城市更新“三變”模式的運用與探索

姚源泉 (北京清華同衡規劃設計研究院有限公司貴州分公司 貴州 貴陽 550000)

引言

我國大規模城市更新始于2011年,以棚戶區城中村改造為主要推動力量,形成了完整的棚戶區城中村改革機構,有效提升了地區土地資源節約利用水平,改善了城市環境品質,但也留存了一些問題。傳統的城市更新,由于市場利益驅使,使得區位條件好、開發成本低、投資效益高的改造地塊基本已經改造完成,遺留下來的大量存量用地,多是開發難度大、權屬關系復雜、設施欠賬多的地塊,加之國家宏觀政策調整,如今城市更新面臨許多困難。

按照國家戰略部署以及貴陽市建設“公平共享創新型中心城市”的目標要求,貴陽提出“共建共治共享”的發展路徑,而傳統城市更新方式已難以適應當下發展需求,城市“三變”應運而生。其目的是最大限度地把城鄉資源整合起來、資金聚集起來、市民組織起來,探索形成公平享有參與經濟社會建設和成果分配的權利,讓人民群眾在共建中推動城市發展、在共治中促進社會和諧進步、在共享中實現美好生活需求;在城市得到更新的同時,有效解決發展不平衡、不充分的問題,不斷促進以人民為中心的城市建設全面發展。

1 城市“三變”的特點

1.1 發展歷程及內涵

發展歷程:貴陽市城市“三變”改革發端于2016年貴州省六盤水市的農村改革探索—鄉村振興,時稱城鄉“三變”;2017年基于貴陽市構建公平共享創新型中心城市的時代背景,貴陽市積極探索以城市“三變”為路徑的棚戶區、城中村、老舊小區更新改造,用資源變資產、資金變股金、市民變股東的“三變”模式“解鎖”城市更新。

內涵及特點:城市“三變”,是貴陽結合自身特點,衍生出的以政府為主導的“共享改造”的城市更新路徑,是讓市民共享發展紅利,在開發過程中嚴格遵循資源變資產,資金變股金,市民變股東的開發方式,建立多元化、多層次的“利益共享、風險共擔”的股份合作聯結機制,實現共商共建共治共享。

1.2 適用特點

城市“三變”是堅持“政府讓利、企業微利、市民得利”的改革,也是針對貴陽公產分布廣泛、城市更新難度較大、配套設施缺乏空間載體的重要突破。主要適用于城中村、棚戶區、老舊居住區、工礦企業權屬用地的更新改造,尤其適應于土地權屬復雜、原產權人預期值過高,不配合改造工作以及存在大量低收入困難群體的地塊。

1.3 使用方法

所謂“三變”,即為資源變資產、資金變股金、市民變股民。那么在項目實施中,如何實現“變”? 以下舉例說明。

資源變資產。一般資源指具有再利用或開發價值的實體物質,通過項目的實施和業態布局,能產生新的價值、形成新的資產項目、經營權等,例如土地、河流、森林(生態)、文物古跡等。

資金變股金。項目實施資金來源主要有幾個方面:社會資金(投資)、財政資金補助、銀行定向扶持資金(專項貸)、市民入股資金等,市民入股主要為被征收對象的賠償金入股;通過成立共享經濟公司和資產運營公司,作為“三變”運行平臺,待項目實施建成銷售后,扣除開發成本后(征收成本、建設成本、貸款成本、銷售成本等),剩余部分則可作為共享運營資產,股權占比則參考投資資金的總量進行分配。

市民變股民。被征收市民選擇征收資金入股后,即由原先被征收對象轉變為項目參與者,成為項目實施持股民,在項目建設過程中,按一定年華利率支付給市民;項目竣工投入運營后,按照一定增幅比例標準,予以持有或受讓股份,獲取短期或長期利益。

此三變即為項目實施的關鍵,一方面可以鼓勵市民及其他權利主體在城市開發中參與進來,通過共享共建的模式,增加權利主體的長期利益,減少現狀開發難度和前期的資金投入,增強項目可操作性;另一方面有效盤活現狀閑置,或低效使用的土地、文化、生態等資源,激活現狀閑置資源的經濟價值、文化價值、社會價值。城市“三變”能讓沉睡的資源活起來,讓分散的資金聚起來,讓增收的渠道多起來,形成政府、企業、市民共商共建共治共享的城市發展格局。

1.4 制度保障

由于“三變”受眾群體復雜,參與共享共建主體多元,需兼顧系統評估資金、資本入股,長效監管與利益分配,必須以政府為主導,制定配套的保障制度與機制。2017年,貴陽市人民政府印發《貴陽市加快城市“三變”改革推進棚戶區城中村改造實施方案》的通知,改造工作實現路徑清晰、有法可依。

一是建立管理機構,組建貴陽市城鄉“三變”改革辦公室,統籌十余個市直部門,建立聯評聯審(審查)機制,簡化審批程序。

二是健全技術指南,明確“三變”項目的規劃指標控制與共享基礎設施建設要求。

三是完善政策支持,兼顧政府、改造方、土地權利人等各方利益,改造項目中,不需要征收為國有土地且符合集體建設用地使用條件的,不補繳地價。

四是保障項目實施,允許“改造項目及擬改造項目土地使用權”通過一次性招標確定。

2 城市“三變”的項目實踐

2.1 六廣門城市綜合體改造項目

項目地塊位于貴陽市老城區,中華北路與沙河街交叉口,現狀為貴陽市六廣門體育(足球)場、貴陽市體育中心,因明清時期貴陽在此設置有城門曰“六廣門”而得名。

(1)更新訴求。一是要完善老城區基礎設施,包括新增老城區污水處理廠(規模15萬噸),提升現狀市級運動場地、體育訓練設施,加強毛公館文物保護與利用,完善生活圈配套;二是結合人民大道、軌道1號線(設置六廣門站)的運行開通,發揮地塊地緣效應、區位優勢,激活商業價值,彰顯文化特色,打造中高端消費載體,提升城市形象和品質。

(2)項目難點。項目地塊現狀為建成區,用地權屬包含貴陽市體育局(六廣門體育館)、國家統計局貴州調查總局、毛公館文保單位、永樂花園居住小區等。更新改造需要綜合考慮開發、保護和改造的關系,實現項目盈利的同時,兼顧多元主體的利益與平衡,并形成一定可運營、具有長期收益的共享資產。

(3)城市“三變”運用。首先,由政府統籌、協調土地權屬單位(市體育局、永樂花園小區),實現協議土地再開發使用,由政府平臺公司負責項目融資、組件共享經濟公司,負責吸納資金,居民入股,分配等。原土地權屬單位(市體育局)通過共享土地資源進行在開發,實現資源變資產;市體育局現狀設施建筑、永樂花園小區居民通過征收賠償,選擇自愿原則參與項目建設,以及銀行、政府平臺或市場資金投入,實現資金變股金;項目所有參與者,尤其是市民入資部分,通過計算資本換算、資金投入量,由共享公司進行統一計算,按照股權占比,合理分配到各參與者,實現市民變股民。

其次,按照市《貴陽市加快城市“三變”改革推進棚戶區城中村改造實施方案》相關要求,編制項目技術方案,通過多維度、多次經濟測算后,形成明確的規劃指標和預設計方案,方案中需包含詳細的經濟效益分析,并明確作為銷售、還建、共享資產、設施配套的規模,并呈報相關部門審查。

(4)實施要點

原項目地塊地下空間未進行建設,在開發中重點挖掘地下空間潛力,在滿足地下污水處理廠建設的前提下,發揮老城核心區位、毗鄰軌道站點優勢,盡可能布局地下停車場、地下商業、地下游樂場地等;地面部分,現狀建筑為“高密度、低強度”的布局,開發中注重對建筑、環境品質的提升,適當增加商業、商務、居住建筑,并增補部分公共服務設施建筑。

六廣門項目更新改造拆建分析圖

(5)實施成效。目前項目處于建設階段,建設后,有效提升市級體育設施功能,發展體育衍生業態,并為大型會展、文化創意、旅游觀光提供空間,同時極大提升居住環境和城市品質。目前,毛公館文物古跡保護工作已經完成,將建設形成老城文化旅游、文創基地,對于貴陽建設文化品牌有重大意義;完成15萬噸六廣門地下污水處理廠(是亞洲埋深最深、處理工藝最先進的地下污水處理廠)建設,目前一期已投入運營,有效緩解老城現狀基礎設施壓力,提升老城承載水平。

六廣門項目更新改造方案示意

六廣門項目建設實景

3 思考與展望

2019年,我國城鎮化率達60%,進入城市更新的重要時期,城市建設也由大規模增量建設轉為存量提質改造和增量調整并重,城市更新回歸再開發、改造、保護相結合的綜合更新模式;2021年住建部聯合多個部門發布了《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》,城市更新進入冷靜期。

經歷了長達10年以市場主導、利益優先的更新改造后,大多城市都面臨一個不可回避的問題:一是大拆大建的開發模式,使得城市逐漸“變形走樣”,原有的空間肌理被破壞,人地關系割裂,人文底蘊流失,現狀矛盾未解決又增新的矛盾,城市的活力、生命力正在流失。二是遺留大量拆遷量大、權屬復雜、設施欠賬多的存量地塊,尤其是住建部“建科〔2021〕63號”文出臺后,存量市場熱度銳減,更新進程嚴重滯后。三是在過往的更新改造過程中,市民作為原住民,但在城市建設、更新改造過程中參與度較低,與以人為本的核心價值觀不相吻合。

“三變”模式的運用,是短期盈利向長期運營轉型的全新探索,通過匯聚各方權屬單位,使之成為共同的獲利主體,有效促進盤活改造難度較大的存量用地,保全公共利益,恢復城市生機;同時,也改變了以往政府唱“獨角戲”、市民當“觀眾”的城市發展路徑,推動市民在城市“三變”過程中增強“主人翁”意識,把各階層市民尤其是低收入市民變成城市建設的投資者、建設者、運營者、受益者。