西南喀斯特地區農村人居環境政治的特殊困難及對策研究

徐彥勝　趙昆煬　張鳴鳴

〔摘要〕改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的一項重要任務，隨著農村人居環境整治三年行動任務的完成，各地農村人居環境得到明顯改善。但我國西南喀斯特地區由于特殊的地質條件和脆弱的生態環境，農村人居環境整治面臨一些亟待解決的特殊困難。文章以貴州省為例，從我國西南喀斯特地區農村人居環境整治現狀出發，分析了該類地區農村人居環境整治存在的問題，提出了出臺針對性整治策略及支持保障方案、構建多元投入格局、精細化系統化推進農村人居環境整治提升等對策建議。

〔關鍵詞〕喀斯特地區;鄉村振興;鄉村治理;生態建設;農村人居環境

〔中圖分類號〕X24〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0694（2022）03-0080-1

作為一類特殊地貌，喀斯特地貌廣泛分布于我國西南地區，是世界主要生態脆弱帶之一，具有地表土壤瘠薄且不連續、地上地下連通性好、水土資源空間分布不匹配等特點，在巖溶干旱環境下，西南喀斯特石漠化現象嚴重，生態系統十分脆弱且脆弱程度持續加深。與此同時，我國西南喀斯特地區人口稠密，且少數民族人口占比高，曾經是我國貧困人口最集中地區之一，有關研究顯示這一地區人口密度遠超生態環境的最大人口容量〔1〕，人類活動進一步加劇了喀斯特地區生態系統的脆弱性。采取措施改善農村環境基礎設施、推進衛生廁所建設及糞污無害化處理、治理農村生活污水垃圾，有利于改善農村生活條件、減少生態環境載荷。近年來，黨中央高度關注農村人居環境整治工作，大力推進農村廁所革命、生活污水垃圾治理，2021年12月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳卬發《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，作出實施農村人居環境整治提升的部署，對地處偏遠、經濟欠發達地區的人居環境改善提出了目標任務。

我國西南地區農村整體收入偏低特征與喀斯特地貌特殊資源條件交織，使這一地區在農村人居環境整治提升中面臨諸多特殊困難和嚴峻挑戰。2021年10月，課題組赴貴州省湄潭縣、江口縣、天柱縣等典型地區開展調研，與貴州省及各縣相關部門進行座談訪談，走訪13個行政村、279戶農戶。調研發現，我國西南喀斯特地區推進農村人居環境整治存在“滯后性”，生態建設和民生改善面臨嚴峻挑戰，需要采取有針對性的措施予以應對。

一、已有研究及述評

1.農村人居環境相關研究

近年來，農村人居環境問題日漸成為學術界關注的熱點焦點，且有多學科交叉融合的態勢。我們以“農村人居環境”“農村衛生管理”“農村衛生環境”等關鍵詞進行中文學術論文檢索，發現相關研究成果呈現兩個顯著趨勢：一是盡管總量不大，但近年來在CSSCI等核心期刊上發表的相關論文數量顯著增加;二是早年相關論文較多發表在公共衛生、規劃設計等學術期刊上，但近年來綜合性人文社科類和經濟學期刊上的相關論文數量較多。就我國農村人居環境本身而言，農村人居環境區域差異明顯，且地區間差異有進一步擴大的趨勢，部分地區存在經濟發展與農村人居環境建設不協調的情況〔2〕。出現這一情況的主要原因在于：歷史欠賬較多，人居環境改善缺乏全國層面的統一標準〔3〕;政策執行不到位、資金投入嚴重不足、技術空間適應性相對較差〔4〕;粗放型的經濟發展模式、政府供給與管理工作不到位以及農戶意識淡薄等〔5〕。從宏觀視角觀察，推動農業的專業化和規模化發展，有效提高農村消費水平，將進一步加劇農村環境的惡化〔6〕。從典型案例看，發展不充分的地方，如西南山區開展農村人居環境整治會更加復雜和困難，但村級實施人居環境整治措施和開展鄉村旅游能夠顯著促進農戶參與沖水式衛生廁所改造、減少生活污水和固體垃圾隨處排放。同時，戶主的家庭情況以及農村的交通情況也會產生影響〔7〕。楊錦秀等（2010）研究發現，農民工對流出地農村人居環境改善會產生影響，其中對山區的影響最大〔8〕。

2.喀斯特地區農村人居環境影響因素研究

早在2001年，有學者針對喀斯特地區特點進行了研究，建立了綜合評價體系，提出了“城鎮化”會對當地人居環境產生顯著影響的觀點，并針對性地提出考慮環境容量，提前做好規劃的建議〔9〕。后續研究發現，喀斯特地區人居環境與區域自然環境密切相關，并且自然環境是該地區人居環境發展的主導因素，兩者存在相互影響的緊密關系〔10〕。近年來，隨著農村人居環境整治的興起和相關研究持續深入，有學者進一步闡釋了喀斯特地區環境退化與人類活動的緊密關系，部分研究認為人類活動加劇了環境破壞〔11-13〕，與人居環境產生更深遠的交互影響。

3.喀斯特地區人居環境整治的特殊性研究

我國巖溶面積約占國土面積的1/3，在西南的貴州、云南、四川、廣西等地廣泛分布，屬于典型的生態脆弱、環境敏感地區〔14〕。由于地理位置的特殊性，目前我國西南喀斯特地區農村人居環境整治面臨特殊的困難和難點。一是環境敏感，生態退化明顯。喀斯特地區旱澇災害多發、水土流失嚴重、地面塌陷頻繁，是典型的生態脆弱帶〔15〕。該地區生態退化呈現類似荒漠景觀的石漠化現象，對人類活動或環境污染較為敏感〔16〕。二是環境污染存在隱蔽性和易擴散性。當地大多為巖溶山體，山體內存在大量孔洞、地下暗流、地表徑流等多層水流和空間，不僅不利于水土保持，還容易出現水源污染的情況〔17-18〕。有研究對貴州農村學校的飲用水衛生監測顯示，當地2019年水樣抽樣合格率僅為58.81%，存在較為明顯的糞便污染問題〔19〕。三是經濟基礎差，相對貧困集中。西南喀斯特地區是曾經的重點扶貧地區，截至2020年，西南喀斯特地區（含廣西）農村居民最低生活保障家庭數占全國的27.96%①，是我國相對貧困最集中的地區，當地財政較差，農民經濟基礎較弱。

4.研究述評

整體來看，近年來國內學界對農村人居環境的研究成果日漸增多，在農村人居環境的現狀特征、存在的問題、現實需求以及相關的政策研究方面有了較為豐富的成果，對于資金投入、建管主體、鄉村治理的關系等方面的研究也有一定基礎，部分研究還聚焦發達地區、貧困地區、山區、旅游景區等典型區域，對于進一步深化相關研究有著重要的現實意義和參考價值。

具體來看，目前我國西南喀斯特地區農村人居環境的研究大部分從頂層設計出發，有的研究注重治理前期規劃建設，主張規劃先行和城鄉統籌發展的治理思路，主張促進城鄉公共基礎設施的均等化實現，改善農村人居環境〔20〕。有的研究更重視治理過程中監督管理和保障機制，一方面，主張完善法律法規體系、技術標準體系和技術服務體系，出臺設計規范;另一方面，主張明確責任主體、建立長效管理機制和強調資金保障〔21-22〕。還有的研究關注政策引導，主張加強政策宣傳教育，出臺相關的財稅政策和加強對農民環保意識的宣傳教育，引導社會和民眾參與農村人居環境〔23-24〕。

綜上所述，西南喀斯特地區農村人居環境相關研究已有一定的理論基礎，其影響因素主要為人類活動、自然條件和經濟條件導致的“三重影響”，存在環境脆弱生態敏感、環境污染隱蔽性且易擴散、經濟基礎差和相對貧困集中等特點。這些特征

①資料來源：《中國社會統計年鑒2020》，下同。

導致了當地農村人居環境整體水平還不高的現象。以貴州省為例，截至2020年貴州農村生活污水處理率為13%①，農村衛生廁所普及率為78%，與其他非喀斯特地區存在差距。

改善喀斯特地區農村人居環境，有利于農村生活條件和生態環境的改善，但目前學界相關研究往往具有普適性，缺乏對喀斯特地區特點的深入闡釋，大部分研究均為理論分析和宏觀層面，缺少針對喀斯特地區特殊性的個案分析和深入研究。本文通過對位于喀斯特地區的貴州省農村進行實地調研，對農村人居環境整治中存在的問題個案分析，提出具有針對性的政策建議。

二、西南喀斯特地區農村人居環境整治存在五大“滯后性”

1.人居環境整治水平和進度滯后于生態建設需要

一是農村人居環境整治進度相對較慢，還存在不規范現象。近年來，貴州省扎實推進農村廁所革命、生活垃圾污水治理等農村人居環境整治各項重點任務，取得了明顯成效，逐步改變了農村長期以來存在的臟、亂、差面貌。2018-2020年，貴州省共改造農村衛生戶廁366.4萬戶，“十三五”期間累計完成3000個建制村農村環境綜合整治。盡管已取得顯著進展，但我們通過對貴州省湄潭縣、江口縣、天柱縣實地調研發現，在問卷調查的279戶農戶中，衛生廁所普及率僅為65.6%;28.7%的農戶生活污水直接排入田地、露天溝渠或隨意排放。與貴州省13196個行政村總量相比，大部分建制村仍未完成農村環境綜合整治。貴州省農村受經濟發展和管理水平影響，部分村民將生活垃圾隨意處理，污染村莊環境，有的直接將污水排放到溶洞，導致地下水污染，甚至威脅飲用水源安全〔25〕。

二是農村人居環境整治滯后于生態文明建設需要。喀斯特地區生態系統十分脆弱，在巖溶干旱環境下，石漠化現象嚴重，是人居環境建設的重要障礙。貴州省是國家生態文明試驗區，良好生態環境是該省最大的發展優勢。但隨著經濟發展，多數鄉村面臨的環境污染問題在喀斯特地區也不斷出現〔26〕，生活垃圾亂堆亂放、生活污水亂排亂倒在一些地方還比較普遍。目前，西南喀斯特地區農村人居環境整治還難以滿足生態宜居美麗鄉村和生態文明建設的要求。

2.農村人居環境整治投入保障滯后于資金需求

一是資金需求缺口大。實地調研發現，貴州省戶廁改造平均花費8971元，其中農戶自籌5869元，戶均財政補助約3100元。貴州省有1806.6萬人居住在鄉村②，約640萬戶。即使按照已經達到85%的衛生戶廁普及率計算，仍有約100萬戶需要進行衛生廁所改造，約需財政補助資金31億元，而目前中央財政改廁補助專項資金每年總計才70億元，分攤到各省資金有限，對農村衛生廁所普及率還不高的西南喀斯特貧困地區來說，遠遠達不到資金需求。

二是財政投入壓力大。長期以來，我國城鄉二元經濟發展結構導致農村基礎設施落后，農村人居環境整治底子薄、欠賬多，而農村人居環境整治涉及廁所、垃圾污水處理等設施建設，資金需求量大，且后期運行管護還需持續支出。貴州省無論是GDP總量、還是一般公共預算收入，總體水平還不高。同時，根據財政部統計數據，2020年末貴州省負債率為61.24%，居全國第二，高負債率也影響地方政府投入力度〔27〕。《中國統計年鑒2021》相關數據顯示，2020年貴州省一般公共預算收入為1786.78億元，在全國排名第22位，而支出達到5723.27億元，很大一部分支出需要依靠中央轉移支付，財政投入壓力較大。

三是農民收入不高，資金投入有限。西南喀斯特地區是國家深度貧困區，國家級貧困縣達151個，占全國國家級貧困縣總量的26%;共有絕對貧困人口1735萬人，占全國絕對貧困人口數的25%〔28〕。喀斯特地區少數民族、貧困人口占比較高，很多地區剛剛脫貧，農民收入不高。根據《貴州統計年鑒2021》顯示，2020年貴州省農村常住居民人均可支配收入為11642元，而農村居民家庭人均生活消費支出達到了10818元，表明農村居民生活處于低水平平衡狀態。調研組在貴州省的湄潭縣、江口縣、天柱縣綜合調研發現，農村生活垃圾、生活污水治理分別僅有7.2%、5.7%的農戶表示付了費，分別為每戶每月約15元、11元。作為農村人居環境整治的直接受益主體，農民付費意識和實際投入還不足。

3.現有技術儲備滯后于工程建設需要

一是農村生活垃圾處理技術不能滿足需要。農村生活垃圾治理技術性強，現有處理方式往往照搬城市技術模式，而貴州省大部分農村缺乏固定的垃圾堆放場地和填埋等處理系統，生活垃圾基本按照“村收集、鎮轉運、縣處理”模式運送到城市處理。貴州省大部分農村都處于山高坡陡、交通不便的山區，受地理條件影響，這種處理方式不僅運輸成本高，而且運輸過程中容易造成二次污染。同時，貴州省多數喀斯特地區土層較薄，一些地區石漠化嚴重，有害垃圾無法深埋，即使填埋處理，如果防控措施不到位，垃圾滲濾液等有害物質很可能流入地表水或滲入地下水造成污染〔29〕。

二是農村生活污水處理技術適用性不足。貴州省的農村生活污水處理也以采用城市污水處理技術為主，但與農村生活污水排放量增加相比，相關處理設施建設比較滯后。貴州省農村生活污水主要來源為洗滌污水、廚房和沖廁污水等，具有污染面廣、不易收集、波動量大、地區差異顯著等特點，但農村不同于城市，加上對喀斯特地區實際考慮不足，導致技術模式不適用。喀斯特地區地表保水和調控能力低，污水很容易沿裂隙、漏斗滲入地下造成地下水污染。有研究表明，有的濕地型污水處理設施出現污水滲漏現象，進入地表水或地下水造成污染〔30〕。現有農村人居環境整治技術還落后于喀斯特地區現實需求〔31〕。

4.地方政府職能職責滯后于組織需要

一是工作職責轉變滯后于改革需要。當前，貴州省農村人居環境整治由農業農村部門牽頭抓總、有關部門按照職責協同推進，農村戶廁改造、生活垃圾治理、生活污水治理等任務分別由農業農村、生態環境、住房和城鄉建設等部門負責，相關事權、財權分散在各個部門，農業農村部門協調有關部門系統推進農村人居環境整治的難度加大，缺少農村生活垃圾污水治理等專業技術人員，對以前只管農業的農業農村部門提出了更高要求。

二是認識程度落后于工作需要。地方政府推進農村人居環境整治著重從組織推動、資金投入、宣傳動員、督促檢查等人手，而對喀斯特地區地形地貌的特殊性認識不足，對現有垃圾污水治理技術在喀斯特地區的適用性研究不夠，對喀斯特地區采用平原地區垃圾處理模式的經濟性和長期性也缺乏全面的評估，沒有從喀斯特地區的特殊性出發研究并采取切實有效的政策和措施。

5.新舊項目銜接滯后于政策目標需要

一是原有建設改造標準低。西南喀斯特地區由于貧困面廣，部分地方在推進農村人居環境整治過程中，往往將戶廁改造等與易地搬遷、三改（棚戶區改造、城鎮老舊小區改造、背街小巷改造）十五改（改廁、改水、改圈、改廚、改路）等住建項目、扶貧項目和危房改造項目統籌實施。以扶貧項目為例，該類項目主要是為農村居民提供基本的生活條件保障，經過農村不斷發展、農村人居環境整治職責部門的調整和國家衛生廁所標準的修訂，原有建設改造的廁所已難以達到新的衛生廁所標準和廁所糞污無害化處理要求。

二是原有項目覆蓋范圍窄。調研發現，貴州省的喀斯特山區村莊分散，有的自然村離村委會幾公里甚至十幾公里，一些農村公共基礎設施僅覆蓋行政村村委會附近。以貴州省天柱縣為例，受訪者平均距快遞點4.1公里，最遠達到70公里。一方面，在實際工作中，一些地方較為重視能展示當地形象的人口聚集度高、交通方便的村莊，相對較偏僻的村莊往往不被重視，一些自然村缺少垃圾收集、污水處理等設施，村民生活垃圾只能隨意丟棄，導致環境臟、亂、差〔32〕。另一方面，農村人居環境整治提升對不同地區分類提出了目標任務，因此，如果只對少數村、重點村進行“堆盆景”式的農村人居環境整治做法已達不到國家全面推進的要求。

三、西南喀斯特地區推進農村人居環境整治的對策

西南喀斯特地區推進農村人居環境整治提升的五個“滯后性”，既有資金、技術、人才等基礎要素和條件的約束，同時也暴露出對喀斯特地貌推進人居環境整治特殊困難認識不足的問題，經濟社會發展的脆弱性與生態脆弱性疊加，導致生態系統問題嚴峻，民生改善十分艱巨。為此，應高度重視西南喀斯特地區農村人居環境整治的特殊困難，從強化上級支持保障、構建多元投入格局、完善組織領導、開展技術攻關、做好項目銜接等方面，推動并實現有效的、可持續的農村人居環境改善。

1.高度重視特殊困難，出臺針對性整治策略及支持保障方案

一是加強對喀斯特地區整體的關注。一方面，針對西南喀斯特地區相對貧困、經濟欠發達和地處偏遠的特點，出臺專項農村人居環境整治扶持政策、提升財政保障力度，鞏固提升基礎設施建設和運維水平。另一方面，關注西南喀斯特地區特殊生態脆弱性，立足農村人居環境整治和生態建設，把環境保護和生態建設工作放在重要位置，針對生態敏感區等采取分類實施辦法，確定喀斯特地區環境整治項目，有效提升農村人居環境水平，滿足生態文明建設需要。

二是關注西南喀斯特地區的重點難點。農村生活污水處理方面，針對喀斯特地貌“存不住水”“易滲漏”等特點，從供排水一體化、技術適用化、資源回收化等方面系統謀劃，加快形成具有喀斯特地貌特色的農村生活污水處理技術和排放監測標準。農村衛生廁所方面，針對喀斯特地區農戶分散、污水混排、散戶污水量小等特點，在有條件的地區推進“黑灰水”協同治理，探索建立針對喀斯特地區的農村廁所糞污分散處理機制。農村生活垃圾處理方面，針對垃圾集中轉運成本高等問題，探索有機垃圾就地處理機制，科學規劃垃圾收集設施，轉運過程實現封閉管理，避免造成二次污染。

三是完善規劃實施精準的整治政策。在充分調研的基礎上，建立西南喀斯特地區農村人居環境整治提升專項實施方案。在“一、二、三類地區”的基礎上結合喀斯特地區特點，按照村莊農戶分散程度、村莊山區面積、村域喀斯特地質特點等細化分類，制定不同類別的整治目標，建立差異化扶持和“高、中、低”的獎補辦法，做到個性化施策。

2.構建多元投入格局，強化政策資金引導和金融信貸支撐作用

一是建立財政支持制度。根據西南喀斯特地區經濟欠發達的實際，按照區別對待、分類指導的原則，統籌考慮地方財政收入能力，合理確定轉移支付標準。中央在轉移支付時適度向喀斯特地區傾斜，加大中央財政對喀斯特地區農村人居環境整治公共基礎設施補助力度。

二是探索建立農民付費制度。農村居民是農村人居環境整治最直接的受益者，按照“誰污染、誰治理”“誰受益、誰付費"的原則，鼓勵喀斯特地區探索建立農村人居環境整治農民適度付費制度。農民的參與和適度付費既可以提高農村人居環境整治的資金保障，也可以增強農民環保和主人翁意識，發揮村民主體作用，有利于農村人居環境整治的長效性。問卷調查顯示，超過74%的農戶愿意在污水得到較好處理的情況下付費，因此推動農民付費有一定的民意基礎。在推動的具體過程中，可選擇人口相對集中、基礎設施齊備、經濟條件較好的農村集中居住區開展試點。

三是發揮引導作用，促進金融信貸參與。出臺涉及農村人居環境整治產業的稅收優惠政策，通過電價減免、用地優惠、人才福利等，吸引企業和人才進入;對農村人居環境整治設施建設、運行維護等企業和個人制定稅收優惠政策。同時，設立喀斯特地區“綠色發展基金”，拓展金融服務，鼓勵地方在控制債務風險的前提下，向國家開發銀行、農業發展銀行、亞洲開發銀行等金融機構申請針對喀斯特地區農村人居環境整治的“綠色信貸”。

3.完善組織領導機制，借鑒脫貧攻堅經驗精細化系統化推進

一是借鑒脫貧攻堅經驗做法，建立高位推動領導機制。脫貧攻堅之所以取得全面勝利，至關重要的一點就是黨的領導為決戰決勝脫貧攻堅提供了根本保證。推進西南喀斯特地區農村人居環境整治，也要借鑒黨委“一把手”抓和“五級書記”抓等脫貧攻堅典型經驗，確立黨政主導、地方主責的領導和責任機制，把農村人居環境整治作為重要的民生工程，作為脫貧攻堅與鄉村振興銜接的重要內容大力推進。

二是細化組織結構，完善農村人居環境整治協同推進機制。建議西南喀斯特地區立足鄉村振興戰略和農村人居環境整治需要，設立鄉村振興暨農村人居環境整治領導小組，統籌整治施行。確立領導小組負責統籌、監督、考核，牽頭部門負責農業廢棄物處理、農村廁所改造，住房城鄉建設部門負責農村生活垃圾處理，生態環境部門負責農村生活污水處理和環境質量監督。在這一過程中，既要發揮部門的專業作用，又耍將廁所改造、垃圾治理、污水治理等統籌推進，通過領導小組加強各部門協商協調。在權責清晰的基礎上，確定各部門在農村人居環境整治中的權利、責任和義務，形成精細化、專業化、系統化的工作推進機制。

4.開展技術研發攻關，制定低成本、適用性解決方案

一是加強針對喀斯特地區的技術研發。鼓勵各級特別是本地科研機構、高校和企業加強針對喀斯特地區農村改廁、垃圾污水治理等適用性技術研發。根據現有農村人居環境技術適用性差和總體相對貧困的現實，以“低成本、易維護、易操作”為要求，研發新技術新產品，升級現有農村改廁和農村污水處理技術模式。在生活垃圾處理方面，可以在相對集中的鄉鎮政府或中心村等地設立轉運站，或采用小型焚燒爐等技術就地就近處理，同時加強農村垃圾分類、回收和就地重復利用，減少垃圾轉運和處理量，降低成本。

二是建立喀斯特地區農村人居環境數據庫。面對喀斯特地區地理環境復雜、整治經驗缺乏等問題，一方面，應建立評估和監測制度，按照農戶特征、喀斯特地貌發育特征、運行效果等進行劃分，定期監測環境質量、回訪農戶，對已運行的技術和模式進行效果評估，確定現有技術模式的適用性，對不適用的進行技術更新、升級。另一方面，收集各地水土流失、溶洞發育、地下河流、土壤地質等數據，建立各村的獨立檔案，“一村一策”因地制宜進行專項設計，提高農村人居環境整治方案的針對性。

5.全面掌握基礎信息，做好新舊項目有機銜接

一是全面掌握喀斯特地區農村人居環境整治基礎信息。在2021年對農村改廁問題進行全面摸排整改的基礎上，發揮脫貧攻堅精準到戶的工作優勢，在農村規劃、生活垃圾污水治理等方面開展摸排。尤其要關注喀斯特地區農村人居環境現狀，對群眾急切期盼的垃圾污水治理等進行系統性項目規劃，做好查缺補漏工作，擴大農村人居環境基礎設施覆蓋范圍，解決群眾基本需求。

二是根據新的標準改造提升老舊設施。針對農村改廁等，對早期建設的、已經不符合新衛生廁所標準的戶廁進行改造提升，加強廁所糞污無害化處理。同時，對不能運行的垃圾污水處理設施，分析原因并提出解決方案，在新項目安排時要考慮舊有設施運行維護，保障已建成項目連續推進和促進項目間有效銜接。設立專項資金，增強資金和項目分配的科學性、規范性、有效性，確保已建成、已達標、已運行的項目正常運行。

三是做好政策實施的連貫性。建議下一步在推進農村人居環境整治中，根據《農村人居環境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，分區分類推進。同時，統籌脫貧攻堅和鄉村振興有效銜接需要，加大對喀斯特特殊地區農村人居環境整治支持力度，保障低收入地區農民基本生活環境需要，鞏固脫貧攻堅成果。

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