文旅融合賦能陜西省特色小鎮高質量發展對策研究

戎 巖，高 鑫

（1.咸陽師范學院，陜西 咸陽 712000；2.咸陽開放大學，陜西 咸陽 712000；3.關中古代陵寢文化中心，陜西 咸陽 712000）

2019 年是“文旅融合”發展的元年，文化和旅游部印發《文化和旅游規劃管理辦法》，旨在使文化旅游規劃體系更加統一，管理制度更加完善，從多方面、多角度、多層次對文化產業和旅游產業規劃體系進行統一部署與規范［1］。

作為一種以文化旅游為核心的微型產業聚集區，文旅特色小鎮涵蓋多種文化要素與產業特征，“以文促旅、以旅彰文”是文旅融合賦能特色小鎮旅游開發的核心觀點。陜西省歷史悠久、文化資源豐富，作為文化旅游大省，資源稟賦條件顯著，也有其獨特的發展路徑與模式，但仍不乏在聚焦發展“速度”的過程中，忽略了發展“質量”。

2018 年8 月，國家發展改革委辦公廳印發《關于建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制的通知》，強調了堅持新發展理念，以引導特色產業發展為核心，加快建立特色小鎮和特色小城鎮高質量發展機制，促進經濟高質量發展。2020 年9 月，國家發展改革委發布《關于促進特色小鎮規范健康發展的意見》，強調要準確把握特色小鎮發展定位，規范管理體制、健全激勵約束機制，有力、有序、有效地推進特色小鎮高質量發展進程［2］。在文旅融合發展的大環境下，在融通資源、打破壁壘、克服障礙、整合資源的背景下，陜西省特色小鎮迎來了健康穩定的高質量發展時期。

1 文旅融合賦能特色小鎮發展的基礎條件

旅游和文化的融合一方面是產業互聯的客觀前提，另一方面也是社會經濟發展的必然走向。特色小鎮作為一種站位高、視野廣、定義新、功能全的文化旅游產品，其建設和發展并不是一蹴而就的，不僅需要與生俱來的自身基礎，也需要恰如其分的外在條件。

1.1 政策基礎

政策制度為特色小鎮建設發展起到了規范和指引作用，并為其后期管理運營提供了指導和借鑒。自從浙江省2014 年率先提出并運行“特色小鎮”后，全國掀起了特色小鎮建設熱潮。2016 年，三部委聯合下發了《關于開展特色小鎮培育工作的通知》，這是支持特色小鎮建設的首個國家層面政策［3］，并于同年出臺了《關于規范推進特色小鎮和特色小城鎮建設的若干意見》，用來規范特色小鎮的建設走向。除此以外，政府及相關機構為解決特色小鎮資金需求量大、融資難的問題，綜合運用財政、金融政策等手段，引導金融機構，加大對特色小鎮建設的資金投入力度。

1.2 資源基礎

資源基礎包括文化資源和環境資源。文化資源是決定特色小鎮內涵深度、品牌高度與受眾廣度的核心要素。文旅融合的必要條件就是該區域內的文化資源是否可以被有效開發利用成為旅游資源，特色小鎮的“特”正是來自該區域獨有的文化資源，獨特的文化資源是該特色小鎮區別于其他地區的顯性條件。環境資源也是必要的資源基礎。自然生態基礎的質量水平優劣，與特色小鎮的建設與開發基礎條件息息相關，旅游地能夠吸引游客，不僅包括自身的文化內涵，特色小鎮區域內優質的生態環境條件，也給游客提供了優質的游覽體驗。同時，特色小鎮的景觀布局、園林設計、基礎設施、交通路線等空間環境要素，是特色小鎮建設的基礎條件，也是評判一個旅游特色小鎮是否達到優質的加分項。

1.3 運營模式

特色小鎮是一個微型產業聚集區，尤其是在文旅融合的賦能下建設開發的文旅特色小鎮，通過文化帶動旅游，拉動區域經濟增長。從產業層面來看，一個發展全面的特色小鎮必定擁有一套完整的產業鏈體系，使其在有限的區域內達到最優的產業效能，從上游產業到下游產業的鏈接，核心產業與邊緣產業的融合，使特色小鎮的發展形成一種良性的產業閉環，即便是在這一區域內也能完整地進行生產與銷售，并且與之配套有豐富的商業運營模式進行內容變現。具體而言，就是要充分發掘利用當地資源，進行產業跨界融合，通過“文化+”“科技+”“互聯網+”等，圍繞不同消費主體需求，促進“產業鏈”與“創新鏈”深度融合，使特色小鎮由表及里都富含獨有的特色，使游客旅游體驗升級。

2 陜西省特色小鎮發展現狀

陜西省是歷史文化資源豐沛的文化大省，人文歷史底蘊豐厚，文化資源種類多樣，特色鮮明，具有競爭力，大體包含紅色革命文化資源、周秦漢唐歷史文化資源、秦嶺文化資源、少數民族集聚的民族文化資源等。陜西省近年來發展迅猛，經濟增速飛升，產業結構趨于完備，政策供給充分，市場前景明朗，居民生活水平提升、矛盾平緩，整體基礎環境優勢明顯。在歷史文化資源的加持下，充分具備開發建設特色小鎮的基礎條件和市場條件。

分析陜西省特色小鎮發展現狀，主要從以下幾個角度展開。

2.1 發展歷程

陜西省發展和改革委員會2017 年出臺《加快發展特色小鎮的實施意見》，提出首批重點培育和規劃建設10 個特色小鎮［4］。此后，陜西省逐步擴大特色小鎮發展規模，預期建設100 個特色鮮明、具備發展潛力的特色小鎮。經過不斷的資源發掘和產業整合創新，陜西省各地市上報建設的地方特色小鎮越來越多，充分利用了當地的資源基礎和國家政策紅利，特色小鎮正在陜西省這片土地上如火如荼地發展壯大。

2.2 數量規模

2017 年7 月，國家住房和城鄉建設部公示了第二批全國特色小鎮名單，31 個省、市（自治區）的276個特色小鎮入圍。截至2018 年2 月，全國兩批特色小鎮試點403 個，加上各地方創建的省級特色小鎮，數量超過2 000 個［5］。

在“十三五”規劃綱要指引下，在鄉村振興戰略和文旅融合的背景下，在陜西省政府的持續關注和大力支持下，陜西省特色小鎮數量規模增長較快。據統計，截至2020 年底，陜西省已有不同等級特色小鎮超過300 個。其中，陜西省有14 個小鎮先后入選國家級特色小鎮名錄，入選數量在全國排名第11位，位居西部地區第3、西北地區首位［6］。

2017 年8 月，西安市發布《西安市特色小鎮創建導則》，經過一系列的考察與審核，陜西省境內35 個創建類特色小鎮應運而生，分別涵蓋了金融、科技、旅游、藝術、休閑等各個方面［7］。

陜西省14 個國家掛牌的特色小鎮涵蓋了陜西省域內各種特色的文化旅游資源，歷史文化資源，如照金鎮的紅色文化、法門鎮的佛教文化；自然人文資源，如湯峪鎮的溫泉資源、青木川鎮的景觀資源；具備優勢的特色產業，如亭口鎮的煤炭產業、柳林鎮的西鳳酒產業。各地區都有其獨特的歷史文化和特色產業，在這些資源的優化組合下，形成了陜西省不同品牌特色的特色小鎮［8］。

陜西省14 個國家級特色小鎮及其相關特色資源分布如表1 所示。

表1 陜西省14 個國家級特色小鎮及特色資源分布

2.3 發展模式

梳理陜西特色小鎮近年來的發展路徑和發展模式，發現真正發展較好、達到一定規模并平穩持續發展的特色小鎮都采用了“文化資源＋”的發展模式，以當地所特有的優勢文化資源為核心競爭力，圍繞其大力發展特色旅游業，以文旅融合的形式發展特色產業，加強特色小鎮的文化品牌建設，提升品牌競爭力。有了特色的文化品牌，便可以充分吸引外界關注，進而展開招商引資、政企合作、優化資源配置的“PPP 模式”，推動區域產業集聚和產業結構優化升級。當前運營中的特色小鎮，一部分典型個例在上述發展模式的普遍作用下都收獲了良好的效益。

2.4 發展瓶頸

然而，陜西省特色小鎮數量的激增并沒有收獲普遍性的勝利，成功案例較少，大部分特色小鎮在運營過程中遇到發展瓶頸，一度面臨倒閉和摘牌。經營管理的不合理、不科學、照搬照抄式地模仿成功案例、沒有進行差異化分析典型與本體、過于追求經濟變現而忽略了核心競爭力的深挖、在規劃建設中不同程度地影響當地生態環境等，這些運營道路上的痛點導致一部分特色小鎮“出生”快，但“夭折”早，最終不得不被市場沖刷，成為歷史。

截至目前，已有數十處特色小鎮宣告停業或拆除。例如，白鹿原民俗文化村作為曾經的重點建設項目，開業當天游客接待量達12 萬人次，但在短暫的火爆之后，該小鎮游客量逐年銳減，最終于2020年3 月12 日起對該項目實施拆除［9］。究其原因，該特色小鎮背離了文化內核和特色發展的理念和要求，僅以千篇一律的餐飲為“好衣”“好飯”，并沒有能夠可持續發展的核心競爭力，在景區呈現形式與變現路徑上與其他旅游特色小鎮缺少差異，消費者審美疲勞，短暫的輝煌過后勢必走向沒落。2019 年3月，西安市發展和改革委員會通報第一批創建類特色小鎮評價考核結果，35個特色小鎮中，有13個特色小鎮項目被淘汰［10］。這些特色小鎮的結局，也正是當下陜西省特色小鎮發展“低質低效”的一部分縮影。

3 陜西省特色小鎮建設發展中存在的問題

特色小鎮被看作是國家產業競爭力凸顯的一個重要載體，對于陜西省文化旅游產業發展的助力也同樣不容小覷。就當前陜西省特色小鎮的發展現狀而言，暴露出來各種問題，釋放出多重信號。這些問題既是特色小鎮發展至今的內在質變，也是經濟波動、社會導向、產業集聚大環境下對特色小鎮的影響和制約。

3.1 特色挖掘不充分，開發模式同質化

伴隨著旅游地產的復蘇熱潮迭起，城市周邊短途旅行游客群的需求不斷增加，以文化旅游為核心的特色小鎮旅游不斷興起，然而，特色小鎮爆火的背后，其同質化現象愈演愈烈。

具體表現在開發模式的一致性上，游客參與游覽不同的特色小鎮，確有類似的游歷體驗：一個“特色”小鎮的餐飲卻涵蓋了全國各個地方的小吃種類，當地特色小吃數量有限；休閑娛樂設施各個小鎮都相似甚至相同；核心文化的展現方式都在模仿，使游客無法得到差異化的體驗和感受，“千鎮一面”的體驗感已經越來越深入人心。很多特色小鎮雖打著“特色”的旗幟，卻根本無特色傍身，小鎮的內容和形式趨同，創新不足，缺乏競爭力，特色小鎮的特色已經在樣板化中慢慢磨損。

3.2 產業結構偏單一，營商環境不成型

特色小鎮的內核應該是依托獨有的資源打造具有特色的產業體系和產業集聚，并以此為賣點，豐富和擴充規模化的有效營商環境。細數陜西省境內較為知名的特色小鎮，依托當地的特色資源，發展步伐多停滯于旅游產業，縱觀整體的產業架構，不成體系不成鏈，結構單一，形式與內容捉襟見肘，營商環境在狹窄的路徑中發育貧瘠。

部分特色小鎮將特有資源包裝作為旅游業的賣點，僅以旅游產業的營收作為全部變現路徑，主導產業不明確，文化產業與旅游產業的融合形式單一，完全忽略了將特色產業體系化、延伸到更深層次的業務領域，沒有形成完整的產業鏈條達到產業聯動發展效果。本可以囊括全盤，卻只“偏安一隅”，局限的產業結構，使特色小鎮的特有資源價值不能完全發揮，文化旅游產業的價值鏈未能得到有效增值。這樣一來，參與特色小鎮建設運營的資本與市場自然有限，營商環境的不成型，無法最大化發掘特色小鎮的經濟價值，就會形成特色小鎮長期單一的發展路徑，低質量、低效能的發展成果。

3.3 發展思路局限，創新能力匱乏

特色小鎮雖然是一款上市不久的“新產品”，但是在市場的運作和激勵下發展十分迅速。陜西省幾十處特色小鎮發展水平參差不齊，有保持長期優質運作的法門寺佛教文化小鎮，也有運營周期短的水城三國小鎮，從中不難發現，大多數特色小鎮的發展思路和運營邏輯局限，缺乏創新驅動。

其一，針對性不強，手握特色資源卻不能有針對性的開發，模仿同質化產品的水分太多。其二，觀念落后、模式老舊，缺乏與時俱進的眼光，缺乏創新能力。特色小鎮發展的幾年，領域內變幻莫測，及時創新是特色小鎮緊跟時代步伐的必要手段。

創新是高質量發展的重要一環，陜西省特色小鎮目前面臨的問題中，缺乏創新是關鍵要素，要展現特色小鎮的“特色”，就必須打開思路，著力創新，通過創新提升發展質量。

3.4 依賴政府導向，市場活化不足

特色小鎮最初是由政府牽頭輸入市場的新業態“經濟產品”，相對其他市場活化的產品形態，特色小鎮明顯受到政府的政策性干預和規范過多，導致其在發展進化的過程中始終有“自捆手腳”之嫌。簡而言之，特色小鎮的發展長期停滯在政府規范的固有思維之中，市場驅動作用發揮欠缺。比如，某些以政府為主導籌建的特色小鎮項目，相關政府部門在其中持有份額占比過大，由官方大包大攬，資金也主要依靠地方財政，民間資本參與度低、項目開展缺乏主動性。

特色小鎮是面向市場的產品，需要市場的融進和推動，如果沒有將市場因素考量進特色小鎮的建設規劃中，忽略市場的活化，單一依賴政府導向，自然得不到完整的市場反饋，特色小鎮想要可持續高質量發展，也就達不到應有的基礎條件。

3.5 考核標準不合理，評判機制待完善

近年來，特色小鎮在文旅融合、產業集聚、鄉村振興戰略等大背景的推動下，各地區上行下效，孕育出各形各色的特色小鎮產品，但是這些特色小鎮的質量、水平、層次、價值參差不齊，有些更是背離其原有的理論基礎，臆造出“四不像”的旅游產品，捏造和夸大核心特色。

同時，不同行政區層級掛牌的特色小鎮，其體量和規模劃定也存在界限模糊，對于該類特色小鎮的評判標準彈性過大，參照該特色小鎮的品質定性，很難對其進行完整的價值評判，從而導致特色小鎮質量良莠不齊以及對外宣傳真假難辨。中國的特色小鎮建設規劃以創建培育為主，在培育階段，對其發展質量的評價便顯得尤為重要，需要合理界定考量標準、建立完善評判機制，對特色小鎮進行適當優勝劣汰。

3.6 品牌塑造能力弱，宣發推介欠火候

就當前陜西省各特色小鎮的運營現狀來看，特色小鎮的旅游娛樂屬性吸引力明顯大于其文化內涵屬性，也就是說，游客的體驗意愿僅存在旅游娛樂的層面上，很少部分會關注到該特色小鎮的特色文化賣點。

拋開游客自身文化素質水平，大部分特色小鎮在文化品牌的表現力方面做得不夠到位，一味關注旅游產業帶來的淺表性經濟價值，逐漸與特色小鎮建設伊始所發掘的核心特色相去甚遠，這一問題表現在大多數核心特色不明確的“特色小鎮”打著特色文化的旗號，僅開發運營著普通的集旅游、餐飲、購物、休閑于一體的常規旅游區，嚴重缺乏品牌的塑造能力，文化內涵介入的成分較少，單靠旅游，無法吸引流量、建立品牌，進而使得該特色小鎮逐漸失去競爭力，在浩浩蕩蕩的特色小鎮產業競爭中被湮沒。

這其中也存在著運營管理過程中宣傳環節問題，宣發推介的主要目的是放大賣點、吸引受眾，這一環節如果缺乏力度與技術，特色小鎮的品牌則無法塑造，便在受眾群體中得不到良好的反饋，進而失去市場，自我埋沒。

4 文旅融合賦能陜西省特色小鎮建設發展的對策

4.1 深度挖掘特色文化標簽，探索優化多元化開發模式

特色小鎮建設的出發點和落腳點都應該是自身的特色文化，這意味著在特色小鎮建設中，地域性和獨創性有不可取代的作用。陜西省每個特色小鎮項目從立項開始就應該是圍繞某一個與眾不同的資源展開的，這些文化資源優勢和區域優勢是同行業產品所不能取代、不可復制的。

正因如此，要高質量發展特色小鎮，首先要明確特色小鎮的定位。要以當地特色文化標簽為抓手，深入挖掘特色小鎮的定向獨有資源，著力打造和培育特色產品，突出小鎮特色產業的優勢內容和主導功能。在特有的文化標簽作用下，特色小鎮實現高質量的文化聚焦，形成以特有文化為核心的開發模式，并在此基礎上，探索優化多元模式，使特色小鎮的價值不僅局限在文化內容的直觀輸出，打造出多形式、多渠道、多類目的產品形態。以文旅融合為基礎，以政企合作為延伸，以激活市場作帶動，使整個特色小鎮的開發運營“活”起來，讓特有的文化核心發散蔓延，找到最優質、最高效的運營模式，提升特色小鎮的變現能力和文化價值。

4.2 強化產業結構深度融合，塑造健康可持續營商環境

特色小鎮的主觀支柱產業，實際上是以特色資源為核心的特色產業及其延伸支鏈。陜西省特色小鎮樣式基本趨同，圍繞一個或多個核心的文化內容為基礎，展開產業立項與產業聯動，例如湯峪鎮的溫泉產業、柳林鎮的西鳳酒產業。但在市場競爭中，偏安一隅的自我禁錮達不到產業壯大和更新的目的，高質量發展的核心就是要高質、高效、高新，因此，產業融合是特色小鎮高質量發展的必由之路［11］。

加強產業深度融合，優化調整產業結構，推動產業集聚升級，要做到“圍繞一體，發散延伸”，在特色產業的支柱作用下，促進相關上下游支鏈產業融合發展，形成鏈條式的發展模式，塑造健康可持續的特色小鎮營商環境，使特色小鎮在該區域內實現完整的產業規模和產業架構。

在融合度高的產業結構下，特色小鎮可以在特定區域內展開生產、加工、包裝、營銷、變現、再投入這樣一個完整的、可持續的產業生態鏈，并同時營造一個良好健康的營商環境，使各支鏈角色充分發揮作用，特色小鎮的商業價值與變現能力俱增，實現高質量發展。

4.3 深化創新機制持續發力，科學規劃新業態發展思路

高質量發展特色小鎮離不開創新，創新驅動發展是特色小鎮發展變革時代最強有力的手段和途徑。上述提及陜西省特色小鎮“千鎮一面”“有量無質”，要解決這樣的現狀，首先應當深化特色小鎮的創新機制，以創新打開新局面，以創新鋪開新路徑，以創新規劃新思路。

特色小鎮的創新不是新在內容，而是新在發展模式、業態組合、呈現方式和價值延伸。其本身所固有的文化資源內容是不容易找出新東西的，而要在其基礎上，構思新的資源價值和延伸，并通過時代性的方式予以嶄新的呈現形式，在資源輸出中利用創新路徑，將特色資源本體展現出新的魅力，成為特色小鎮的賣點，吸引受眾。例如，白鹿原影視基地將文學作品《白鹿原》延伸到各個領域，如影視劇、拍攝地開發、沉浸式體驗等，將白鹿原這一文化IP 延伸，充分發揮其文化價值，創新驅動價值變現。這其中不乏囊括了新業態的重組，例如湯峪鎮的溫泉旅游、大水川的房車露營旅游、茯茶小鎮的康養旅游等部分特色小鎮，在主打文化旅游的同時，滲入新業態分子，將其融合到特色小鎮的文化中，并科學規劃了新業態的介入對特色小鎮發展的促進和推動。

4.4 統籌兼顧“政策＋市場”雙導向，激發市場主體活力

特色小鎮建設是一項綜合性很強的工程，社會體系內各角色參與者眾多，且各利益相關方存在一定程度的知識性壁壘，投資商、運營商、政府、入駐商家等，所劃歸領域不同、任務不同。從宏觀角度上講，就是政府與市場的共營項目。因此，遵循“政府+市場”雙導向原則，在正確處理政府與市場關系的破局思維中尤為重要。

特色小鎮的建設和運營中，政府全局掌控項目建立和長遠規劃，協調區域內綜合發展，提供政策供給和引導，起主導作用；市場在另一層面上延續了特色小鎮的生命力，企業是特色小鎮建設的主干力量，投資商和運營商擔任充實特色小鎮“血肉”的重要角色，多元主體的共同推動下，大大提升了特色小鎮的發展力度。同時，市場化程度高的特色小鎮內部存在現代化企業所擁有的激勵機制，參與了豐富的市場競爭，充分激發了市場活力。特色小鎮建設的投融資機制也應統籌“政府＋市場”兼顧，在財政支持的同時，也要積極鼓勵民間資金入局，實現政府與社會資本合作發力，使特色小鎮得到高質量的市場化發展［12］。

4.5 建立健全科學考量標準，加大特色小鎮發展制度供給

制度層面的供給與引導對特色小鎮的高質量發展具有源頭性的重要作用。特色小鎮如何規范健康發展、如何高質量可持續運營，離不開制度層面的考量機制和政策供給。

首先，建立健全特色小鎮的評判考量機制，可以及時發現特色小鎮在發展中出現的問題，并及時糾偏引導，免走彎路；其次，科學地考量機制，定期對陜西省特色小鎮進行產業評估，篩選出優質項目加大扶持力度持續創造價值，對一些發展落后的特色小鎮采取相應補救措施或停牌整改，實時了解陜西省特色小鎮的發展近狀，再從宏觀上予以調控。同時，適時有效的政策供給對于特色小鎮的建設起到重要的指引作用。國家相關部門在全局上作出的政策指示是符合時代要求發展預期的，陜西省特色小鎮產業體量巨大，及時有效的政策扶持與引導，為陜西省特色小鎮的高質量發展提供了重要的引領作用和助推作用。

4.6 加強特色文化品牌塑造，搭建多形態宣發推介平臺

文化品牌是特色小鎮的核心也是賣點，陜西省絕大多數特色小鎮是依賴廣為人知的文化品牌塑造文化形象，提高產業知名度，提升旅游熱點。袁家村以其獨特的文化底蘊和優質的運營模式，發展迅速，效益可觀，名揚海內外。在受眾群體的意識里，特色小鎮的文化品牌是最大的驅動力，因此，陜西省特色小鎮應加強對文化品牌的塑造力度。

其一，內部深挖文化資源進行包裝，打造出獨一無二的文化名片，結合市場采取先進的發展模式，以內部獨創性調整和改革，將資源打出響亮的文化品牌。其二，外部搭建多形態宣發推介平臺，采取各種技術與手段進行品牌宣傳，除了常規性的廣告、宣傳片，還可以通過影視作品和文學作品深化產品形象；利用5G、增強現實技術、沉浸式體驗等科技手段多路徑推介；通過生產品牌衍生品宣傳特色小鎮。例如生產富有該特色小鎮文化內涵的文創產品，將該特色小鎮的特產加工包裝進行線上線下售賣，搭建特色小鎮傳統美食的品嘗體驗平臺，諸如此類的宣發推介手段，對塑造陜西省特色小鎮文化品牌十分有效，同時也提升了陜西省特色小鎮的發展質量。

在文旅融合的賦能下，陜西省特色小鎮具備了前所未有的發展條件，同時也面臨著嶄新的機遇與挑戰。陜西省具有相當體量的文化旅游資源，在特色小鎮建設與發展的道路上也在持續摸索前進。陜西省特色小鎮要著力解決發展建設中存在的問題，必須以高質量發展作為核心理念指引，擯除陳舊的觀念和模式，在政策制度規范下，深挖特色資源，創新引領發展，促進產業融合，統籌兼顧，科學考量，塑造品牌，打開思路，在原有的產業基礎上，摸索出一條適合陜西省特色小鎮建設、開發、運營、管理的高質量發展之路。

如今，文旅融合邁上高質量發展的快車道，國家“西部大開發”戰略和“一帶一路”相關政策都為陜西提供了新的發展契機，陜西特色小鎮作為文旅融合的優質產品形式，以其得天獨厚的資源優勢和政策環境建設發展生命力旺盛，前景廣闊。在不久的將來，陜西特色小鎮定能取長補短、推陳出新，帶給陜西文化旅游產業新的面貌，為國家呈現出更高質量、更具內涵、更有價值、更富生命力的特色小鎮新形象。