長江流域退捕漁民可持續生計研究

胡欣霞

〔摘要〕退捕漁民在長江流域禁捕政策實施過程中需要通過轉產就業，構建新的生計能力，才能實現可持續發展。促進退捕漁民轉產就業工作是落實長江流域禁捕的重點、難點和熱點，是漁民能否退得出、穩得住、能致富的關鍵。嘉陵江廣元段位于嘉陵江上游，是長江上游重要的生態屏障和水源涵養地，在長江流域生態安全中具有重要的戰略地位。文章通過對嘉陵江廣元段退捕漁民轉產就業的具體實踐進行深入考察，從拓寬就業創業渠道、持續提升技能水平、增強兜底服務保障、切實維護漁民利益等方面提出促進退捕漁民可持續發展的對策。

〔關鍵詞〕長江流域;可持續生計;退捕漁民;轉產就業

〔中圖分類號〕F326.4〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1008-0694（2022）03-0090-07

一、引言

長江自西向東流經了我國多個省（直轄市），長江流域的生態環境保護是社會各界高度關注的熱點問題。2017年中央一號文件提出要完善江河湖海限捕、禁捕時限和區域，率先在長江流域水生生物保護區實現全面禁捕〔1〕。黨的十九屆五中全會指出要強化河湖長制，加強大江大河和重要湖泊濕地生態保護治理，實施好長江十年禁漁〔2〕。2020年習近平總書記在中央農村工作會議上強調長江流域要抓好十年禁漁，妥善解決好漁民轉產轉業和社會保障問題〔3〕。根據農業農村部長江禁捕退捕工作專班統計數據，長江流域禁捕涉及全國11.2萬艘建檔立卡退捕漁船，23.1萬漁民〔4〕。在外部政策推動和政府主導下長江流域20多萬漁民將難以再繼續以捕魚作為生計方式，從而出現了這樣一個特殊的群體——退捕漁民。自從20世紀80年代聯合國提出可持續生計概念以來，這一理念逐漸得到大家的關注和認同。可持續生計理論注重人與自然的和諧相生，實現可持續發展，人的生存技能的提升，是可持續生計理論的核心。退捕漁民需要在政策的實施過程中重建其人口生計資本，必須實現轉產就業，構建新的生計能力，最終實現可持續發展。退捕漁民能否退得出、穩得住、能致富，實現可持續發展，既關系到長江流域重點水域禁捕政策的實施效果，也關系到長江經濟帶高質量發展。

從已有的文獻研究成果來看，目前對于退捕漁民的研究著重體現在以下幾個方面：一是對于退捕漁民轉產轉業的研究，涉及其轉產轉業過程中面臨的困難、影響因素和路徑措施。何安華等（2020）指出退捕漁民要實現轉產轉業面臨著自身素質偏低，積極性不高，資金、場所、技能等生產耍素存在短板等主客觀影響因素，提出從水域捕撈業轉向水域養殖業、種植業等產業內外轉移的思路〔5〕。曹玲玲等（2021）從發揮政府主導作用、提高漁民技能素養、加強漁政執法監管、發展漁業衍生產業等方面提出促進退捕漁民轉產就業的建議〔6〕。二是對于十年禁漁所帶來的相應機制政策研究。程曉君（2021）從“十年禁漁”利益相關者所涉及的各級黨委政府部門、退捕漁民、市場經營戶、普通公眾等出發，分析了如何構建十年禁漁的長效機制〔7〕。劉子飛等（2018）就如何構建退捕漁民生態補償框架進行研究，認為生態補償優于生計補償與綠色發展目標〔8〕。鄧文等（2021）運用“模糊——沖突”模型分析了禁漁令出臺的背景，政策執行中的模糊性與沖突性問題〔9〕。三是對于各地實踐的深度調研和解剖。劉龍騰等（2019）通過對洞庭湖湘陰縣和漢壽縣的實地調研，從漁民和管理兩個角度反映退捕漁民面臨的生計難、養老難、就業難、監管難等若干問題〔10〕。賴明苒等（2019）以洪湖自然保護區為樣本，對當地漁民利益補償中的決策失誤、執行效率低等政策失靈現象和矯正情況進行了研究〔11〕。

嘉陵江作為長江上游重要支流，有著重要的航運、供水、生態功能，作為長江十年禁漁的第一道關口，退捕漁民轉產就業直接影響到長江流域重點水域禁捕政策的實施效果。廣元市域內嘉陵江干流長261.5公里、流域面積達14880平方公里，流經6個縣區，36個鄉鎮、街道辦事處，150個行政村，在長江流域生態安全中具有重要的戰略地位。作為長江上游重要的生態屏障和水源涵養地，長江十年禁漁還涉及到嘉陵江廣元段境內6個水產種質資源保護區和1個水生生物自然保護區。嘉陵江廣元段退捕漁民重建人口生計資本，構建新的生計能力既關系到能否鞏固提升長江十年禁漁成效，也關系到能否筑牢長江上游生態屏障。

二、嘉陵江廣元段退捕漁民可持續生計概況

嘉陵江廣元段共涉及777名退捕漁民，分布在利州區、青川縣、蒼溪縣等6個縣（區），其中利州區有215人，占漁民總數的27.67%，青川縣有233人，占漁民總數的29.99%，蒼溪縣有202人，占漁民總數的26%。在深入廣元市農業農村局、廣元市人社局、利州區、青川縣、蒼溪縣等相關部門走訪調研，并對部分退捕漁民進行訪談的基礎上，發現退捕漁民呈現以下一些特點。

1.年齡結構普遍偏大

相對而言，人口年齡越適齡越有利于就業。從退捕漁民的年齡結構來看，30歲以下的有9人，占漁民總數的31—40歲的有76人，占漁民總數的9.78%;41—50歲的有262人，占漁民總數的33.72%;51—60歲的有304人，占漁民總數的39.12%;61歲以上的有126人，占漁民總數的16.22%。51歲以上退捕漁民占總數的55.34%，明顯呈現出年齡結構偏大的特點。年齡偏大的漁民有的祖祖輩輩以打漁為生，現在一下中斷了延續幾十年的行業生計，從江上打漁轉向岸上務工，難免在心理上有些落差;有的漁民習慣了過去不受約束的打漁生活，現在轉產就業到企業做工，從漁民身份轉變為企業員工，難以適應，大齡退捕漁民再就業意愿不高，轉產就業領域相對較窄，也面臨更大的轉產就業構建新的生計能力的挑戰。

2.文化水平普遍較低

從退捕漁民的文化程度來看，沒上過學的文盲有53人，占漁民總數的6.82%;小學文化程度有288人，占漁民總數的37.07%;初中文化程度有396人，占漁民總數的50.97%;高中及以上文化程度有40人，占漁民總數的5.15%。初中及以下文化程度的占到漁民總數的94.85%。退捕漁民文化水平普遍較低，學習新技能的難度大，轉產就業競爭力不強;有的甚至存在一定等靠心理，認為這次轉產就業是政府行為，希望由此可以找到更優質的工作崗位，但自身實際生計素質能力又難以滿足轉產后相關就業崗位需求，導致重建生計資本高不成低不就現象。

3.就業形式靈活多樣

從樣本統計結果來看，退捕漁民中有勞動能力和就業意愿已實現轉產就業的共有604人，其中漁業產業安置6人，占轉產就業漁民的0.99%;務農150人，占轉產就業漁民的24.83%;企業吸納105人，占轉產就業漁民的17.38%;自主創業46人，占轉產就業漁民的7.62%;靈活就業198人，占轉產就業漁民的32.78%;公益崗位安置55人，占轉產就業漁民的9.11%;其他形式就業人數44人，占轉產就業漁民的7.28%。這表明漁民退捕之后就業形式多樣，有的從事務農，有的外出務工，有的自主創業，有的公益崗位安置，因此，對就業幫扶的精準指導性要求較高。同時，退捕漁民轉產就業后靈活就業所占比重較大，主耍以打短工或零時工為主，表現出明顯的季節性和臨時性特點，獲得穩定生計來源存在一定風險。

三、嘉陵江廣元段保障退捕漁民可持續生計探索

廣元市結合各地實際，通過加強組織領導、精準幫扶對象、提升就業技能等，破解退捕漁民轉產就業難題，構建新的生計能力，重建人口生計資本，取得初步成效。截至2021年5月，嘉陵江流域廣元段777名退捕漁民中有勞動能力和就業意愿的勞動者全部實現轉產就業，符合參保條件的759人全部參保，轉產就業和參保持續保持兩個100%，青川縣沙州鎮白龍湖漁民驛站項目獲批成為全國17個（全省2個）試點項目之一。

1.構建促進退捕漁民轉產就業工作機制

作為一項重大行政決策，為推進退捕漁民轉產就業，重建人口生計資本，廣元市專門成立由市長任組長的禁捕轉產領導小組，下設工作專班和工作指導組，形成農業農村、市場監管、公安、人力資源和社會保障等19個部門共同參與的工作格局。嚴格落實長江流域重點水域禁捕補償制度和加強退捕漁民生活保障工作要求，厘清禁捕界限，強化部門聯動，確保退捕漁民轉產就業工作制度化、常態化開展。明確把長江流域禁捕工作作為約束性任務，納入考核體系，嚴格落實轉產就業責任。充分利用各類新聞媒體平臺，廣泛宣講禁捕退捕的重要意義，解讀就業創業、退捕補償、社會保險等相關政策措施，提高漁民對相關政策的知曉度、認可度、參與度。

2.動態掌握退捕漁民動向，有針對性地提供幫扶措施

厘清漁民邊界、摸清漁民底數、掌握就業動態是做好退捕漁民轉產就業工作，重建人口生計資本的基礎。廣元市通過對“長江流域重點水域退捕漁船管理信息系統”和“退捕漁民安置保障實名制動態幫扶信息系統”的完善，全面精準掌握退捕漁民基本信息和就業狀況。針對不同退捕漁民的具體實際，建立“一對一”就業幫扶清單并及時更新，對有就業意愿和就業能力的退捕漁民納入公共就業服務體系落實扶持政策;對有就業意愿但未就業的退捕漁民組織開展就業創業指導服務，做到精準幫扶。重點掌握尚未就業，以及靈活就業但收入較低、就業不穩定人員的實時情況和困難訴求，動態跟進退捕漁民創業意愿和扶持需求，確保幫扶措施貼合實際，產生實效。

3.加大培訓力度，提高退捕漁民技能水平

要想退捕漁民能夠有效轉產就業，必須提升新的生計能力水平。在摸底了解退捕漁民培訓需求的基礎上，把有培訓意愿的退捕漁民全部納入培訓計劃，以縣為主、市縣聯動開展培訓。尊重退捕漁民多元化需要，因人施策，對從事農業生產的，重點開展適合漁民特點的實用種養技術培訓;對有意愿外出務工或到企業就業和自主創業的，重點開展就業技能和創業培訓，切實提高漁民轉產就業能力。發揮技能提升行動資金作用，把退捕漁民作為就業重點群體納入免費職業技能培訓范圍，并按規定給予培訓補貼，激勵漁民主動參與培訓提升就業技能。

4.分類對接施策，擴展退捕漁民就業安置途徑

利用政府掌握的有利資源擴展退捕漁民就業安置途徑，重構人口生計資本。通過調整就業區域轉移、市內缺工企業或新開工重大項目輸送、農村新型經營主體吸納、自主創業帶動、公益性崗位兜底安置等多種路徑，幫助有勞動能力和就業意愿的退捕漁民實現穩定就業。主動對接企業，廣泛搜集適合退捕漁民勞動力特點的就業崗位，通過送崗入戶等方式，幫助退捕漁民就業。加大就業創業扶持力度，設立青川縣沙州鎮白龍湖漁民驛站項目，依托市國有生態漁業公司，聯合市餐飲烹飪行業協會，為退捕漁民就業創業搭建平臺。

5.為退捕漁民提供政府兜底和安置補償保障

確保退捕漁民無后顧之憂，做實做細兜底保障工作。截至2021年5月，符合參保條件的退捕漁民實現應保盡保，并落實困難人員養老保險費代繳60人，已領取養老保險待遇137人，落實社會保險補貼2514.25萬元。將136名因病、因殘等原因導致生活困難的漁民全部納入低保，對6名特別困難漁民實施了臨時救助。對于年齡偏大、市場就業困難的退捕漁民，鼓勵鄉鎮開發巡江、護漁、保綠等公益性崗位兜底安置。落實地方配套資金，合理確定、發放有關補償和補助金額。統籌使用漁業補貼、資源養護等相關資金，加大退捕工作支持力度。

在政府主導的推動之下，嘉陵江廣元段退捕漁民可持續生計得到較好保障，但仍然存在就業期望值過高、就業穩定性偏低、就業競爭力不強以及由此而帶來的適應性不佳等亟待解決的問題，從而影響生計資本的重建和可持續發展。如目前退捕漁民轉產安置中靈活就業占比32.78%，企業就業、公益性崗位安置占比為26.49%，漁民就業方式較單一，就業不穩、收入不穩的風險較高。且漁民退捕后的技能培訓意愿不高，2021年6月通過對退捕漁民職業技能培訓調研來看，有勞動能力和就業意愿的604人中，只有118人有培訓需求，加上已參加過技能培訓的213人，約占到54.8%，意味著近一半的漁民沒有技能培訓需求或沒有參加技能培訓，無一技之長又不愿參加技能培訓導致退捕漁民維持新的生計能力偏低，轉產就業出現短板。加之，由于此項工作是一個政策性行為，退捕漁民往往會認為自己對國家是有貢獻的，所以國家就應該給他們較好的安置和補償，在整個退捕漁民轉產就業和后期扶持發展過程中，一旦發現轉產后的實際情況并不那么符合他們的期望，面對理想和現實間的差距，都極易成為引發漁民不滿甚至上訪的理由，個別、分散的矛盾容易聚集成現實社會問題，很可能會引發更大范圍的群體性事件，從而影響社會和諧與穩定。

四、提升退捕漁民可持續生計能力的建議

推進退捕漁民轉產就業既要兼顧眼前利益與長遠利益，又要統籌短期效應和長效發展，還要把外部推動與內生動力相結合，解決好社會適應問題，從而幫助其實現更加充分更高質量就業和可持續發展。

1.拓寬就業創業渠道，促進退捕漁民轉產增收

當務之急仍然是要創新思路，拓寬退捕漁民就業創業途徑，使其逐漸獲取一份較為穩定的收入。一是挖掘農漁業內部轉產潛力。在實施鄉村振興戰略背景下，挖掘農漁業內部轉產潛力，因地制宜發展畜禽養殖、茶葉種植、中藥材種植、園林花卉培育等鄉村產業，積極促進漁旅融合，開發漁業文化，發展漁旅項目，興辦農（漁）家樂，促使退捕漁民就地就近就業。二是鼓勵從事新產業新業態。引導退捕漁民積極融入農村電商、休閑旅游、快遞物流等新產業新業態，鼓勵相關龍頭企業、農民合作社、電商平臺等吸納退捕漁民就業。三是開發多樣化就業創業模式。開發“種植、養殖、零工+公益性崗位”等新的創收模式，幫助不愿外出務工的退捕漁民實現穩定增收。在允許生態漁業發展的大水面，依托國有生態漁業公司，以“資金入股+就業安置+漁船網具收購補償”等方式，拓寬漁民就業創業渠道，提高收入水平。

2.持續提升技能水平，提高退捕漁民就業質量

從可持續性視角看，最關鍵的還是提升退捕漁民就業能力，讓其既能夠就業，又能夠就好業。一是提高技能培訓實效性。加大政策宣講和引導力度，鼓勵退捕漁民積極參加技能培訓。探索線上線下相結合等多種靈活培訓模式，重點開展適合漁民就業的實用技術培訓。把退捕漁民納入農民工勞務品牌和返鄉創業培訓范疇，資源共享，打好組合拳。將有創業需求和培訓意愿、具備一定創業條件的退捕漁民納入創業培訓服務范圍，組織開展創業培訓。二是加大實崗訓練力度。根據企業招工需求和漁民意愿，組織其到相應工作崗位進行實崗訓練，切實掌握一技之長，提升轉產就業能力。三是激活漁民內生動力。消除部分退捕漁民等靠要的依賴心理，變“輸血”為“造血”，激發內生動力。尤其要加大對年輕漁民就業需求調研，充分考慮年輕漁民轉產就業的差異化需求，采取更有針對性的引導政策和配套措施，提升年輕漁民技能水平，推動實現更高質量就業。

3.增強兜底服務保障，鞏固特殊群體可持續發展基礎

針對一些特殊群體，尤其是身體有病、生活困難的退捕漁民，要充分發揮政府的服務保障作用。一是發揮政策兜底作用。加大社保政策宣傳落實力度，嚴格落實退捕漁民養老保險繳費補貼政策，對符合養老金領取條件的，保障基本養老保險待遇。聚焦生活特別困難的特殊漁民群體，落實好各項救助政策，兜牢民生底線。二是持續開發公益性崗位。尤其是對年齡偏大，轉產轉業需求相對較低，通過市場行為確實難以就業的困難漁民，大力開發水利設施建設與維護、河湖巡查與管護等公益性崗位，實現其從退捕轉產就業到領取養老保險的平穩過渡。三是加強漁民后續發展的動態監測和跟蹤幫扶。重點關注靈活就業、有勞動能力但暫無就業意愿等就業狀況不穩定的退捕漁民，實時動態掌握情況，持續提供有針對性的就業服務，久久為功，打贏退捕漁民轉產就業持久戰。

4.切實維護漁民利益，促進退捕漁民與社會相適應

退捕漁民轉產之后，面對職業的變化，未來不確定性的擔憂，社會關系的改變等，必然有一個適應過程，需要在維護其利益的同時，做好引導工作。一是積極進行心理疏導。采取心理輔導、回訪漁民、關心慰問等不同形式對退捕漁民進行專門干預。消除漁民心理障礙，培養他們的積極情感與態度，讓他們真心感受到政府和社會的關心與關懷，盡快掌握新的就業技能，更好適應新的發展環境。二是進一步暢通反映訴求渠道。引導退捕漁民合理合法反映訴求，對問題和訴求及時回應，防止小問題變成大問題，小訴求變成大輿情。三是及時做好苗頭性問題的化解工作。對發現的風險苗頭或已經出現的信訪事件要做好應對。訴求合理的，要盡快受理解決;一時難以解決的，要加強跟蹤服務、做好安撫疏導;訴求不合理的，要做好“一對一”政策解釋和思想疏通，從源頭化解矛盾。

參考文獻：

〔1〕中共中央國務院關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見[EB/OL].（2016—12—31）.http：//www.gov.cn/zhengce/2017-02/05/content_5165626.htm.

〔2〕中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二。三五年遠景目標的建議[N].人民日報，2020-11-04（01）.

〔3〕習近平.堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重舉全黨全社會之力推動鄉村振興[J].求是，2022，（07）.

〔4〕劉子飛，韓楊.長江退捕漁民轉產就業政策：目標、進展與建議——基于長江禁捕典型省域的調查[J].農業經濟問題，2021，（08）.

〔5〕何安華，倪坤曉.退捕漁民轉產轉業面臨的困難及路徑探索[J].農村工作通訊，2020，（16）.

〔6〕曹玲玲，鄒潔，周召平，等.全面禁捕背景下漁業漁民轉產轉業對策探討[J].時代經貿，2021，（06）.

〔7〕程曉君.構建長江流域重點水域“十年禁漁”長效機制研究[J].安徽行政學院學報，2021，（06）.

〔8〕劉子飛，于法穩.長江流域漁民退捕生態補償機制研究[J].改革，2018，（11）.

〔9〕鄧文，都超然.“模糊——沖突”模型視角下禁漁令政策執行有效性分析——以湖北省襄陽市禁漁令政策為例[J].湖北行政學院學報，2021，（04）.

〔10〕劉龍騰，易智慧，劉子飛，等.長江流域重點水域漁民退捕需要面對的若干問題——基于洞庭湖區湘陰縣和漢壽縣的實地調研[J].中國漁業經濟，2019，（04）.

〔11〕賴明苒，齊海麗，李強華.退捕漁民利益補償政策中政府失靈及其矯正——以長江大保護背景下洪湖自然保護區為例[J].中國漁業經濟，2019，（01）.