地方專項債運行效率優(yōu)化研究

倪筱楠 鄭元順

專項債規(guī)模持續(xù)擴張，不僅能夠作為專項資本金改善項目建設(shè)的資金來源以及資金結(jié)構(gòu)，而且能夠發(fā)揮拉動投資的作用，推進新基建、民生以及短板領(lǐng)域的建設(shè)，從而助力疫后市場經(jīng)濟的復(fù)蘇。但是目前市場宏觀經(jīng)濟形勢并不穩(wěn)定，導(dǎo)致債務(wù)預(yù)算管理的靈活性明顯降低，同時績效評價體系不完善，阻礙了地方專項債運行效率的提升。本文從疫情下資金運作現(xiàn)狀入手，通過發(fā)現(xiàn)專項債行作過程中存在的問題，尋找提高專項債資金支出效率的方法，打造“高效”債務(wù)。

一、地方專項債的相關(guān)闡述

地方專項債是指地方政府為了地方公益行項目的建設(shè)而發(fā)行，并約定在一定期限后，通過公益行項目產(chǎn)生的財政收入進行償還的政府債券。地方專項債以地方性財政收入為擔(dān)保，其使用于九大領(lǐng)域。2022年4月13日，在國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會上，專項債的適用領(lǐng)域被再次擴大，涵蓋了包括惠民生、解民憂等領(lǐng)域、新基建以及鄉(xiāng)村振興等短板領(lǐng)域。專項債券主要有以下三大特點：其一是封閉運行，即與地方其他債務(wù)的投向與運行保持相對獨立;其二是預(yù)算管理，項目產(chǎn)生的現(xiàn)金流要納入政府性基金預(yù)算管理;其三是自求平衡，即項目收益要覆蓋本息。

全球疫情蔓延，我國經(jīng)濟形勢受到了嚴重沖擊，拉動經(jīng)濟的“三駕馬車”均受到了極大影響。為使財政政策更加積極有為，2020年3月27日，中共中央政治局會議上，再次明確了疫情下地方專項債券支持經(jīng)濟恢復(fù)的地位。同年12月18日，就地方財政部門以及債券承銷部門等地方機構(gòu)，財政部從債券發(fā)行額度和期限、信用評級和信息披露、債券發(fā)行與托管等方面，再次明確提出，要提高地方專項債券的監(jiān)管力度，保證專項債券的運行效率。

二、后疫情時代地方政府專項債規(guī)模變動特征

我國地方專項債規(guī)模呈現(xiàn)出整體擴張以及區(qū)域差異兩大特征。從地方政府專項債余額方面看，2019年至2021年期間，我國地方政府專項債余額從94378億元擴大至166992億元，增長率約為76.9%，總體規(guī)模出現(xiàn)了巨大的增漲。下圖是2017年至2021年間地方專項債規(guī)模以及地方債務(wù)總規(guī)模變動情況。

另一方面，地區(qū)債務(wù)負擔(dān)差異十分顯著，我國給出的地方政府整體風(fēng)險警戒線為100%。而貴州、云南、遼寧等地債務(wù)率均超過了債務(wù)警戒線，天津市的債務(wù)率甚至高達153%。而廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，其債務(wù)率普遍位于90%以下，從而不難看出欠發(fā)達地區(qū)相對發(fā)達地區(qū)，其債務(wù)負擔(dān)更加嚴重。上圖是2017年至2021年間地方專項債規(guī)模以及地方債務(wù)總規(guī)模變動情況[1]。

三、專項債規(guī)模擴大對疫后經(jīng)濟恢復(fù)的作用機制

（一）改善疫情下項目建設(shè)資金來源以及資金結(jié)構(gòu)

專項債規(guī)模擴張能夠有效緩解疫情期間融資成本高的問題，并且能夠改善資金來源，優(yōu)化資金結(jié)構(gòu)。一方面，疫情影響下應(yīng)收賬款周轉(zhuǎn)以及資金周轉(zhuǎn)率較低，從而導(dǎo)致在建項目在債務(wù)清償期時，流動資金很難彌補債務(wù)空洞，形成資金斷裂，加大了債務(wù)風(fēng)險。專項債發(fā)行擴大能夠有效補給流動資金，提高在建項目的償債能力。另一方面，金融機構(gòu)一年期以及五年期貸款基準利率均超過了專項債券平均利率，因此顯著降低了項目的融資成本。同時專項債的債務(wù)期限比較長，加之一次到期還本付息以及可持續(xù)發(fā)行等優(yōu)點，因此是疫情期間政府融資的重要途徑。

（二）通過擴寬債券適用范圍推動短板領(lǐng)域項目立項

疫情沖擊下，各行各業(yè)都面臨著成本上升、市場萎縮、融資困難等問題，消費者的投資熱情也受到極大的影響。以基建行業(yè)為例，大批建設(shè)項目存在著人員流動受限、物資調(diào)動困難以及經(jīng)濟活動較少等問題，從而導(dǎo)致行業(yè)融資難、融資成本高等困境。2022年4月12日，在新一年的政府工作報告中指出，專項債不僅要繼續(xù)用于九大領(lǐng)域，而且要合理擴大適用范圍，新的適用范圍包括民生、新基建以及短板領(lǐng)域。專項債適用領(lǐng)域的擴大，能夠發(fā)揮撬動作用，直接拉動地方固定資產(chǎn)投資增長，發(fā)揮穩(wěn)投資作用，推動新基建、民生等領(lǐng)域項目立項。

四、規(guī)模擴大背景下地方專項債運行效率提升的困境

疫情期間專項債規(guī)模擴張能夠有效促進市場經(jīng)濟的恢復(fù)。但在宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)定的條件下，專項債預(yù)算管理靈活性明顯降低，很難應(yīng)對資金不足以及債務(wù)期限與項目進度不匹配的問題。同時專項債的監(jiān)管機制仍需進一步優(yōu)化，因此專項債運行風(fēng)險不容小覷。

（一）預(yù)算管理不靈活影響專項債運行效率提升

在進入運營主體之前，專項債的融資渠道并未與項目管理實現(xiàn)對接，這也就導(dǎo)致了專項債在進行預(yù)算發(fā)行之前，其融資規(guī)模以及給付進度可事先確定。在宏觀環(huán)境保持穩(wěn)定的情況下，此種債券運行模式是沒有問題的，但是如果外部環(huán)境發(fā)生變化，項目推進很有可能會遇到問題。其一，疫情下項目建設(shè)面臨著停工、物料調(diào)動問題，進一步提升了建設(shè)成本，如果專項債預(yù)算管理缺乏靈活性，那么就很難應(yīng)對資金不足以及債務(wù)期限與項目進度不匹配的問題。其二，近期以能源資源為代表的大宗商品交易價格波動較大，導(dǎo)致項目成本急速增長，在未進行債務(wù)預(yù)算調(diào)整的情況下，對專項債的可持續(xù)性提出了挑戰(zhàn)。

（二）信息披露機制不規(guī)范影響專項債運行效率提升

就以往專項債項目所披露信息而言，仍存在著信息質(zhì)量缺陷、監(jiān)管不嚴、信息不全面等問題，同時不同省市以及地區(qū)對于信息披露的口徑不一致，難以滿足投資者的要求。我國現(xiàn)行專項債項目并未與一般債券分開發(fā)行，兩者界限不明確，導(dǎo)致特定項目的收入開源難以區(qū)分，并且對于專項債運行效率監(jiān)督力度微弱，導(dǎo)致無法監(jiān)控債務(wù)周期以及風(fēng)險指數(shù)[2]。如，美國等發(fā)達國家專項債信息披露機制包括債券律師或者獨立律師嚴格審核、經(jīng)銷商與投資者之間的信息傳遞，債務(wù)存續(xù)期內(nèi)公開向社會進行信息披露等步驟，真正做到了公開透明、大眾參與，也只有這樣才能有效優(yōu)化專項債運行效率，降低風(fēng)險指數(shù)。

（三）專項債資金用途不明確影響專項債運行效率提升

部份縣市級政府將債務(wù)融資視作融資新渠道，任意改變專項債資金用途，且對于這些資金并未采取有效的監(jiān)督措施。在使用的過程中，資金“透明度”問題一直飽受質(zhì)疑從而難免產(chǎn)生壞賬風(fēng)險。2020年9月16日，根據(jù)中國社會科學(xué)院出版《中國政府透明度2020》顯示，地方政府債務(wù)管理制度公開情況有待提升，在報告中統(tǒng)計的125家縣市級政府單位中，僅有47家政府公開了本級政府采用的債務(wù)資金管理制度、方法以及措施，11家政府單位直接轉(zhuǎn)發(fā)了上級規(guī)定的債務(wù)資金管理制度，剩余政府單位未發(fā)布任何相關(guān)制度[3]。

（四）績效評價體系待完善影響專項債運行效率提升

目前，我國專項債績效評價體系仍然存在缺陷。其一，專項債績效管理并未落實具體責(zé)任主體。在專項債監(jiān)督過程中只有財政部門履行職責(zé)，而如審計部門等其他相關(guān)部門，在績效監(jiān)督中，無法發(fā)揮獨立性與權(quán)威性。其二，盡管很多地方政府都實行了債務(wù)風(fēng)險評估檢測方法，但是只將注意力集中在控制專項債務(wù)規(guī)模，并沒有考慮到地區(qū)發(fā)展水平差異以及債務(wù)償還能力差異。其三，各級地方政府專項債績效評估機制并沒有得到規(guī)范和統(tǒng)一，而自行設(shè)計的評估體系，很難保證績效評估的統(tǒng)一性以及評估結(jié)果的可比性，專項債績效評估體系優(yōu)化完善的關(guān)鍵應(yīng)該從廣度與深度兩方面入手，不僅要考慮全國所有地區(qū)的全覆蓋，也要保證責(zé)任分配具體、不留死角。

（五）問責(zé)機制不健全影響專項債運行效率提升

我國地方政府債務(wù)問責(zé)體系正處于新興階段，其發(fā)展過程中還存在許多問題，從而影響監(jiān)督職能的有效發(fā)揮。首先權(quán)責(zé)配置不明確，目前多部門合作監(jiān)管的機制已經(jīng)初步建立，但是相互之間的職權(quán)劃分仍不夠清晰。很容易導(dǎo)致協(xié)商成本提高以及問責(zé)效率低下。其次主體責(zé)任類型不統(tǒng)一同樣導(dǎo)致無法清晰地介定責(zé)任。具體表現(xiàn)在對責(zé)任主體的稱謂極具多樣化，例如“主要負責(zé)人”“負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”以及“負有直接責(zé)任”等[4]。最后，地方人大的監(jiān)督職能在實踐中被嚴重削弱，其原因主要包括地方人大自身監(jiān)督力度不強以及債務(wù)“透明性低”。

五、地方專項債運行效率提升的建議

（一）提高預(yù)算管理靈活性保證專項債運行效率

在專項債資金發(fā)行過程中，必須要注意專項債資金與項目之間匹配度的問題，保證資金交接過程順利，避免出現(xiàn)資金項目空缺、項目與專項債資金錯位等問題。其一，在發(fā)行之前應(yīng)當確定績效目標，并對資金預(yù)算進行合理評估，為了防止資金周轉(zhuǎn)中出現(xiàn)余、缺、空等問題，可以提前簽訂項目合同。在資金預(yù)算過程中，必須保證預(yù)算與項目績效目標相一致。其二，疫情下項目建設(shè)所需的原料以及能源等物資的價格可能會發(fā)生較大波動，因此必須將地方項目的生產(chǎn)成本作為項目選取的指標之一，從而保證專項債項目質(zhì)量。

（二）完善資金信息披露機制保證專項債運行效率

保證專項債信息披露公開透明，有利于了解資金去向，避免腐敗貪污問題。首先，地方政府公開專項債務(wù)資金在外發(fā)行額、發(fā)行期限、發(fā)行利率、當月還本付息情況以及債務(wù)余額情況，從而接受大眾監(jiān)督。同時對于大眾關(guān)注的專項債項目必須進行標記，方便投資者獲取信息。其次，相關(guān)部門必須建立自有專項債資金信息管理平臺，來公布專項債資金發(fā)行余額、利率水平等動態(tài)數(shù)據(jù)，從而讓專項債項目全生命周期的信息呈現(xiàn)在市場和投資者面前，為監(jiān)管部門及社會公眾的監(jiān)督提供便利。[5]最后，地方政府和資金使用單位必須制定專項債資金使用制度以及信息披露制度，監(jiān)控專項債資金風(fēng)險，讓資金流向公開、透明。

（三）增強資金監(jiān)管力度保證專項債運行效率

從政府以及社會兩方面發(fā)力，共同致力于提升地方政府專項債資金的監(jiān)督管理。首先，政府必須完善信息公開法規(guī)，兼顧疫情防控與專項債資金風(fēng)險防控的關(guān)系，對于流放于市場的專項債資金必須進行動態(tài)化監(jiān)控，隨時關(guān)注項目進度，識別實施過程中的細微風(fēng)險，設(shè)立預(yù)警機制。另外，由于隱性債務(wù)難以準確統(tǒng)計，因此很多縣市上報的債務(wù)總額并不準確，部份存在著多記、漏記的現(xiàn)象。對于此類違規(guī)資金必須通過國家專業(yè)審計機構(gòu)進行一一核實，從廣度上做到全覆蓋，從深度上必須追究每筆債務(wù)的協(xié)議金額、融資成本、債務(wù)期限與償債來源，降低隱性債務(wù)對于債務(wù)統(tǒng)計造成的不良影響。

（四）建立全方位績效評估體系專項債運行效率

專項債績效評價體系的建立需從事前績效評估、績效目標設(shè)置、績效運行監(jiān)控、績效評價管理四個維度考慮。事前績效評估主要對項目是否屬于專項債資金項目、收益是否符合預(yù)期、是否為公益性項目等三方面，從而判斷一個項目是否合規(guī)。設(shè)置績效目標通過考慮項目投入產(chǎn)出比、建設(shè)時間、融資資金的償債能力，分析項目預(yù)期產(chǎn)出與效果，并進行量化。績效運行監(jiān)控要求管理者在資金運行過程中以預(yù)算目標為重點，嚴格把握資金運行進度。績效評價管理要求項目單位要圍繞項目收益率、償債資金來源、債券風(fēng)險預(yù)防等內(nèi)容，科學(xué)合理設(shè)定績效評價指標體系，為項目單位債務(wù)預(yù)算、債務(wù)融資計劃調(diào)整做出重要參考依據(jù)，從而合理設(shè)立下一年度專項債券限額。

（五）健全問責(zé)機制保證專項債運行效率

清晰的權(quán)責(zé)分配機制與人大監(jiān)督體系的強化是問責(zé)機制發(fā)揮效用的必要構(gòu)件。首先，權(quán)責(zé)配置以《預(yù)算法》為基礎(chǔ)，通過協(xié)商合作的理念對于財政部門的權(quán)責(zé)分配進行統(tǒng)一，其目的是解決責(zé)任主體范圍重合，職權(quán)劃分不清晰的問題，從而有效提高問責(zé)效率，降低協(xié)商成本。其次嚴格規(guī)定責(zé)任主體的稱謂性名詞，建議將多種稱謂進行整合，留同存異，并對每種稱謂進行清晰定義，避免因稱謂不同而造成責(zé)任落實不統(tǒng)一。最后，必須優(yōu)化地方人大的組織架構(gòu)，加強專業(yè)人員配備，提高地方人大的獨立性。

六、結(jié)論

專項債券擴容對于穩(wěn)定當下下行的經(jīng)濟形勢具有重大的作用，但是其運行效率的提升仍然是一項任重而道遠的任務(wù)，“預(yù)算管理-資金投向-項目推進-績效評價”的一體化機制仍有待完善。提升專項債的指出效率，必須緊抓三個匹配：首先是“項目與預(yù)算匹配”，在進行預(yù)算管理之前，必須對專項債項目進行全面、綜合地評價與考察。其次是“項目與績效匹配”，資金的信息監(jiān)督機制以及績效評價機制必須足夠透明，保證對資金的動態(tài)化監(jiān)管。最后是“預(yù)算與績效匹配”，在對項目進行績效評價后，必須對項目的預(yù)算管理進行反評價，用績效評價的結(jié)果來修正預(yù)算管理存在的問題。

參考文獻：

[1]李升.地方政府債券的發(fā)展現(xiàn)狀及其“十四五”展望[J].財政監(jiān)督，2021（11）：75-80.

[2]徐寒飛，劉郁. 地方政府專項債發(fā)展現(xiàn)狀及政策建議[J]. 中國貨幣市場，2021（10）：18-23.

[3]李紅霞，張陽. 疫情沖擊下地方專項債績效管理與風(fēng)險防范[J]. 當代財經(jīng)，2021（01）：27-38.

[4]夏詩園. 地方政府專項債特征、優(yōu)勢及問題研究[J]. 西南金融，2020（08）：52-62.

[5]周曉亞，萬曉萌.我國地方政府債務(wù)問責(zé)案例與問責(zé)體系解析[J].地方財政研究，2019（05）：13-20.

基金項目：遼寧省社科聯(lián)項目“遼寧省地方政府債務(wù)可持續(xù)研究”（項目編號：2022lslwzzkt-010）;遼寧省社科聯(lián)項目“遼寧省化解政府性債務(wù)對策研究”（項目編號：2019lslktyb-040）;遼寧省社科基金重點項目“地方性債務(wù)風(fēng)險生成、測度及化解研究”（項目編號：L17AGL013）。

作者單位：倪筱楠，沈陽大學(xué)商學(xué)院，教授;鄭元順，沈陽大學(xué)商學(xué)院，碩士。