央行國庫會計檔案電子化管理的構想

朱娟 吳永俊 王珺 余軍 張沛

國庫信息化建設的發展加大了國庫會計檔案電子化的需求，商業銀行的會計檔案電子化管理和影像技術為國庫會計檔案電子化管理提供了借鑒，國庫會計檔案電子化管理是適應信息化發展的必然選擇。國庫會計檔案電子化管理首先要確保國庫電子會計檔案準確、完整、安全、可用，在此原則下，本文提出構建央行國庫會計檔案電子化系統的設想，通過業務系統后臺導入、前臺影像采集、建立精準索引、關聯關系方法等解決了國庫會計檔案的分類、裝訂、存儲等難題，最后指出為加快國庫會計檔案電子化進程應建立制度體系，配備系統資源，推廣業務電子化，加強隊伍建設。

一、引言及文獻綜述

隨著國庫信息化建設的發展，特別是“3T系統”①和財政支出電子化系統的推廣使用，原有的以紙質資料為主的檔案管理模式已不能適應電子化潮流，國庫會計檔案電子化管理是適應信息化發展的必然選擇。什么是國庫會計檔案電子化管理，如何化解國庫會計檔案電子化管理面臨的問題，是央行國庫會計人員必須面對的新課題。

國內外學者對電子檔案管理開展了一系列研究。美國匹茲堡大學的《文獻保存證據性功能需求計劃》是國際上電子檔案管理的重要學術研究，主要研究成果分為書面授權、功能需求、產品規則、元數據規范4個方面。加拿大國家檔案館出版的《電子作業環境下的電子檔案管理》闡述了在辦公自動化背景下實施電子檔案管理的方法。國內對電子檔案管理研究主要集中于電子檔案對傳統檔案理論的影響、對檔案管理實踐的影響等。蔡嘩認為電子檔案將完全改變檔案的理論基礎，林芳、牛金芳認為電子檔案與紙質檔案應雙雙歸檔，楊明、王培珍認為應建立檔案管理系統并設立電子簽名程序推動國庫會計檔案電子化管理。

已有文獻多從理論上研究檔案電子化的重要性，指出檔案電子化管理面臨的問題，但幾乎沒有真正系統的研究如何實現檔案電子化管理，研究國庫會計檔案電子化的更是少之又少。本文在深入分析國庫會計檔案電子化管理面臨困難的基礎上，提出構建央行國庫會計檔案電子化系統的設想，并通過業務系統后臺導入、前臺影像采集、建立精準索引、關聯關系方法等解決了國庫會計檔案的分類、裝訂、存儲等難題，以期對央行實施國庫會計檔案電子化管理提供借鑒和參考。

二、國庫會計檔案電子化管理的必要性和可行性

（一）國庫會計檔案電子化管理符合綠色、低碳的發展理念

紙質檔案管理不僅造成大量紙張的消耗、辦公設備的損耗、人力資源的浪費，還對檔案保管場所、硬件設備有很高的要求。開展國庫會計檔案電子化管理工作符合我國“十三五”規劃“綠色、低碳”理念，可以有效減少因紙質憑證和報表打印、整理、保管、調閱等工作帶來的人力、物力、財力資源的浪費，能夠有效促進整個社會的資源節約，提升檔案管理水平和效率。

（二）國庫會計檔案電子化管理符合大數據背景下政府決策者對國庫數據的挖掘與運用的時代需求

傳統的紙質檔案完全依靠人工檢索、查找，檔案間沒有建立有效關聯，數據不能被充分挖掘利用，造成數據信息資源浪費。電子化的會計檔案是以“字節”“數據庫”為單位進行管理和規范，大部分數據都是以“推送”的方式自動進行存儲、整理和編輯，大大提高查詢、檢索的效率，是大數據時代發展的必然突破。通過系統查閱、統計國庫會計檔案信息，可以對大量的電子數據進行分析、整合、歸納、研判，挖掘電子檔案背后的數據信息，增加檔案的利用價值，為政府部門的決策、服務提供支持。

（三）國庫業務無紙化的不斷推進使國庫會計檔案電子化變為可能

隨著財政支出電子化、退庫業務電子化、非稅收入電子化的推廣應用，電子憑證所占的比重越來越大，國庫會計業務開始由紙質處理向電子化處理轉變，加上3T系統的全面推廣運用和升級，大量國庫會計數據實現集中管理，國庫會計核算逐漸向無紙化邁進，這些都為國庫會計檔案電子化管理奠定堅實的基礎。

（四）商業銀行現有的會計檔案電子化管理和影像技術，為國庫會計檔案電子化管理提供借鑒和技術支撐

近年來，國內銀行業加快了戰略轉型的步伐，全面推行核心系統的前后臺分離，實現了銀行憑證檔案集中統一保管和影像化管理的要求，在會計檔案電子化管理方面已形成了較為科學的管理模式。如率先實現會計檔案電子化管理的中國建設銀行，使用的ADMAS系統（會計檔案管理及會計稽核系統），是會計監督系統和會計檔案管理系統的統一，能夠自動實現會計憑證、會計報表和會計賬簿的采集、加工、存儲、調閱。商業銀行在電子檔案管理方面的先進經驗和技術手段可以為人民銀行國庫會計檔案電子化管理提供借鑒。

（五）電子檔案配套制度的日趨完善使國庫會計檔案電子化管理有據可依

1999年國家質量技術監督局《中華人民共和國國家標準CAD電子文件光盤存儲、歸檔與檔案管理要求》規定了CAD生成的電子文件收集、積累、整理、鑒定、歸檔等方面的要求;2012年國家檔案局頒布的《電子檔案移交與接收辦法》對電子檔案移交與接收程序進行了規范;2016年1月1日實施的新《會計檔案管理辦法》明確將電子會計檔案納入會計檔案范圍，對電子會計資料僅以電子形式歸檔保存的方式做出了具體規定。2017年1月1日，人民銀行開始實行新的《中國人民銀行會計檔案管理辦法》，進一步細化了人民銀行電子會計檔案涵蓋的范圍。一系列制度的出臺，使得國庫會計檔案電子化管理有據可依。

三、國庫會計檔案電子化亟需解決的難題

（一）紙質檔案占比大，如何將大量紙質會計資料轉換成符合要求的電子會計檔案，成為制約國庫檔案電子化管理的首要因素

目前，國庫部門需歸檔保管的會計資料主要來源有三種：一是國庫會計數據集中系統（以下簡稱TCBS）和國庫信息處理系統中形成的會計憑證及帳表;二是從外部接收的紙質會計資料;三是從外部接受的附有符合《中華人民共和國電子簽名法》規定的電子會計資料，如國庫部門從財政支出電子化系統中接收的財政支出憑證。雖然TCBS提供了各類憑證和帳表的導出功能，但由于從TCBS中直接導出電子文件是CSV格式，沒有加密，存在被篡改的風險，不符合《會計檔案管理辦法》對電子會計檔案的要求，為此，各級國庫普遍的做法仍是從TCBS中打印以紙質形式保管。因此，要想實現國庫會計檔案電子化管理首先要解決的問題就是如何將大量紙質會計資料轉換成符合要求的電子會計檔案，因為只有電子會計檔案符合相關制度規定，才能進一步探討如何對這些零散的電子會計檔案進行管理。

（二）國庫業務賬務關系復雜，如何將零散的電子會計檔案進行分類歸檔是國庫檔案電子化管理的關鍵

國庫會計資料不是雜亂無章的一堆文檔，依據國庫業務處理的流程，國庫會計資料間存在一定的關聯關系。在保管紙質會計資料背景下，國庫業務人員依據原始憑證或記賬憑證處理賬務，審核所附文件依據，日終后對當日憑證進行整理裝訂。憑證的整理和裝訂實際上是人工對會計資料的準確性和完整性進行核對的過程。那么，即便能夠形成符合制度要求的電子會計檔案，如果電子會計檔案沒有任何邏輯關系的平鋪存儲，會存在兩個問題：一是電子會計檔案數量和內容的完整性不易判斷;二是無法滿足國庫業務人員日常查找檔案或是檢查部門調閱會計資料便捷性的需求。因此，如何將零散的電子會計檔案進行分類歸檔是國庫檔案電子化管理的關鍵。

（三）國庫業務系統的不斷更新升級，使部分對業務系統較為依賴的國庫電子會計檔案長期保管難度加大

由業務系統生成的電子會計檔案對業務系統本身的依賴性較大，需借助業務系統應用程序才可讀取和輸出顯示。如財政支出電子化系統中的支出電子憑證，僅將系統中的電子憑證通過數據庫后臺存儲保管是遠遠不夠的，因為這些憑證附有電子簽名等加密技術，為了保證憑證的準確性，憑證的還原展示只能借助業務系統本身。在國庫信息技術發展突飛猛進的今天，為了滿足業務發展的需要，業務系統不可避免的需要更新、升級直至退出生產環境，那么對于依附這些系統讀取顯示的需保管30年甚至永久保管電子會計檔案，如果業務系統不能使用，保存的檔案就不能稱之為電子會計檔案，而是毫無意義的字節、代碼。因此，業務系統的長期可用性關乎電子會計檔案能否真正的保存下來，這無疑加大了電子會計檔案保管難度。

（四）電子數據具有易復制、易傳播等特點，對國庫會計電子檔案管理的安全性和保密性提出了新要求

傳統的紙質會計資料是由專人保管，會計資料的調閱、借閱需履行一定的審批手續，未履行正常手續獲得會計資料難度較大，而電子數據具有高度集中、易復制、易傳播等特點，在安全防護不到位的情況下，人為通過技術手段獲得電子會計檔案相對容易。國庫電子會計檔案資料涉及面廣、涉及到政府財政收支信息，一旦泄露可能造成不可估量的損失，因此，要在病毒防范、存儲介質保管、網絡安全、查閱權限等方面嚴格控制，采取可靠的安全防護技術和措施，保證國庫會計電子檔案的安全性和保密性。

四、央行國庫會計檔案電子化管理系統的構建設想

國庫會計檔案電子化管理是國庫會計檔案從紙質管理為主轉向以電子化管理為主的一種管理模式。根據前文的分析，國庫會計檔案電子化管理首先要確保國庫電子會計檔案準確、完整、安全、可用，在此原則下，建立符合制度規定的、安全、可靠、高效的國庫會計檔案電子化系統，并對系統安全、使用、管理制定相應管理指引，加強系統控制，防范風險，從而實現對國庫電子會計檔案的分類歸檔、查找打印、存儲共享等管理工作。

（一）系統總體架構

國庫會計檔案電子化管理系統建設的總體目標是以安全性高、可靠性強、保密性好、檢索高效和前瞻性為基本原則，建立以物理分散、邏輯統一、精確索引為特征的國庫會計檔案電子化管理系統，實現國庫會計數據綜合利用、分級授權、集中處理。

從系統總體架構看，檔案系統實行數據集中存儲管理，參照目前3T系統拓撲架構，服務器采用集中部署方式，各級國庫通過客戶端登錄系統。考慮到數據來源和存儲容量等因素，國庫會計檔案電子化管理系統的系統架構有兩種模式可供選擇。一種模式是服務器和數據庫均部署在總行，TCBS根據事先設定的規則將所需檔案數據通過接口連接至總行服務器，地方特色平臺通過網絡連接至總行服務器，省級以下國庫計算機、影像檔案通過網絡連接至總行服務器;另一種模式采取兩級部署方式，一級服務器、數據庫部署在總行，TCBS系統形成的一年內檔案數據集中部署在總行服務器和數據庫中，二級服務器、數據庫部署在省級中心支行，TCBS系統形成的一年以上檔案數據以及各省地方特色平臺系統檔案數據、省內各影像檔案部署在省級服務器和數據庫。

（二）國庫會計檔案電子化管理系統的核心功能構建

根據會計檔案電子化管理制度要求，國庫會計檔案電子化系統設計了三個部分七個模塊（圖3），實現了檔案采集、整理歸檔、檔案裝訂、檔案存儲等功能。實現這些核心功能的基本思路是：通過業務系統后臺導入、前臺影像信息采集完成數據采集，并可根據需要進行簽章確認;通過建立關聯關系、精準索引完成對電子檔案的分類歸檔、裝訂和查找;通過崗位權限設置、審批授權、檔案自動統計等方式控制電子檔案的查詢、調閱、打印及日常管理;通過加密、訪問管理、審批授權、建立系統日志等方式確保檔案數據真實、準確，定期存儲數據庫及讀取平臺，對數據實行“雙備份”，確保電子會計檔案長期可用。因此，在不改變現存國庫會計檔案管理基本流程的基礎上，國庫會計檔案電子化系統處理流程能滿足檔案管理要求，其基本業務流程（圖4）為：數據采集—數據整理—數據審核—檔案歸檔（裝訂）—檔案索引—檔案輸出—檔案鑒定銷毀—數據安全控制及備份。

1.電子檔案數據的收集與歸檔。（1）業務系統后臺導入、前臺影像信息采集實現數據采集。根據國庫會計檔案種類、數據源、國庫會計業務電子化發展和各地國庫業務系統使用情況，國庫電子檔案數據采集主要有四種方式：一是TCBS系統數據后臺自動采集。TCBS系統生成的所有大小額往來憑證、各級預算收支報表、各類會計報表等日常所需的檔案均能直接從TCBS系統后臺直接采集，電子稅票信息也可利用TIPS基礎數據回傳功能獲取。因此，在檔案電子化系統中為提供3T系統導入接口，即可實現這些數據的自動采集。二是地方特色業務系統數據遷移。目前，很多國庫已通過地方特色系統實現了財政支出電子化和電子對賬業務，通過規范化的電子簽章實現了電子憑證取代了紙質憑證，電子對賬單取代紙質對賬單，因此，可根據實際業務需要，將數據定期遷移存儲至檔案電子化系統中。三是前臺原始資料等影像信息手工采集。對于無法提供合法、有效電子數據的紙質檔案，可以采取影像信息采集的方式，將紙質檔案通過各國庫核算主體客戶終端前置機發送到系統。在數據采集上，采取“掃描—批量上傳—信息錄入—影像與信息關聯”或采取影像分散采集的方式。四是業務人員手工補錄方式。對無法直接采集或形成電子影像的檔案如國庫會計登記簿，可提供非永久保存的登記簿系統錄入功能，簽章欄需相關業務人員分別在檔案系統簽章確認。對需要審核的電子檔案，可手工簽章確認。（2）建立索引關聯完成電子檔案分類歸檔。首先，檔案的分類歸檔應以會計資料時間為基本分類依據，將賬務日期相同的會計資料全部歸檔在一起。由于檔案日期是查找中最常使用的，因此，可以創建檔案日期索引實現查找日期內所有會計檔案的完整查詢。同時，為實現精準查詢，提高查詢效率，還可對會計檔案的業務類型、流水摘要代碼、金額創建索引，對索引字段進行組合即可實現精準查找或批量查找。為了讓零散的電子檔案能夠反映國庫賬務處理關系，還需對系統中的電子檔案建立關聯關系。如國庫會計憑證和國庫賬表在整理歸檔時，就需要建立關聯關系，可通過“核算主體+業務處理時間+業務類型+交易序號+業務處理碼（手工或電子）”為每筆業務建立唯一業務的流水號，并關聯原始憑證及附件資料和對應記賬憑證，實現用戶簽退核對單、記賬憑證、原始憑證及附件資料等會計憑證的整理歸檔;可通過帳表日期、核算主體、國庫主體、帳表性質、帳表種類等實現各類報表的分類歸檔等。

2.電子檔案的查詢輸出與管理。（1）提供條件查詢功能，在用戶權限范圍內實現查詢、輸出。系統可通過輸入檔案日期、業務類型、金額等字段實現條件查詢，并通過用戶角色設置、權限設置、分層審批授權等方式控制電子檔案的查詢、調閱，以滿足國庫業務部門、事后監督部門和內審部門日常工作和檢查的需要。根據相應權限，并經過一定授權審批程序，系統可提供檔案打印、檔案導出等功能，并可通過數據輸出功能實現國庫會計電子檔案的整體移交，如將年度國庫會計檔案通過數據輸出整體移交給檔案綜合管理部門。（2）提供檔案統計功能，自動登記調閱、保管登記簿。系統根據歸檔的檔案種類、歸檔時間、歸檔數量以及保存期限等信息，提供檔案統計功能，方便檔案移交、銷毀工作的開展，同時系統對檔案查詢、調閱等使用情況進行統計，能按照《國庫會計檔案保管登記簿》和《國庫會計檔案借閱登記簿》格式自動登記相關登記簿。（3）到期檔案銷毀提醒，設定系統檔案銷毀審批權限。系統能根據檔案的保管期限、檔案日期等計算出檔案銷毀剩余期限，提示即將到期的檔案，檔案管理人員可及時開展檔案鑒定，并按照檔案銷毀審批流程在系統中執行對應的審批手續，并就檔案銷毀數量、種類、對應年限等生成銷毀清冊并提供清冊打印功能，經審批及相關監督部門會同監銷后在系統中執行銷毀手續。

3.數據存儲與安全性控制。（1）定期存儲數據庫及讀取平臺，對數據實行“雙備份”，確保電子會計檔案長期可用。為了保證對業務系統較為依賴的電子會計檔案在保管期限內能夠正常查詢，需及時對讀取平臺進行存儲，并根據會計檔案的保管期限和調閱頻率定期封存歷史版本的讀取平臺。同時，為了防止系統數據丟失、損壞，可對系統數據進行“雙備份”，在系統歷史庫中備份和用光盤、硬盤等磁介質備份，實現系統數據集中備份和分散備份，保證電子數據安全、完整。（2）對系統進行安全性控制，確保電子會計檔案真實、準確。為了保證檔案系統中電子會計檔案安全，防止電子會計檔案被人為或惡意篡改，確保電子會計檔案真實、準確，可以從四個方面加以控制：一是系統自動對電子會計檔案加密，所有電子會計檔案的存儲均不是明文，檔案系統僅允許在人民銀行內網訪問，與外網隔離;二是嚴格控制用戶的訪問使用，合理設置用戶及權限，用戶密碼的設置要符合系統安全管理要求;三是對需經人工干預的電子檔案，需堅持雙人復核制度，對電子檔案進行刪除、修改操作需經過審批授權;四是建立系統操作日志，詳細記錄登錄檔案電子化系統的用戶、用戶IP地址以及用戶進行的查詢、修改、打印、移交、銷毀等操作情況。

五、推進國庫會計檔案電子化管理的措施

構建安全、可靠、高效的國庫會計檔案電子化管理系統是國庫會計檔案電子化管理能否真正應用的關鍵，國庫電子化業務的發展程度直接影響國庫會計檔案電子化管理推進的效率，為使央行加快國庫會計檔案電子化腳步，應從以下方面抓好落實：

（一）建立制度體系，為國庫會計檔案管理電子化提供制度依據

依據《會計檔案管理辦法》和《中國人民銀行會計檔案管理規定》等相關制度，建立國庫會計檔案管理電子化制度體系，明確國庫會計檔案管理電子化的內涵、目標、范圍、標準以及具體要求，規范國庫會計檔案電子化操作流程，同時明確過渡時期國庫紙質檔案與電子檔案的管理規范，確保國庫會計檔案管理電子化有章可循、有序推進。

（二）配備系統資源，為國庫會計檔案管理電子化提供技術支撐

明確國庫會計檔案電子化管理的硬件要求，并配備與之相適應的硬件設備，充分做好硬件準備。在廣泛征集、整理各級國庫需求的基礎上，統籌利用現有國庫相關信息系統資源，建立國庫會計電子檔案的載體和數據庫，開發國庫會計檔案管理信息系統，提供軟件支持。要強化系統信息安全，對檔案管理信息系統實行專機專用并做到網絡物理隔離，設置安全防火墻，確保數據安全，全面強化安全保障。

（三）推廣業務電子化，為國庫會計檔案管理電子化營造基礎環境

深入推進國庫業務電子化，優化業務資料傳輸、鑒別、分析、處理環境，真正實現國庫業務電子化處理和信息的綜合利用。深入推廣TIPS業務，實現財政、稅務、國庫、海關、銀行之間的全面聯網，從源頭上減少國庫收入業務的紙質資料流轉;全面推進退庫業務電子化，在現有國稅出口退稅電子化的基礎上，進一步擴大適用范圍，努力實現國稅、地稅退庫業務的全面電子化;繼續推廣財政支出電子化系統，將財政庫款支撥業務無紙化業務由市級逐步向區、縣級推開，全面實現財政支出電子化和對賬電子化。

（四）加強隊伍建設，為國庫會計檔案管理電子化提供人力保障

充實國庫工作人員，各級國庫部門至少配備1至2名既懂檔案管理，又懂得國庫業務、信息技術的專職人員，以滿足國庫會計電子檔案管理需要。要加強培訓力度，確保國庫部門各崗位形成的電子化檔案信息真實、完整的傳輸和歸檔。同時還要注重部門協作配合，通過制度宣傳和指導，確保檔案管理部門人員熟知國庫會計檔案電子化管理的要求和技能。

注釋：

①3T系統指：財稅庫銀橫向聯網系統（TIPS）、國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫信息管理系統（TIMS）。

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作者單位：朱娟，中國人民銀行合肥中心支行;吳永俊，中國人民銀行六安市中心支行;王珺，中國人民銀行黃山市中心支行;余軍，中國人民銀行宣城市中心支行;張沛，中國人民銀行安慶市中心支行。