一步深化海南旅游業和免稅行業的可持續性發展，海南省要加大省內各項旅游基礎設施建設，其中，對于社會公共基礎設施，財政應該統籌規劃，對于經濟效應前景較好的一些旅游項目，政府可則以引導社會資金進行保護性開發[3]。從現在看向未來，海南離島免稅政策在“十四五”規劃期間會有更加長遠的發展，市場潛力更加巨大；同時也應看到，海南離島免稅現狀離預期還有較大距離。要想更好地釋放離島免稅政策紅利，需要政府扶持助推海南自由貿易港建設的發展。

引用

[1]劉薇，張應武.海南離島免稅政策的運行評估、國際比較與政策建議[J].南海學刊，2015,12

[2]常州盛.提高海南免稅奢侈品銷售比重,加快打造國際旅游消費中心[J].今日海南,2019,12

[3]陳珂;段勇兵;黃綠云.海南離島免稅購物拓展及風險防控政策建議[J].今日海南,2020,4